协同共治视角下的乡村治理现代化——以四川省J市的乡村振兴实践为例

孙 莹

(中国社会科学院大学政府管理学院，北京 100028)

基层治理是国家治理的基石，而当前基层治理现代化的难点与重点依旧在乡村。党的十九大提出的乡村振兴战略，是新时代在实现小康的基础上，进一步推动农业发展、农村繁荣、农民增收的重要举措。然而乡村振兴战略的落地，需要高效的乡村治理体系作为基本的组织、制度及体系保障。党政统合下的协同共治是持续推进乡村治理体系和治理能力现代化的核心，能够在既有的自然禀赋和制度结构的约束下，汇集多方治理主体，充分发掘乡村的内生动力，强化治理能力，推动乡村治理脱离路径依赖所带来的负面影响，转向制度与体系创新，在促进乡村治理现代化的同时，真正实现乡村振兴。

一、乡村治理：政策与现实之间的张力

新时代推进乡村治理现代化，是对新中国成立以来开启的乡村治理进程的继承和延续，符合乡村治理体制演变的历史逻辑。乡村治理现代化所包含的政策导向在中国特色社会主义治理体系和治理能力建设的过程中，以及乡村振兴的大战略布局中得到了全面呈现，但是差异化实践却反映出乡村治理现代化尚需克服诸多挑战。政策与现实间的张力，凸显出党政统合下的协同治理体系和治理能力建设对实现乡村振兴目标的必要性和重要性。

(一)新时代乡村治理现代化政策体系

国家治理体系和治理能力的现代化对乡村治理的现代化具有根本的规定性，如果说基层治理是国家治理的一个次级系统，那么乡村治理体系则是基层治理系统中的一个子系统。作为一个嵌套在“国家—基层”治理体系中的有机部分，乡村治理在子系统与子系统以及子系统与系统交汇过程中，成为一个需要聚合多方主体实施共治的系统工程，其本质是国家治理体系中所有参与乡村治理的主体所形成关系的总和。从系统论的角度来看，所谓乡村治理，就是性质不同的各种组织，通过一定的制度机制共同把乡村的公共事务管理好(1)郭正林：《乡村治理及其制度绩效评估：学理性案例分析》，《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2004年第4期。。乡村治理体系现代化有赖于国家治理主体提供广域的公共产品和协调功能。相比之下，基层治理的各主体与乡村治理场域的联系更加密切。因此，乡村治理的主体主要包括基层党委和政府、乡村自治组织、集体经济组织、企业、社会团体、村民等。

正如国家治理体系中的各个子系统都具有特定的政治、经济和社会功能，乡村治理体系现代化从根本上服务于中国的乡村振兴战略。党的十九大报告在提出实施乡村振兴战略的同时，将“治理有效”作为乡村振兴的总要求之一(2)习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2017年10月28日。，中共中央在乡村振兴的宏观视域中勾勒乡村治理的宏观政策与实施方略。十九大以来，中共中央、国务院相继印发了《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》《关于加强和改进乡村治理的指导意见》等一系列重要的政策文件。2021年4月29日，十三届全国人大常委会第二十八次会议更是表决通过了中国第一部直接以“乡村振兴”命名的法律——《乡村振兴促进法》。这一系列具有重大理论及实践意义的政策法规，通过标定三农问题的历史方位，提出乡村振兴的战略布局，规定了推进乡村治理现代化的总体要求和具体任务。一是提出了乡村治理的“阶段性”目标，要求至2022年实现“乡村治理体系进一步完善”的目标，并提出在2035年实现“乡村治理体系和治理能力基本实现现代化”的远景规划(3)《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，北京：人民出版社，2019年版，第3页。。二是确立了自治、法治、德治相结合的乡村治理现代化路径。2013年，浙江省桐乡市率先实践以“三治”建设推进乡村治理工程，并随后在浙江全省推广。2017年，中共中央、国务院明确要求，在加强和完善城乡社区治理的过程中应“促进法治、德治、自治有机融合”，并随即向全国推广、普及(4)《中共中央、国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》，北京:人民出版社,2017年版,第10页。。通过“三治”结合，增加活力、加强法治、弘扬正气，形成社会治理的强大合力，为乡村振兴确立了富含中国特色的治理范式(5)《国家治理》周刊编辑部：《乡村治理中的“三治”结合：理论意义与实践取向》，《国家治理》2019年第3期。。三是提出了乡村治理的具体任务，其核心是乡村治理制度体系和工作体系建设。《乡村振兴促进法》明确规定：“建立健全党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制。”(6)《中华人民共和国乡村振兴促进法》，北京：人民出版社，2021年版，第15页。特别要求强化各级党委抓农村治理的工作机制，以及党的农村基层组织建设，以党政合力推进乡村治理现代化。与此同时，中央规定了乡村治理工作的主要任务，即着力提升公共服务水平，同时加强乡村物质文明和精神文明建设，在组织建设、集体经济、乡村文化、法治保障等各个领域一齐发力，建设和谐有序、充满活力的新乡村。

