新时代地方治理的特征、问题与对策

申树欣

(山东大学本科生院，山东 济南 250100)

治理理论作为对20世纪70年代西方财政危机引发的“政府失灵”与20世纪90年代过分市场化所导致的“市场失灵”的弥补和修复手段，受到广泛关注。当“治理”被广泛应用于学术领域时，治理理论突破经济学范畴扩展到政治学和社会学领域。虽然对“治理”内涵的辨析由于中西方学术关怀的分歧而难以产生统一的标准，但是作为全球性理念和实践，治理已经成为一种新的政治运行方式和公共事务管理手段，其“涉及到公私部门，是以调和而不是支配为基础建立起来的，有赖于正式制度和非正式制度持续的相互作用”(1)唐贤平：《全球化与全球治理:一个“治理社会”的来临》，《世界经济与政治》2001年第1期。。治理具有开放性、动态性、积极性等特征，与统治有本质区别。治理的权力维度是多元化的，通过多主体协同与互动共同管理公共事务，而不是依靠政府权威进行自上而下的管理。治理理论和实践与所处的制度场景具有密切相关性，这一方面反映了治理理论的内在弹性，另一方面又为治理理论创新提供了空间。在探讨治理理论的中国适用性时，要充分认识到西方治理理论的工具性价值，可从“治理何以可能”与“治理以何可能”两方面来理解这一工具性价值(2)王岩、魏崇辉：《协商治理的中国逻辑》，《中国社会科学》2016年第7期。。自党的十八届三中全会提出“国家治理体系和治理能力现代化”以来，学术界对此展开了广泛讨论，其中，陈进华认为治理体系是国家运行的制度载体和机制保障，中国所倡导的现代化治理体系，本着坚持问题导向，聚焦我国社会主要矛盾的转化，系统性地回应数字化、全球化带来的国家治理变量的重大调整(3)陈进华：《治理体系现代化的国家逻辑》，《中国社会科学》2019年第5期。。张艳涛和杨安认为坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，是中国现代性建构的根本要求，也是对我国在现代化进程新的发展阶段所面临的各种严峻挑战的主动回应(4)张艳涛、杨安：《中国现代性建构与国家治理体系和治理能力现代化》，《理论与评论》2021年第1期。。治理可以将更多公共需求转化为具体议题纳入体制，治理过程对具体议题的关注反映了向社会领域逐渐渗透的权力扩张趋势，这种权力扩张趋势所触及层级的变迁构成了从国家到地方的治理衔接，地方治理则处于治理层级转移的地方环节上，为治理的一般性展开加载了行政区域或地理空间的因素。

20世纪80年代，全球化对英国的地方经济社会发展带来了极大的负面影响，应社会发展需要，地方治理的思想和实践开始萌芽并向欧洲大陆、北美国家、大洋洲国家扩展。纵观西方国家地方化浪潮的发展进程，地方治理与一国政治体制、治理理念、政府体系、社会文化传统相关，很难找到一个标准的或普遍适用的模式。从理论层面上看，地方治理理论是一种新的分析框架，主要用于地方公共事务管理的研究。随着研究的深入，治理思想与地方行政改革以及公共事务管理模式创新相结合，催生了地方治理理论的形成。对于地方治理的概念，学者们亦有不同的观点。英国著名学者威廉·L.米勒认为，地方治理是有关地方服务的委托、组织和控制，这些地方服务包括地方区域内的卫生、教育、治安、基础建设和经济发展等(5)William L Miller，Malcolm Dickson，Gerry Stoker：Model of Local Governance Public Option and Political Theory in Britain，London：Palgrave Macmillan Press，2000.。皮埃尔和彼得斯认为，地方治理应“作为结构的地方治理”“作为过程的地方治理”和“作为分析之架构的地方治理”分别加以定义(6)Pierre J，Peters B Guy:Governance，Politics and the State，London：Palgrave Macmillan Press，2000，pp.2—16.。孙柏瑛提出，地方治理是“在一定的贴近公民生活的多层次的地理空间内，依托于政府组织、民营组织、社会组织和民间组织等各种组织化的网络体系，应对地方的公共问题，协同完成和实现公共服务的提供和社会事务的改革与发展，达成以公民发展为中心的，面向公共需要服务的，积极回应环境变化的，使地方富有发展活力的新型社会管理体系”(7)孙柏瑛：《当代地方治理：面向21世纪的挑战》，北京：中国人民大学出版社，2004年版，第33页。。

