政府视角下沈阳市营商环境建设中的问题及原因分析①

吴沙沙

（辽宁金融职业学院，辽宁 沈阳 110122）

政府的调控和市场的调节相结合能促进经济社会的飞速发展，但在现代企业制度建立的前提下，政府不再直接参与企业经营，仅从宏观方面进行调控，在此背景下，更需要市场上有良好的营商环境。本文分析了沈阳市营商环境建设中的问题及原因，为沈阳市营造更佳的营商环境提供参考。

一、沈阳市营商环境建设中存在的问题

（一）政府不能与市场共生共长

近年来，沈阳市营商环境建设相对良好，但从目前的发展来看，政府与市场的契合度还比较低，在很大程度上制约着沈阳市营商环境建设的实际效果。从宏观层面来讲，作为市场经济的宏观引导和决策者，政府应该从区域整体经济发展的总体规划出发整合资源，发挥政府的政治站位。但从现实情况来看，政府的一些作为和措施并未能从市场经济的实际出发，没有找准自己在经济发展中的定位和角色。沈阳市作为省会城市，理应建设更好的营商环境吸引各类资金和人才，但由于存在投入力度相对较小，政府定位不佳的现象，沈阳并没有建立起优质的营商环境。此外，市场作为市场调控的微观主体，应当在政府调控下，积极参与到营商环境建设中来，但从沈阳目前的状况来看，沈阳营商环境建设中，市场未能进行精准定位，政府和市场的契合度较低，在一定程度上制约了沈阳营商环境的优化和提升。

（二）政府行政服务效能有待提高

1.政府工作人员的工作配合度不够。一个地区优良营商环境的形成既需要市场的自我调节，也需要政府工作人员的积极配合，但目前的情况是，营商环境建设中需要充足的工作人员随时针对突发情况解决问题，化解矛盾，提升营商品质，如果政府工作人员不作为，就会加大营商环境建设的难度，限制营商环境优化管理的效果。对于沈阳来说，当营商环境的发展到达一个更高的层面之后，就需要政府工作人员提升市场敏感度，及时处理营商环境建设中的各类问题。而由于计划经济体制的长期影响，很大一部分政府工作人员工作懒散、办事效率低下，以自我为中心，极大影响了投资商、民众对于沈阳市营商环境的认识，不利于沈阳吸引外来资金和人才。

2.“互联网+政务”服务平台发展缓慢。在“互联网+”大背景下，各类服务业都开始尝试借助网络平台提高效率，沈阳市营商环境的建设和完善也需要借助互联网来加速推进，形成“互联网+政务”平台，满足越来越多的人使用网站或手机App获取所需的信息或者直接完成相关业务的办理。目前沈阳各个职能部门虽然也有自己的网站，但主要功能仅停留在发布信息上，没有真正建立政务服务网络和办事平台，通过网络一站式服务的办事模式几乎没有建立起来。

3.职能部门工作人员的服务质量有待提高。职能部门对外服务的窗口是职能部门对外宣传的脸面，窗口工作人员的服务质量直接影响了人们对政府部门的整体评判。虽然沈阳市在建设营商环境过程中，对职能部门的工作作风进行了整顿，其服务质量也在一定程度上有了很大改善，但仍有部分职能部门不注重“窗口”的作用，要么是安排所谓的“非正式”人员在窗口服务，要么是把单位中工作不积极、不认真的人员“发配”到窗口服务，还有个别政务部门的窗口人员不足、办事拖拉，这对于一个地方营商环境的建设和优化，会是很大的障碍。

（三）市场监管秩序需要规范

1.政府干预企业经营的具体事务。市场经济发展的条件之一就是市场与政府有明确的边界，经济发展中，不能脱离政府这只看得见的手，但政府不能越位去干预企业经营的具体事务。但在现实中，地方政府不可避免地对企业的正常生产经营秩序进行干预。比如，相关政府管理部门在对企业监管过程中，怕出现风险后需要政府承担监管不到位的行政责任，就直接通知相关企业关门停业整顿等。

2.市场监管缺位。良好营商环境的形成需要地方监管机构对前来投资的优质企业放宽准入制度，但同时也不能为了招商引资而不进行市场监管。市场秩序不完善、缺乏公平竞争的市场环境，会影响投资者的投资信心的。若监管部门工作执行不到位、金融市场监管不力，市场上势必会有恶意竞争、市场垄断等行为出现，这些问题不同程度地存在，必然会降低一个地区的营商环境形象，会令投资者没有信心投资，甚至会让已经进驻的企业撤资。

3.监督执法部门行政行为不规范。依法对整个市场经营秩序进行监督和管理是一个区域营商环境建设和优化的必要前提之一。监督执法部门行政执法行为的规范与否，直接影响政府职能部门在企业中的形象，会直接影响企业的投资决策。但由于受中国长期以来“人情社会”观念的影响，监督执法部门在进行执法时，会出现没有依法、用法，而是倾向于通过“人情关系”解决纠纷的问题，影响了营商环境的建设效果。