乡村治理现代化的实施因应于乡村振兴大战略的根本目的和现实任务，为乡村振兴提供了根本保证。通过乡村治理的制度体系建设，将提升党政主体的公共政策能力，优化乡村振兴实施的顶层设计；通过集体经济组织更新和乡村社会建设，将增强乡村产业振兴的内生动力；在提升乡村公共服务水平的基础上，为经济要素流动提供一个稳定的社会环境；在乡村文化建设的基础上提高德治水平，形成新的发展理念，为乡村振兴提供新的价值引领。

(二)多样化治理实践的挑战

新时代的乡村治理是一个战略规划和治理实践不断碰撞与磨合的过程。农村发展的经济基础、社会关系变化和制度建设的基本禀赋构成了治理实践的初始条件，先期的制度建设则构成了治理演变的结构约束。

第一，农村发展基础薄弱，乡村治理现代化动力不足。经济发展是有效治理的物质前提，为乡村治理提供了内生动力，但是农村经济发展所面对的结构性制约也愈益凸显：一是农业现代化面临自然地理的结构制约。依据国外的经验，农业现代化首先要实现农业机械化，但是我国乡村的农业发展禀赋相对不足。“我国人多地少矛盾十分突出，户均耕地规模仅相当于欧盟的四十分之一、美国的四百分之一，‘人均一亩三分地、户均不过十亩田’，是我国许多地方农业的真实写照，这样的资源禀赋决定了我们不可能各地都像欧美那样搞大规模农业、大机械作业。”(7)习近平：《把乡村振兴战略作为新时代‘三农’工作总抓手》，《求是》2019年第11期。二是区域发展不均衡，制约产业发展。虽然目前我国区域差异趋于缩小，但绝对差距依然不可忽视。例如，2020年江苏、河南和陕西的地区生产总值分别约为10.27万亿元人民币、5.50万亿元人民币和2.6万亿元人民币(8)数据来源于国家统计局网站：https:∥data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=E0103。。在疫情爆发前的2019年，东、中、西三大地域占全国GDP的比重分别为54.41%、22.2%和23.4%(9)刘莹：《区域经济发展格局新特征》，《生产力研究》2021年第9期。。在此情况之下，地区内部还出现了极化效应，例如，珠江三角洲地区的GDP在2019年占到了全国GDP的10.9%(10)刘莹：《区域经济发展格局新特征》，《生产力研究》2021年第9期。。相应的，先进制造业和第三产业也高度聚集于东部地区。农业现代化阻力巨大，导致我国乡村治理缺乏坚实的产业基础，而且发展的错位也造成人才和资本流动高度趋向于东部地区的城市圈，更加剧了城乡二元结构对乡村治理的限制作用。总之，产业及资本空心化导致农村没有“造血”功能，在人力资源和组织效率上制约着乡村的治理现代化。

第二，农村社会关系转型，制度迭代需求增大。宏观政治、经济和观念的变革导致了乡村社会关系的转型：一是城乡流动性的加大，增加了乡村社会对城市的依附性，同时破坏了传统乡村稳定的社会结构，导致乡村矛盾的性质、频度、强度及范围都发生了变化。二是大规模的“村组合并”导致乡村地域的扩大，农民事实上无法充分掌握乡村生活场域内的相关信息，导致乡村社会关系的松散。三是在市场经济环境中，农民的传统观念逐步发生变化，自由、平等及契约观念嵌入乡村社会的观念结构，开始改造旧的乡土意识，使乡村社会交往的规则逐渐脱离旧有轨道。上述变化导致乡村由熟人社会逐渐向半熟人社会变迁，既有的治理范式、参与模式、工作流程和技术方法已难以应对由此产生的新问题和新挑战，亟需把握乡村社会演变的规律性特征，通过制度的创新迭代，提升乡村治理能力。