一、党的十八大以来地方治理呈现新特征

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央关于国家治理的一系列论述，有力地推动了我国地方治理的发展。党的十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”这一重大命题，党的十九大报告中把“实现国家治理体系和治理能力现代化”作为建成社会主义现代化强国的重要目标。十九大报告同时指出，中国特色社会主义进入新时代，这是中国发展新的历史方位。新时代，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，而这也成为基层社会发展的阶段性特征。此外，处在转型期的中国社会正不断涌现各种新的利益诉求、产生各种新的矛盾，这些问题相互之间叠加交织、内在关联，对地方治理提出新的挑战，也为地方治理的新时代转型升级指明了新的方向。正确把握新时代地方治理的新特征，成为地方治理迈向新发展阶段的关键。

(一)治理理念转向服务导向

地方治理正转向服务供给新需求。现代治理理论是对多元参与的现实反映，随着社会群体的分化和社会利益诉求的多元化，以服务供给回应地方的多元诉求成为治理实践的必然选择。党的十八大以来，地方治理处于传统与现代、借鉴与创新接续并存的时代，我国政府开始深化以引领机制作用社会关系调整，在把握治理总方向、加强顶层设计的同时，人民至上的服务理念成为地方治理的基础与核心，促使地方政府转变职能、以服务为导向，聚焦人民群众的需求与提升服务的质量效率，从而提高人民的幸福感、获得感，进一步实现地方治理的高质量发展。

(二)治理主体趋向多元化

伴随经济高速发展，社会分化和利益多元化加剧，社会问题和矛盾不断累积，地方治理过程中以单中心的管理逻辑应对复杂的社会需求，必然导致回应性的降低与无效。党的十八大以后，地方治理的创新路径发生显著变化，主要表现在由单一的政府内部改革转变为“体制内—体制外”的双向互动，由单一的行为管理转变为涵盖面极广的“多化联动”，制度创新向纵深变革。党的十八届三中全会提出，要“加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”(8)《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日。。在公共事务的决策与管理中，国家与社会、政府与市场、组织与个人等各方力量开始更多地融入地方治理实践中，使治理主体的范畴不断扩展，治理核心不再仅仅是政府，而是形成了多元主体共治的格局。

(三)治理手段趋向多样化

面对日益复杂的地方治理情境，治理手段逐渐趋向多样化。一方面，在多元主体共同参与治理的背景下，传统上单纯依靠控制与管制的方式已不能适应现代地方治理发展的需要，除了必要的行政命令外，地方治理也开始尝试通过引导、沟通、合作、参与等多种手段达到地方治理的目的，如当前政府部门对ISO质量管理体系的导入、“PPP”模式的大量采用等。另一方面，地方治理越来越多地借助于信息化手段。2015年3月，李克强总理在《政府工作报告》中首次提出“互联网+”行动计划，此后国家相继部署了国家大数据战略、国家信息化发展战略、网络空间安全战略等，各地政府也开始积极推进信息技术在地方治理中的应用。“互联网+政务”的普遍推广使地方治理效能不断提升，数据的互联互通不断打破部门信息间的堵点和卡点。“数据多跑路，群众少跑腿”，线上和线下问政、办事平台的建立，使地方治理过程中需求识别和回应民众的能力得以提升。

(四)治理模式趋向协同化制度化

随着地方公共事务越来越呈现出复杂性、多元性和动态性，许多政府内部的问题变得越来越外部化，传统单一化的治理模式越来越难以适应当前需要，而解决这些问题无疑需要改变传统的自上而下单向式的行政管理体制，跨越地方治理传统的权力边界。在这种背景下，一方面地方治理激发社会主体性作用，呈现出以地方政府为中心、各种治理主体共治的开放式关系结构，使得多主体协同成为主流趋势，地方治理越来越呈现出协同化治理的特征；另一方面，地方治理实践中开始探索制度化的治理方式。随着全面深化改革的推进，地方治理开始探索建立长效管理制度、准则和规范，划分各治理主体责任，将治理过程纳入到系统工程，把包括政府在内的多元治理主体行为逐步纳入规范化制度化轨道之内，基于中央政策精神的制度化治理在地方治理中的主导性越来越显著。