二、沈阳市营商环境问题产生的原因分析

（一）计划经济思维对当前市场经济发展的不利影响

作为新中国的“长子”，曾经的全国重要的重工业基地、全国经济发展的排头兵，辽宁曾拥有很多大型国有重点工业企业，这不可避免地会让辽宁在改革开放后的市场经济发展道路上有深厚的计划经济情怀。实际工作中，政府的行政行为会时不时地呈现计划经济的影子，即重管理轻服务。没有真正地实现让市场经济这只看不见的“手”去运行，会不可避免地出现权力寻租、官本位等现象。由于受过去计划经济的影响，很多市场资源依然掌握在政府手里，由政府进行配置，而非市场进行资源配置，严重影响了沈阳甚至整个辽宁地区经济的市场化发展进程。

（二）政府未能切准营商环境定位

沈阳市在营商环境建设过程中，之所以会出现政府与市场配合不默契的情况，主要还是因为政府对自己没有准确定位，在某种程度上造成缺位和越位，要么是管得太多，不符合市场经济发展的规律，要么是推诿不作为，延误经济发展的良好时机，这样就会导致市场主体也不积极配合政府的相关规则，形成一种恶性循环模式，影响营商环境的整体运作。在市场经济环境下，作为政府，不是完全撒手不管就是开放的态度，而是应该有所为有所不为，准确找好自己的位置、明确自己的职能，既不能越位也不能缺位，和市场共同配合来营造良好的经济发展环境。政府与市场的融合，要经历长期磨合的阶段，需要政府部门与市场经营者进行不断的对话协商，在双方还没有达到一个良好的契合度之前，经营环境必然会出现这样或那样的问题。

（三）职能部门工作人员的职业素质影响了行政效能的发挥

一方面，职能部门办公人员尚未真正意识到其服务质量对营商环境的影响。一个高效能的政务环境需要政府各职能部门办公人员具有高度的责任感和高昂的服务热情。然而，在实际工作时，政府相关管理者却出现很多懒政、怠政现象，只注重对企业的监督和管理，而忽视了对其的扶持和服务。这和中国历来的官本位思想有极大的关系，很多公职人员认为自己在政府机关工作，从心里就产生一种高高在上的思想，缺乏对市场主体及相关人员足够的重视和尊重，认为权利在自己手里，自己是管理者，而没有公仆意识，更缺乏服务意识，自然就不会树立“服务至上”的理念。服务意识不建立、服务方式不改变、服务机制不健全，势必会降低企业和群众对政府工作的满意度，双方沟通不畅的情况必然也会影响政府行政效能的有效发挥。另一方面，职能部门办公人员法治观念不强。法治化、制度化是营商环境建设的目标之一，但实际工作中，职能部门办公人员却未能形成深刻的法治观念。职能部门办公人员法治观念的淡薄、法律意识的缺失、法治能力的薄弱就会导致职能部门纪律涣散、工作实效性差，也会降低市场监管和公共服务效能，影响营商环境的建设。此外，部分营商人员的不作为会抑制营商环境优化管理的成效。营商环境的建设和优化需要相关政府工作人员付出极大的热情和精力，需要工作人员具有强烈的责任担当意识，但是在具体办事过程中，相关工作人员并没有强烈的服务意识和大局观念，官本位思想比较重。且由于相关工作人员长期从事同一种工作，思想容易麻痹和放松，故加强对其进行培训和评估必不可少。但目前在营商环境建设中，对相关工作人员的培训和考核环节比较薄弱，并没有形成一支素质过硬的营商管理人员队伍。营商管理人员队伍的不尽完善，必然会导致工作人员的不作为。

（四）营商环境建设的相关政策未能实现因时制宜、因地制宜

在营商环境建设和优化进程中，沈阳市依据国家相关政策和辽宁省相关规章条例，出台了一系列条例和举措。如继续推行简政放权、实行政务公开、改革行政审批流程、对市场主体提供一站式服务、积极宣传营商政策、设立营商投诉热线通道等。这些制度和举措虽然在一定程度上改善了沈阳市的营商环境，但并没有真正地做到因时制宜、因地制宜，依然存在这样或那样的问题。比如，为了防止过度查处对企业经营的影响，制度设立时规定了繁多的执法申请程序，这在某种程度上又制约了行政执法部门的执法行为，反而不利于规范市场秩序，甚至在某些地方，让一些不法分子钻了法律的空子。故在某些方面不能不管，但过度管理，也会过犹不及。太多的条条框框，会让相关行政人员不敢管，随之有可能演发为不愿管，反而不利于在相关工作人员和企业之间形成友好协商、相互理解的氛围。每类市场主体经营有差异、每个行政执法部门的服务和管理有其特殊性，故在制定营商环境相关制度和措施时，还要根据市场主体企业及政府相关职能部门的实际情况进行，而非只是完善宏观上的规章制度。

三、结语

一个国家和地区的营商环境的优劣直接决定了这个国家和地区的经济软实力，良好的营商环境有利于市场的规范和企业经营的正常运转。营商环境是涉及经济社会发展的系统工程，需要经济要素、政治要素、法律要素和社会要素的配合。沈阳经济的发展需要政府找准自己定位，与市场紧密配合，因地制宜、因时制宜地提升服务效能，持续优化和提升营商环境。