第三，制度惯性累积，改革阻力较大。新中国成立以来构建了“自上而下”的乡村管理机制，此机制中的治理主体和治理方法对乡村社会治理需求的回应性不足。乡村治理体系的规范化、程序化和协同性与乡村经济和社会发展的现状存在一定程度的脱节，并且在旧的制度框架下治理新问题，又会导致乡村治理在一定程度上出现“碎片化”“内卷化”现象。因此，长期以来，在乡村治理体制的不足尚未得到全面纠正时，新问题的不断涌现又加重了制度负荷，主要表现在：农村基层党组织职能弱化，群众基础薄弱，职责不清，时常出现乡村“两委”“撞车现象”；乡村治理主体单一、意愿不强，农村人口流失严重导致治理能力缺乏，甚至村民自治组织都无法正常运转；专业合作组织发育不全，无法起到衔接乡村与城市、政府与市场的作用。制度梗阻的出现表明，新时代的乡村治理是一个制度变革的持续性过程，需要通过不断调适治理主体之间的关系，逐步完成治理制度体系的功能优化和职责转移。

面对经济和社会发展格局的约束，在全面推进乡村振兴的过程中，需要继续不断突破制度瓶颈以实现乡村治理现代化，关键是结合各地区乡村发展的社会和自然要素，坚持差异化发展，变革治理结构、主体和方式。治理困境的约束特别凸显出通过党政统合构建多方协同治理模式的必要性：一是乡村产业的振兴亟需由多方主体聚合形成的资源和要素基础，在资源共享的大格局中打破城乡对立、地域差距带来的禀赋差异，从而造就农业及其他产业互补、协同发展的新局面。二是乡村社会关系范围的增大和交往密度的降低，也亟需由多方合力供给公共产品，代替原先由熟人提供的公共服务，增大向乡村社会的信息、资源、技术等各种治理要素的输入，从而回应日趋多元的需求。三是引入多方主体，不仅能够弥补制度惯性累积造成的治理能力不足，还有利于通过增加新观念和新资源，激活制度变革的潜力。然而，多方协同的核心依然是党政统合，党政合力对于协同应对治理困境始终具有关键作用。具体而言，党委和政府作为政策制定主体，为多方主体共谋产业振兴搭建政策框架；作为政治权威，为乡村社会流动确立规范；作为制度变革的第一推动力，保证改革始终坚持人民本位。因此，新时代乡村治理现代化，需要以党政统合为基础，实施多方协同共治，以“三治”结合的路径改变传统落后的基层治理结构和治理模式，打造“治理有效”的新型乡村治理体系。

二、治理体系与能力建设：党政统合下的多方协同治理路径

2021年7月12日，中共中央、国务院印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，明确要求：“力争用5年左右时间，建立起党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与，自治、法治、德治相结合的基层治理体系。”(11)《中共中央、国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，北京：人民出版社，2021年版，第4页。这表明引领我国“三治”结合的新型治理体系建设进入新阶段，乡村治理建设的总体思路也更加清晰。“三治”结合意味着必须通过构建总体性治理理念、打造全局性治理格局、提升整体性治理能力来应对乡村振兴中的挑战性议题(12)周学馨：《“三治”结合推动乡村治理现代化》，《学习时报》2021年7月21日。。如果说“三治”结合强调治理制度和治理效能的“全面性”“有效性”，那么党政统合下的协同治理必然是应然之义。乡村振兴作为一个子系统庞杂的大战略体系，其中因应地域的差异性穿插着多种特殊的任务目标，多种特殊和复杂问题的涌现决定了治理方式的综合性，也必然对不同治理主体提出具体要求，而探究协同治理路径也就成为实现新时代乡村治理现代化和治理能力提升的关键议题。

(一)多方主体协同的治理体系

协同治理首先意味着多主体治理。所谓“多主体”，有三个特征：一是“多方”主体，即党组织、政府、市场和社会(包含社会组织与民众)，各个主体的性质和功能多有不同，因而存在“1+1>2”的集成效应，这是多方治理之所以合理、有效的根本所在; 二是“互补”主体，即各个主体功能互补，根据不同的情况，在各自的领域内发挥治理效能，在治理的不同领域和不同阶段供给重要的治理禀赋；三是“协同”主体，即三者在治理领域上有机衔接，治理功能上协调互补，治理目标上高度趋同，共同服务于乡村社会的全面发展，从而形成共同治理、相互治理的格局。多方协同主体体系的建立是一个复杂的系统工程。回顾社会发展史不难发现，各个主体的作用往往不是均等的，一般不会存在多个主体的功能均衡化，以及多个治理施动者共同发挥主导作用的现象。因此，新时代的协同治理主体需要突出“党政”二元主体的统合作用。