二、当前我国地方治理中存在的问题与不足

(一)治理理念转变不彻底

理念是行动的先导，治理理念是治理主体对治理活动与治理运行模式的合规律性与合价值性判断。治理理念可以有效支撑治理的变革，善治的理念一经推出就被广泛认同，原因就在于善治并非主张回归人治，而是倡导在坚持治理合法性的基础上，引入效率、透明、责任、参与、稳定、理解等多样化要求(9)赵宏：《城市治理中的“良法善治”如何展开》，《探索与争鸣》2021年第7期。。虽然经过了改革开放40多年的发展，但在基层政府中治理理念转变仍不彻底，思想固化现象屡见不鲜，依然存在政府本位、权力本位的思想，唯书唯上、因循守旧、墨守成规、亦步亦趋的思维惯性，以及依靠个人的执政思路规划地方治理，对个体权利关注不足，局部利益第一、条条框框至上的观念。同时，地方依然存在重经济、轻民生现象，地方政府更多关注GDP的增长，在公共服务和社会管理方面的投入不足，公共服务的理念有待加强。

(二)多元化协同治理趋势下公民参与度不足

现代治理理论强调多元主体应达成共识、合作共赢、良性互动，与现代社会的开放性和民主化趋势相适应。参与地方治理的多元主体及其相互之间的权利关系构成了地方治理结构，而地方治理结构需要满足现代社会的发展需求，较为均衡和稳定的治理结构可以更好地实现治理绩效。当前，我国公民在地方治理中的参与明显不足，导致治理结构失衡，具体表现在两个方面：一是目前我国公民参与地方治理的组织化程度不高，无论是公民自身的参与还是社会团体的参与都对公共权力和公共资源具有较强的依赖性。社会组织的自主性和自我组织管理能力不够，独立参与能力不足，使其表达利益诉求和参与治理的水平受到很大限制，在分类控制体系下，社会组织所发挥的作用非常有限。二是公民参与效果不理想，主要表现为参与意识不强、参与水平不高，且没有良好的参与制度环境等。村委会、居委会及社团组织作为现阶段我国公民参与地方治理的三大载体发展不足，缺少一定的独立性，未充分发挥平台的组织作用，使得公民更多的是以原子化状态参与，未能达到参与效果，总体上社会力量难以有效承担起治理过程中与政府互动的功能。

(三)建立在分权基础上的地方治理缺乏制度支持

改革开放前，中国主要依靠行政权力，实行自上而下单向命令式的行政管理体制，地方政府不完全是一级公共事务的管理主体，其权力运行限于对中央政府命令的被动执行，缺乏对本地区的自主管理权。改革开放后，随着市场经济的发展，中国发生了两方面的重大变化：一是市场化促使社会的开放性和流动性不断增强，给地方带来很大程度的经济自由；二是基层民主发展迅速，传统封闭僵化的单位管理体制逐渐为开放流动的社会治理体制所取代(10)何海兵：《我国城市基层社会管理体制的变迁：从单位制、街居制到社区制》，《管理世界》2003年第6期。，但是因为长期以来形成的“命令—服从”支配型体制，地方治理依然带有浓厚的行政色彩。纵向上看，行政系统内部分权时，没有建立起科学有效的体制机制，导致分权不彻底、不到位、不协调、不接续、不配套。一方面，改革放权使中央和地方的关系发生了改变，地方自主权扩大，但是地方治理的资源由自上而下的行政权力所主导，地方政府在财政决策权和地方规划权方面的自主性不足，严重影响其主体性、创造性等在地方治理中的自主有效发挥。另一方面，双方对地方政府的权力划分未有明确的制度规范，法律制度的空白使得地方政府行使权力具有较大的随意性(11)徐晨光、王海峰：《中央与地方关系视域下地方政府治理模式重塑的政治逻辑》，《政治学研究》2013年第4期。，时常出现权力的“越位”与“错位”，有时还会出现失范的现象，甚至威胁社会公共利益的实现。同时针对不同的地方层级，由于治理职能的不同，其权责边界也不可能简单划分，因为权力一放了之也会造成新的问题。横向上看，在政府向市场和社会分权时，没有培育好制度刚性，存在权责底数不清晰、权责清单不明确以及公众对政府的权责界限认识模糊，从而对政府的行为缺乏有效约束等问题。总之，地方治理制度安排不够科学的问题制约了地方治理的效能。

(四)治理模式亟待创新

传统治理模式已难以适应经济社会发展需要。一是在全党全国各族人民共同努力下，我国已实现第一个百年目标，全面建成了小康社会，历史性地解决了绝对贫困问题。在向第二个百年奋斗目标奋进的征程中，在新时期和新的历史方位下出现的大量新问题对传统治理模式提出了新的挑战，比如新型城镇化等。二是治理主体多元化、参与渠道与手段多样化给地方治理提出了更高的效率要求。三是“互联网+”背景下，大数据、云计算等新的信息技术的发展深刻改变了地方治理的技术环境及条件。同时，在社会治理创新的初期，个别地方还存在着脱离实际情况，盲目“求速度、求数量”“为创新而创新”的低质量发展倾向，因此亟须寻求新的治理模式。

(五)监督机制不够健全

伴随着地方行政权的不断扩张，众多的治理资源也逐渐向基层扩展。面对大量的扶贫资金和扶贫项目，少数基层干部坚守不住底线，容易被眼前利益诱惑，从而出现了权力运行失范的情况，而出现这一情况的主要原因在于监督约束力量缺位。制约不足既体现在基层干部道德和思想方面的自我约束机制不够完善，也体现在监督力量不足，或多或少存在“人情干扰”，上下级之间、同级之间的相互监督机制没有有效发挥作用，政策和制度执行不到位等。这种外在监督不力主要是群众缺乏发言权或者监督渠道不畅通所导致的，而这也影响了群众参与监督的积极程度。

三、新时代我国地方治理创新的对策性思考

治理的本质是多元参与。中国地方治理的路径不同于西方之处，不仅在于治理主体的不同，更在于参与方式的不同。在中国特色的制度环境下，如何充分实现治理主体的多元化，多元主体应以何种方式参与治理，以及治理机制应如何塑造，这些问题值得认真思考和回答。我国的治理是党领导下的治理，处理党与其他治理主体间的关系成为问题的关键所在，这也是中国地方治理中最鲜明的特色。在坚持党的领导基本原则之下，人民主权也是中国地方治理的核心，因此从群众中来、以人民为主体，是对地方治理中国特色的凝练。此外，法治化是地方治理的必然方向，制度化是推动治理体系提质增能的必由之路，而现代化则呼唤地方治理的高效、科学与创新。推动中国治理之路走高向远，离不开对发展要求的把握，离不开与时俱进与提升的总基调，离不开民主、法治、多元参与以及监督体系等的保障。

(一)坚持党的全面领导

党的十九届五中全会明确提出，实现“十四五”规划和2035年远景目标，必须坚持党的全面领导，充分调动一切积极因素，广泛团结一切可以团结的力量，形成推动发展的强大合力。执政党是中国地方治理的重要领导力量，地方治理必须以坚持党的全面领导为根本前提和重要保证。在党的全面领导下开展地方治理，不仅能够使中国特色的地方治理独特性得到更为完整的展现，而且通过地方治理的实践将进一步巩固党的执政权威，提升党的执政能力。从党的全面领导的本质来说，党对诸如历史使命、革命理想、人民主体等价值内涵的强调，赋予党的全面领导以价值层面的优先性，这种优先性来自党对人民长远的、全局的、根本的利益承诺，这就将党的全面领导建立在对根本利益同质化抽象之上，始终拥有价值正当性。这种本质属性决定了党的全面领导既能够从更具权威性的高度上实现与社会的互动，又必须不断按照内在的道德标准展开自我修正与纠偏。从实践层面上来说，党的领导体现在构建并持续推进完善治理结构，引导政府与社会之间的互相调适，促使两者关系的理性化与规范化；利用执政优势和政策工具，整合资源，凝聚共识，推动社会与政府合作共治，形成治理合力。