党政统合下的协同治理，从主体结构上来看，类似于深圳“一核多元”社区治理模式以及成都的“区域性党建”(13)李小甘主编：《深圳市南山区“一核多元”社区治理模式工作体系》，深圳：海天出版社，2015年版，第17页。，即在治理实践进程中，借由党委这一核心，形成一个集中有力的权威主体，继而将其他治理主体整合为一个能够运行顺畅的体系，通过体系化的运作来提升治理效能。“党政统合”治理与西方“整体政府”的概念具有相似的地方。整体政府概念由20世纪90年代中后期的英国布莱尔政府率先提出，具体是指政府在应对全球化时代和后工业时代的众多环境、贫困、移民等问题的过程中，需要通过协作与整合，打破既有功能组织的界限，基于公私合作和跨界整合来适应愈益复杂的经济和社会现实(14)郭渐强、杜金穗：《整体政府视角下公共服务协同供给研究》，《求索》2013年第7期。。其本质是运用互联网思维和系统化思维“拉平”和“放宽”工业时代的科层制官僚组织，寻求政府与社会的深度合作。在整体政府的基础之上，因应中国实际的党政统合是一种党政一体模式，其本质是在既有的制度框架下将企业、社会组织、群众统合到一起，成为多主体参与、良性运转的综合体，通过协同共治的能力提升达到善治的目标。

党政统合下的基层协同治理有四个基本目标：(1)通过消除政策制定、执行与现存制度体制、惯例之间的矛盾和张力，优化乡村治理体系的运转效能，直接高效地履行治理职能；(2)通过消除不同机构、计划、项目、任务之间的冲突避免资源浪费，在基层制度冗余度和组织效能之间维持恰当的平衡；(3)促使不同的乡村利益主体相互合作，实现理念和资源的共享，通过协同工作解决乡村振兴中的系统性问题；(4)全面适应农村居民的多种需求，围绕乡村发展的各个方面提供“全频谱”无缝隙的服务。这四个目标共同表达了党政统合体系与能力的基本逻辑，即条块分割的组织体制已经在复杂社会系统中难以实现政策供给，同时，试图以更高级的管理机构这样一种“叠床架屋”的方式来提升公共服务效率也已于事无补，实现政策目标的关键是在既有的组织结构之下，打破或跨过组织边界来实施机构间合作(15)Tom Ling. Dellivering Joined-up Government in the UK Dimensions，Issues and Problems Public Administration，Vol.80，No.4,2002.。而联合的关键就是围绕共同的议题与目标，形成弹性的、可延展的伙伴关系网络，以党政为主，公私结合完成治理任务。

总之，以党政统合为核心构建多主体共治的乡村治理体系，其本质上是对传统官僚组织以及所谓“企业家政府”的扬弃，是对“自上而下”的传统治理模式的一种创新性调整，在乡村公共服务的供给过程中，采用多方、交互、扁平的管理体制，促使各主体相互协调，实现功能和资源整合，全面优化治理输出职能。

(二)纵横交织的有效治理能力

协同实现了一种整合型的基层治理，通过党政之间的“纵”“横”整合，以及多方主体的参与，来提升综合治理能力。首先，党政统合是一种纵向到底、横向到边的基层治理能力建构，也即将纵向的“条”状模式和横向的“块”状模式结合起来，将 “动员”与“协调”结合起来，解决宏观政策体系与乡村振兴实践之间的张力。所谓“条”状模式，是不同层级治理主体之间治理能力的集成，反映了传统科层制结构下，以命令和动员为主要方式的能力建设。所谓“块”状模式，则反映了同级政府组织和党组织之间的协调关系，旨在打破组织壁垒，实现不同地域和不同领域之间要素禀赋的顺畅流动，解决跨区域和跨部门的治理难题。“条”“块”结合的动员与协调表明，党政统合可以超越传统的官僚制组织结构实现功能重组。具体来说就是以解决基层实际问题为牵引，将有关的职能部门结合起来，通过各部门之间的资源、政策、信息共享和沟通，实现功能的整合和扩展，提升治理体系的履职效能。其次，在党政统合的基础上，汇聚市场及社会主体的不同禀赋和资源，构建网络化的能力生成模式。以党政为核心，企业、社会组织、民众的参与丰富了统合的主体与内容，形成一种全向的统合能力。最后，市场主体与社会组织、政府与社会、政党与政府之间形成无缝链接的制度网络，能够同时兼顾政治、社会、经济、文化发展诉求，以及自治、法治、德治治理目标。