随着经济体制和社会体制改革的深入推进，地方治理中党的执政方式和领导方式发生变革，重心从直接管理政府事务转到动员和组织公民参与上来，党成为地方治理多元主体参与中的核心和枢纽。在地方治理中坚持党的领导，主要通过各级党委在地方的各个层面展开。一方面，党组织以规则为基础，通过政策和制度贯彻党的意志和决定，通过组织力量实现对社会组织、群众的政治凝聚与组织团结，这种独特的政治优势能够有效地整合、凝聚与引领分散的基层社会力量，将碎片化的参与态势以整体形式输入到政治体系，以此来实现对地方的治理。另一方面，党通过体制内的组织嵌入，保证各主体在党的统一领导下发挥作用；通过党组织的动员和整合能力，激发多元主体参与的积极性，拓展社会治理的空间，使社会议题进入公共政策系统；通过广泛的协商参与达成共识，不断满足公众的需求。坚持党的领导，既能充分发挥党的领导核心作用和政治优势，确保政令有序贯彻，又优化规范了党的执政方式，提高了党的执政能力。

(二)强化“以人民为中心”理念

坚持以人民为中心、全心全意为人民服务是党的根本宗旨。中国共产党的执政合法性根植于社会、来源于人民，体现在中国民主政治的方方面面。中国特色民主政治的基本内容是人民当家作主，中国民主政治的核心要求是尊重和实现人民的意愿、利益和权利。从权力来源看，党的权力来自于人民，因此政治权力的施行必须反映民情、民意；从权力的价值属性看，权力的公共性主要体现在权力解决公共问题、满足公共需要、维护公共利益所彰显的公平正义的社会属性；从权力实现角度看，地方治理是权力主体在地方层级为人民提供公共产品和服务，满足人民和社会需求的过程(12)侯恩宾、李济时：《建国后地方治理中党的执政方式演变与经验教训》，《当代世界社会主义问题》2016年第4期。。因此，地方治理所要坚持的以人为本和实现人的全面发展，也是善治的核心要求。一方面，地方治理要贴近于公众的需求，要坚持为人民服务的宗旨，树立公共服务理念，把促进人的全面发展作为根本出发点和落脚点，把公平公正地向社会提供公共服务作为地方政府的重要职能，保障人民充分享有参与社会治理的权利，积极为人民提供满意的公共产品和公共服务，充分调动人民参与地方治理的积极性、主动性、创造性。另一方面，地方治理要将人民放在首位，想人民之所想，急人民之所急，全心全意依靠人民，凝聚人民智慧，在涉及公共利益的决策上体现人民的意志，尤其要关照社会弱势群体，让每一位公民都平等享有医疗、教育、文化等基础公共服务，坚持共享发展成果，把广大人民群众的利益实现好、维护好、发展好。

(三)加强法治化建设

法律是治国之重器，法治是治国之方略。没有全面依法治国，我们就治不好国、理不好政，我们的战略布局就会落空。因此，地方治理要全面贯彻法治原则，善于运用法治思维和法治方式完善社会治理体制，推动公民参与地方治理，维护社会公平正义。地方治理体制的概念应该从两个方面理解：一是横向的多中心治理，二是政府间的分权治理。一方面，要通过法律框架来明确各治理主体的权利和义务，尤其要明确地方政府与各类社会组织的关系。政府既要为社会组织提供有力的财政支持和良好的制度环境，也应给予其充分的自主权，使其能够为社会提供优质的公共产品和服务，成为政府的有益补充，从而构成优化组合、互动发展的多元治理结构。另一方面，要通过法律的形式明确中央与地方的权力划分、归属和范围，合理划分政府间的职责权限，明确中央与地方以及上下级政府之间的权力关系，构建制度化分权体制，促使地方政府的代理角色转换，逐步从中央及上级政府的代理人转变为地方公共利益的代理者，使地方政府治理能力得到提升，地方公共利益得到维护和发展。