多方主体的协同治理必然是一种“有效治理”，其目的是同步更新和提高乡村治理体系的政治组织、经济发展和社会服务功能，最终实现“三治”结合的乡村良治。首先，以党政统合为核心形成坚强的政治组织能力。这既要通过向下的纵向赋权，增强基层党政组织的职能，做到权责统一，激发党政各层级的治理主动性，又要打通横向的组织梗阻，构建适应新时代乡村治理的功能模块，从而明确各主体“该为”的范围和“善为”的标准，总体提升治理体系的组织性和协调性，强化政策输出效能。其次，引入多方主体，激活乡村治理体系的发展潜力。在党政统合的基础上引入社会和市场主体，进而构建多方参与的协作网络，可以最大限度地汇集各方利益和诉求，同时通过运用市场原则有效协商，找到共识交汇点，在多方利益平衡的基础上找到经济发展的最优解，并在要素整合的框架下增强发展动力。最后，以经济发展为基础，多方主体将公私原则结合起来，通过不同的途径投入资源，以多种平台、方式和机制扩大公共服务供给范围，丰富供给形式，革新服务理念，推动乡村公共服务的转轨，从而将保证服务底线和优化服务形式结合起来，做大公共服务的“资源池”，全方位满足乡村居民的需求。

总而言之，党政统合下的多方协同治理为实现有效治理，以及应对乡村振兴中的挑战性问题开出了“药方”。但是，即如上述，地域差异的约束导致很难出现一个治理最优解，必须根据各地区的特殊情势，有重点、有区别地实施多方主体的协同治理。四川省J市在治理实践中通过坚持协同治理创新，创造性地推动乡村振兴系统工程，为新时代乡村多方协同治理提供了有益参考。

三、四川省J市乡村振兴实践中的协同治理(16)本部分所有涉及J市的数据及资料均来自中国社会科学院政治学研究所“国家治理体系与治理能力现代化”调研组编著的《四川省J市调研资料汇编》(2021年)。

四川省J市位于四川盆地北部，为县级市，幅员面积2719平方公里，总人口86万，下辖23个乡镇、1个街道办事处和1个省级高新技术产业园区，系全省首批县级文明城市，中国西部最具投资潜力百强县(市)，2021年实现地区生产总值528.27亿元,同比增长8.6%。在乡村治理实践中，J市形成了“市委总览+专班推动+常态督导+拉练比拼”的工作机制，优化全市产业布局，提升公共服务水平与基层治理能力，为新时代基层治理现代化提供了可选择方案与典型案例(17)“两项改革”全称是乡镇行政区划和村级建制调整改革，是近年来四川省部署开展的涉及最广泛、群众最关注、影响最深远的重大基础性改革之一。改革前，全省有乡镇(街道)4610个，数量居全国第一；建制村45447个，数量居全国第四。“镇村设置均呈现‘多、小、密、弱’特征，尤其是农村人口空心化、经济空壳化，难以选出优秀的村干部，公共服务设施闲置与浪费并存，降低了服务效能、制约了经济发展、影响了乡村治理。”“两项改革”之后，四川省乡镇(街道)减少1509个、减幅32.7%；建制村减少18429个、减幅40.6%；村民小组减少153713个、减幅39.8%；优化新增社区457个、增幅5.9%。通过“调乡、合村、并组、优化社区”这一套组合拳，实现了县域空间结构、政权体系、治理架构的历史性重塑。其中，J市坚持切实把改革成果转化为发展红利和治理实效，在这一过程中，6项经验做法被主流媒体广泛报道，16项典型案例在省、市推广。。通过党政统合的多方协同治理体系，J市加强基础设施建设、完善公共服务配套、培育发展镇村特色产业，形成了推动乡村经济社会持续发展的“动力引擎”，同时从根本上扭转了乡镇“权、责、利”不对等和“事多人少”的局面，破解了村干部“青黄不接”以及“能人进村”等难题；在乡村振兴的组织基础和人才基础得到夯实的同时，扩大集体经济，盘活基层市场活力，提升基层社会服务水平，兼顾乡村发展的自治、法治与德治目标，真正实现了乡村振兴战略。

(一)优化党政组织结构，提升党政统合能力

为了在党政统合框架下打通“纵”“横”两向治理体系，J市通过科学合理赋权、统筹编制资源、优化组织结构、创新管理方式，有序推动权力下放、资源下沉、管理服务下移，有效破解了体制机制性难题，实现了乡镇管理服务体制改革向纵深发展，助推乡村治理向高质量发展迈进。首先，通过搭建党委领导、政府专班统筹的纵向三级党政组织联动，建立横向“市委总览+专班推动+常态督导+拉练比拼”的组织架构，提升组织能力。特别是市委组织部构建了编制动态调整机制，推行“基本编制+浮动编制”，建立编制周转池，让编制资源“活起来”，根据乡镇阶段性重点工作情况，灵活调配编制支持乡镇用编用人。其次，坚持“规定机构+自主机构”相结合的做法，用活管理权限，为基层赋权，让基层权力“大起来”，在限额内允许乡镇自主设置机构。实践中，乡镇制定委托下放行政权力事项“1+3”指导清单，下放行政权力事项85项，探索出“一支队伍管执法”模式，破解了乡镇权小责大的问题。针对乡镇运行中 “虽有资源、调度困难”等问题，把权限下放作为提升乡镇治理能力的重要支撑，从分类分步赋权、下放管理权限等方面入手，补齐短板，夯实基础。例如，推行“部门管理+属地管理”制度，下沉属权。将派驻机构的日常管理、人员考核、资金拨付、年度目标绩效考核、人员调动与任免等管理权限向乡镇倾斜，派驻机构“在哪工作、在哪考核、听哪指挥”，既调动了派驻机构工作人员参与乡镇工作的积极性，又让乡镇具备了强有力的管理手段，实现了乡镇统筹“一盘棋”，推进了政策落实。

(二)汇聚市场多方主体，激发经济发展活力

在提升党政统合政治能力的基础上，J市通过引入多方主体，广泛汇聚和动员各项资源禀赋，以“市场+集体”的方式实现乡村振兴。

首先，理清党组织、村委会和集体经济组织三方关系，在村党总支领导下，村委会与集体经济组织的日常事务和财务完全分开。村集体经济组织实行“公司化”运行，设立成员代表大会、理事会、监事会等机构，公开选聘职业经理人，建立薪酬激励机制和约束机制。同时实行“法治化”监管，健全规章制度，加强财务监管，确保产权明晰、权责明确、监督有效。其次，盘活闲置资产，让闲置资产“动起来”。J市根据资产所处的区位、类型、规模等不同情况，创新“+国有企业(统一经营)、+工商资本(开展租赁)、+龙头企业(入股分红)、+公益事业(便民服务)”四种模式，全面开展集体资产清查，建好台账，明确归属，分类盘活镇村闲置资产面积3.9万平方米，为经济发展、社会事业进步、村集体经济壮大奠定了基础。同时，融合壮大集体经济，保障村民增收。根据资产、债务状况，通过直接融合或按照“旧账分开、新账统一”分步融合等方式推进141个合并村的村集体经济组织融合发展，155个村集体经济组织年收入均超过3万元。最后，建立股份制经济合作联合社。通过创新“村集体+合作社”模式，集体以加工厂等资产和资金入股，成立多个股份合作社，开展多种经营活动，成为振兴乡村产业的组织者、服务者和“当家人”。以战旗镇白沙村为例，该村集体经济联合社出资控股，建立“土地经营”“农机租赁”“劳务合作”三大专合社，实现了土地入股地生钱、机械入股器生钱、劳务入股力生钱，土地合作社共吸纳853户农户土地入股，占全村农户的74%，新建稻米精加工流水线一条，将原有产值提升60%以上。