(四)加快建设高效的协商民主治理结构

当前我国正处于社会急剧转型时期，基层社会作为矛盾集中领域，各种治理问题层出不穷、错综复杂。对于“谁来治理”的问题，中央已有明确要求，就是要牵住基层改革的“牛鼻子”，抓住地方治理的重点和关键，合理设置与分配地方各层级的机构与职能，构建简约高效的基层管理体制，赋予基层更多的自主权和更大的自主性，以此来增强地方治理能力。实践证明，现代化的地方治理要想构建出与现代社会发展趋势相契合、与地方社会发展需求相统一的多中心、耦合式的权力结构形态和治理结构，就必须摒弃地方治理中“管控—命令式”的惯性思维，改变中央与地方间自上而下的单一线性关系，改革旧有的治理模式，构建协商民主治理结构。一方面，塑造有组织的协商主体。面对复杂的社会结构和多元的利益主体，地方政府单一主导的管理模式难以适应现代市场经济体制的要求，因此政府要将权力主动下放，鼓励多元主体共同参与，构建多元主体共治体系。协商治理是治理在当代中国发展的基本形态，正式的制度安排是中国协商治理实践的基本渠道(13)王岩、魏崇辉：《协商治理的中国逻辑》，《中国社会科学》2016年第7期。。因此，应以互动、协商、合作等开放方式应对各种治理难题，共同参与地方事务，同时完善多元主体间权责的制度规范，使其权力行使和责任履行更加规范化、制度化，为治理主体的协商参与提供前提条件。另一方面，建立制度化的协商平台，克服原子化参与。在传统的管理体制下，地方治理缺乏协同配合与力量整合，以个体意识为鲜明特征的原子化行动主体日渐增多，但缺乏组织形成集体行动的制度安排。所以，在现代地方治理中要构建纵横交错的网状管理系统，建立制度化的协商平台，以汇聚多方力量，形成治理合力，实现善治的目标。在公众意志输入政治决策的同时，又应注重决策输出后的反馈效果，保证政策在输入、输出中经过治理主体的充分协商，推动各阶层的利益平衡和公共利益最大化。

(五)强化权力划分制度化建设

运用制度威力解决地方治理的痛点、难点，构成了现代化治理的深层逻辑。构建良好有序的社会治理体制，形成和谐有序、自律自治的制度化治理机制，要求不同治理主体在保持独立性、自主性的同时又能够有效协同。中央与地方政府的纵向分权治理和横向多中心治理构成地方治理体制的中央和地方两个维度，因此，要健全和完善地方治理体制，形成新的权力分配格局，必须从纵向和横向两个方面调整权力关系。

从纵向分权来看，地方治理实际是一个将权力从中央向地方、从上级向下级转移的过程。分权化改革的一项重要内容是对中央与地方关系进行合理调适，并寻找二者之间的平衡点。地方治理发展很大程度上受到中央与地方、上下级政府之间权力配置方式的影响，同时这种权力配置方式对地方治理发展进程和目标实现也具有重要影响。因此，在地方治理中，中央政府与地方政府间必须建立科学的权力分配体制，在维护中央权威的前提下，重构二者的权力与职责，坚持用法律和制度合理划分政府间的职责权限，坚持能由地方负责的事权要尽量下放到地方，充分释放体制活力，使地方政府“有权可为”，更准确、有效地回应属地居民对于公共服务和社会管理的需求，提升公共治理能力，维护和发展地方公共利益。同时，各上级部门应特别注意“权责一致”，只有厘清不同层级、部门、岗位之间的职责边界，按照权责一致要求，建立健全责任清单，科学规范“属地管理”，才能有效防止层层向基层转嫁责任(14)李济时：《社会转型期基层治理的“担负”与“减负”》，《国家治理》2021年第3期。。从横向分权角度来讲，地方治理是向社会和市场转移权力的过程。奥茨谈到，“在今天，我们尚无法精确地划分政府间的权力和责任的范围，我们需要责任的分担”(15)孙柏瑛：《当代地方治理：面向21世纪的挑战》，北京：中国人民大学出版社，2004年版，第162页。。分权是分担责任最直接的方式，而社会化和市场化是其主要表现。从政府角度而言，政府要主动放权，从全能政府向有限政府转变，通过制度化方式充分放权于社会和市场，让社会和市场发挥更大效用。政府要履行“掌舵”职能，即制定规则、维护秩序，通过制度或法律明确不同主体职能，并建立起良好的运行环境(16)郑巧、肖文涛：《协同治理：服务型政府的治道逻辑》，《中国行政管理》2008年第7期。。此外，政府应当作为协调者对各治理主体进行协调、调和，对各类社会资源进行整合，从而建立良好的治理秩序。从社会组织角度而言，政府与社会之间的关系始终处于动态调整的状态，它们在互动中相互赋权、变更边界，两者之间属于一种共赢而非零和博弈关系，良性合作是可遇可求的。因此，在地方治理中，要秉持包容开放的态度，对各类社会组织进行支持和培育，在政府的引导下为社会提供更多的服务，以满足人民对美好生活的向往和对多元社会服务的需求。同时，要强化各类社会组织自我管理和自我服务的自主性、独立性、主动性，降低社会组织对政府的依赖程度，更好地激发社会组织的治理效能。