(三)完善社会服务功能，推进基层多方共治

经济做强做大，为提升乡村社会服务水平创造前提。在党政统合的组织协调下，多方主体参与到社会服务中来，将公私原则结合起来，破解公共服务供给不足的难题。首先，结合实际，按照打造区域中心、建强融合体思路，全面提升乡镇医疗养老水平。目前规划建设县域医疗次中心2个，建成区域性养老服务中心6个，推动非建制乡镇卫生院与养老院融合发展，探索出“两院一体、医养融合”的新模式，让群众老有所医、老有所养。其次，着力提升教育服务能力。按照“一就近、三集中”原则优化教育布局，新建幼儿园4所，完成“5080”任务；将4所村小、非建制乡镇小学并入乡镇小学，所有初中均集中在中心城镇，维修改造27所寄宿制学校。再次，坚持打造以党政为统领、阵地为先导、人才为基础、服务为核心的“四位一体”社会心理服务体系建设新模式。通过构筑市级、乡镇、乡村(社区)服务站(室)、部门行业服务室四级实战阵地，充分发挥接待、团辅、解压、咨询四大功能，让服务网络实现全域覆盖。通过党政统合下的多方协同治理，J市在乡村治理中的政治组织、经济发展和社会服务功能大幅提升，在保障村民共享乡村振兴红利基础上，真正实现了自治、法治与德治目标。同时，探索出“二三四五”矛盾纠纷多方化解机制，将矛盾纠纷多方化解、网格化管理服务、社会心理服务、雪亮工程等功能融入综治中心，做到资源共享、信息互通、优势互补、统一指挥。最后，乡风文明、德治水平也有明显提高。通过建立新时代文明实践“中心—所—站”三级联动体系，组建志愿者队伍128支、11.5万人，常态化开展“乡风文明十大行动”，教育引导群众自觉践行文明新风。目前，J市已建立新时代文明实践所24个、文明实践站253个、文明实践基地10个，建成各级文明村镇比例超过60%，并成功创建第六届全国文明城市。

四、协同治理中的问题与启示

在基层治理现代化进程中，党政统合、多方协同有其独特的合力优势，但在当前的实际政治实践中也面临着各种问题。问题的认知与解决，对于乡村治理体系与治理能力现代化也有着稳步推进的作用。

(一)问题

1.高成本运转

在党政统合治理中，上级政府制定的政策，需要经过科层制的“层层推进”，才能真正进入基层政府议程，而在层层推进的政治实践过程中，政治运行成本也会因不同政府以及部门之间层级的增多而逐级加码和放大。因此，本该属于基层政府的责任，就有可能随着这一过程变为“层层下卸压力”。相应的，下级政府和干部的压力和责任就越来越大，“层层加码”也就在政策任务的下达中“隐形”形成(18)周少来：《“层层加码”的隐形机制及其政治成本》，《人民论坛》2016年第21期。。这种“层层加码”实质上会导致基层政府不堪重负，尤其是大量规定材料的填报与提交，以及应对不同上级政府的检查等，这些工作的时间要远多于思考和落实创新发展的时间。在地方调研时，基层干部最常说的一句话就是 “上面千条线、下面一根针”，名目繁多的发展指标，都需要通过基层工作来实现，又都具体反映到一份又一份的表格中去，大量的人力物力被花费在这上面。同时基层又缺少相应懂政策、掌握技术的人员，因而在基层治理中，尤其是在具体落地的乡镇这一层级，出现了各种问题。而在这一过程中，层层下压各种责任，也使基层干部在各项工作中“不求有功，但求无过”，过于谨慎、无法放开手脚开展工作，更遑论形成一种创新发展的氛围，这也构成了基层治理中一种更难解决的“不作为”现象。因此，虽然国家下大力气科学规划、持续推进乡村振兴等发展战略，但基层当下这种复杂的局面，无论是对于降低成本还是提升治理能力，都存在着非常大的阻碍。

2.竞合关系下的负向博弈

在乡村治理中，相同层级政府间的竞争不再是单纯的“兄弟”竞争。地方政府需要向上级政府负责，而政绩显示度在很大程度上依赖于与众多同级单位的比较。在目前的考核体制中，GDP指数仍然是当前政绩考核的关键指标。而市场主体的“以脚投票”也给地方政府带来了巨大压力，地方政府只有变压力为动力，积极回应市场主体的正当需求，提供优质的公共产品和服务，才能吸引和留住资本、人才、技术等资源，实现可持续发展。正是为了因应经济发展压力，市场逻辑开始渗透入政治运行规则，围绕经济增长，地方政府的竞争逐渐扩展至人才、税收以及招商引资等多个方面。

地方政府之间的竞争具有两面性，虽然有利于增强公共服务供给和经济发展的效率，但对乡村基层治理也有一定的消极作用，主要表现在：一是为了垄断资源和市场，往往构建行政壁垒，实行地方保护主义政策。这不仅直接削弱了党政横向统合的动力，而且通过造成市场梗阻，压制了多方市场主体的跨地域整合以及参与协同治理。二是市场竞争机制受到一定程度的侵蚀和扭曲，各主体难以在充分竞争的市场环境中高效地集成和利用资源。在某些重要的产业环节，市场经济甚至“名存实亡”，党政统合难以打通公私界限，缺乏共享的原则来吸引多主体参与治理。治理共同体依然是党政主导，而非多主体协商。三是过于突出经济绩效，在很大程度上忽视了经济社会的全面发展，一些跨地域公共问题不断增多、蔓延，甚至呈积重难返之势。其负面影响波及范围之广，城乡区域都将为此付出高昂的代价(19)王建新：《在竞争中合作——地方政府间横向关系探析》，《学术探索》2015 年第3期。。

3.活力与秩序困境

美国政治学家亨廷顿认为，如果政治制度无法满足一定程度的社会流动性需求，将带来广泛的政治反对，最终导致政治不安定。一个社会的流动程度通常与社会阶层结构的弹性成正比，也与社会不满和冲突产生的范围、频度、强度呈反比(20)王雪梅：《地方政府多中心治理模式探析》，《人民论坛》2011年第14期。。协同治理最突出的特征是政府、市场、社会多方关系分化，党政统合下的协同治理便是让各个主体找到各自的角色定位，形成一个良性运行的整合体系，从而建设有效政府，实现社会的高效运转，进而实现乡村的有效治理。然而，秩序有余而活力不足，愈益成为限制多方协同治理体系构建和作用发挥的障碍，并突出表现为治理主体的治理意愿和治理能力不足。不少民众参与积极性不高，或者是过度依赖政策，习惯“搭便车”的行为，与基层治理的目标完全背道而驰，并将直接影响基层治理体系的创新与活力。同时公众普遍缺乏参与意识和参与技能，导致我国乡村治理愈益具有精英化特征。如何加强公民教育，实行责任分担的开放式管理模式，把少数人的举措变成多数人的共同努力，真正构建一个政府、市场以及社会的互动关系结构，促进善治目标的实现，是摆在中国乡村治理面前的艰巨任务。

(二)启示

历史上，政府与社会的互动关系决定了国家的建构过程。政府与社会的关系，从根本上决定了国家实现秩序、民主和安全等各项政治价值的基本方略和政策选择。

作为历经西方殖民侵略，却依然能实现独立自主、和平发展的文明古国，我国在近现代能较好吸纳人类文明成果，推进现代化改革，关键原因之一就是“强国家”在政治传统中具有重要的突出地位。西方现代化变革的关键推动力正是强大的国家组织，因此现代中国在承续“强国家”传统的基础上所演化出的独具优势的新型“举国体制”，就成为实现现代化的有力推手。改革开放以来中国在短时间内创造了人类历史上最伟大的经济增长奇迹，党和政府的有力作为在其中起到了至关重要的作用。

现代化内含着一个自主性发挥作用的精神文明建设过程，这就需要有效动员、组织社会力量，全面参与国家发展的各项事业。离开了充满能动性的社会土壤，国家力量主导的现代化改革终将面临“边际收益递减”的困境。事实上，中国共产党坚持的人民本位，在动员人民政治参与的过程中具有先天优势，正是将人民的首创精神和不懈奋斗作为第一推动力，才造就了“中国奇迹”。因此，与东周以来古代中国的“强国家”“弱社会”，以及冷战之后西方新自由主义主张的“弱国家”“强社会”不同，当代中国的制度优势突出反映在“强国家”与“强社会”并存。正是这种双强并立、双强互补的格局，为新时代的乡村治理提供了思路。

多方协同的乡村治理体系就是将国家与社会的力量充分动员起来，为乡村振兴提供组织和制度保证。党政统合充分发挥政治领导的权威作用，同时基于系统科学的设计，推动各主体在实践中的协同与磨合，切实了解基层尤其是群众需要什么，以基层需求为导向，确保系统的稳定性，避免“形象工程”，同时优化资源整合，避免不必要的浪费。总之，在动态治理实践中，应通过分析、反馈等实现动态的体系功能优化，还要注重因地制宜，采取“一地一策”的方法，发挥地区优势实现最优化的基层治理之路(21)唐奕：《基层治理之路》，北京：中央编译出版社，2016年版，第139页。。