(六)推进现代化转型

在中国社会急剧转型的过程中，地方社会治理结构呈现出利益多元化和社会多样性的格局，对地方治理现代化建设提出了迫切要求。推进地方治理现代化转型，成为改革的关键。

强化地方治理的发展内动力。推进地方治理现代化，是基于中国当前社会发展阶段以及社会发展需要提出的新要求，需要凝聚内动力、打造强核心，让地方治理具有中国特色的向心力。地方治理现代化要以社会凝聚力、人民获得感作为内动力，从政府、社会、人民三个主体出发，坚持综合治理、坚实社会保障，让内动力从人民群众身边、从基层治理一线而生。同时，地方治理应充分发挥文化的驱动作用，将文化嵌入社会治理体系，深入挖掘优秀传统文化资源中向上向善的价值力量，通过文化的认同机制和价值观念整合机制，引导、规范和约束个体(整体)行为，为政治和经济治理提供相适应的情境，从而实现有效的社会治理。

加快地方治理模式创新升级。加快地方治理模式创新，需要构建科学判断、吸收借鉴、系统调研、实践探索、经验总结与改进提升的创新路径。一是要科学研判、把握社会政策的内在要求与实施路径，因地制宜，探索符合地方实际、具有地方特色的治理模式。二是要树立全球化思维，深度参与全球治理，充分认识国际环境对地方治理的影响以及地方治理问题与国际问题的内在联系，准确识变、科学应变、主动求变，加强国际化合作，广泛链接全球治理资源，积极融入全球治理体系。三是要优化治理模式的实践、改进机制，探索多元融合模式，积极调动智库学者、人民群众等多方主体的积极性主动性，广泛听取意见建议，广泛整合资源，提升地方治理水平。

实现科技赋能地方治理。我国经济社会发展和民生改善比过去任何时候都更加需要依靠科学技术寻求解决方案。建设现代化经济体系，离不开强大的科技支撑；构建新发展格局，科技创新是提高供给体系质量和水平的关键，也是产业链供应链安全的保障；满足人民对美好生活的向往，需要推出更多涉及民生的科技创新成果。因此，地方治理的现代化需要通过科学技术赋能展开治理攻关、突破治理难点、提升治理效率。未来要加快推进科技广泛渗透到基层，深度服务于地方治理，术业专攻、积极转向，以新一代科技智能、互联网物联网等先进技术积极破解地方治理“卡脖子”的技术难题。

(七)完善监督体系

监督是治理的重要方面，是权力规范运行的根本保证。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中，“监督”一词出现达52次，深刻体现了党和国家对健全监督体系的重视。在地方治理中，要着眼于发挥制度优势，加强对权力运行的制约和监督，健全权力运行监督体系，提升治理效能。一方面要健全监督体系，把制度建设摆在突出位置，健全和完善制度体系，增强制度建设的针对性指导性操作性有效性。坚持政治监督、日常监督和专项监督相结合，将地方治理的各个方面、各个领域都纳入监督范畴，建立运行顺畅、全面覆盖、权威高效的监督体系。另一方面要加强各类监督的互动配合。积极探索建立多种监督形式的互动机制，是推进民主监督常态化的另一途径(17)吴建雄：《开创党和国家监督体系现代化的新境界——坚持和完善党和国家监督体系的历史逻辑、理论逻辑与实践逻辑》，《新疆师范大学学报(哲学社会科学版)》2019年第6期。。充分发挥监督的震慑作用，坚持以党的统一领导和党内监督为核心，以国家监察和国家机关监督为主导，以人民政协和民主党派监督为常态，以司法监督和法治权威为保障，以有序的群众监督和舆论监督为基础，切实保障公民权利的落实，形成对权力的有效监督和制约，保证权力行使的合法性和权威性，促进地方治理的规范化和科学化。