城乡融合背景下如何实现涉农政策的精准聚焦——基于“三农”要素变化的动态分析

孙圣民，陈家炜

(中国人民大学经济学院，北京 100872)

一、引言

从改革开放至今，中国城乡关系由分割逐步走向融合。尤其是进入21世纪以来，随着城乡统筹、城乡一体化和城乡融合发展战略的渐次推进，制约“三农”发展的基本矛盾逐步得到缓和。党的十九大之后，伴随着社会主义初级阶段主要矛盾的转化，不平衡不充分的发展成为阻碍城乡关系融合发展的主要问题。为了克服城乡之间发展的不平衡，生产领域的改革取代农业税费补贴，在涉农政策中逐步被重视起来。与此同时，城乡融合的快速推进导致了城乡之间的界限日益模糊，以农村、农业和农民为代表的“三农”要素出现了概念上的泛化和漂移。其中，“三农”要素的泛化，指的是“三农”要素涉及的范围日益扩大；“三农”要素的漂移，指的是“三农”要素之间的交集日渐减少。由于传统涉农生产领域的改革多以“三农”要素作为政策设计与实施的目标对象。因此，这种“三农”要素的变化直接导致涉农政策的目标对象出现了模糊，对政策实施中如何做到精准聚焦提出了更高要求。

在城乡融合背景下，理解“三农”要素的变化逻辑，以动态视角对涉农政策进行改进，是实现政策精准聚焦、促进城乡关系与“三农”事业进一步发展的有效路径。为此，本文从“三农”基本矛盾—“三农”要素—涉农政策三个递进层次，构建了一个城乡关系和“三农”发展的分析框架。以制约“三农”发展的基本矛盾为线索，在回顾改革开放以来中国城乡关系发展的基础上，重点分析当前城乡融合发展所面临的问题，指出“三农”要素的变化导致当前涉农政策出现了聚焦模糊，从而影响了城乡融合的进一步发展。通过分析“三农”要素的泛化和漂移及其影响，为涉农政策在城乡融合背景下如何重新实现精准聚焦提出政策建议。

二、制约“三农”发展的基本矛盾

随着“三农”问题于20世纪90年代首次作为一个概念在我国被提出，矛盾分析法就被引入“三农”问题的研究中。通过对当时“三农”问题的考察，温铁军采用矛盾分析法对制约“三农”发展的基本矛盾进行了分类和总结，他认为人地关系高度紧张的基本国情和城乡分割对立的二元经济社会结构是制约“三农”发展的基本矛盾，这些基本矛盾的性质与特点决定了解决“三农”问题的出路在农业之外(1)温铁军：《制约“三农问题”的两个基本矛盾》，《经济研究参考》1996年第5期。。结合改革开放后我国涉农政策的变迁，同时回顾城乡关系的发展历程，可以发现温铁军对“三农”基本矛盾的概括具有一定的启发性。本文借鉴“三农”基本矛盾的分析方法在时间跨度和地域范围上进行扩展，总结出三个在工业化过程中各国均会面临的制约“三农”发展的基本矛盾，这三个基本矛盾分别是：农村生产资料相对稀缺导致的生产资料矛盾、城乡分配不均导致的空间权力结构矛盾、农村生产不经济导致的客观经济规律矛盾。从各国工业化以及城乡关系的发展历程来看，可以发现无论处在工业化的哪个阶段，这三个矛盾均不同程度地存在。即便对于一些已经实现了工业化并且城乡关系处理得相对较好的发达国家而言，仍然或是需要对农村进行持续大量的补贴，或是在农村大力推进二三产业的发展，才能暂时性地缓和这些基本矛盾。对于我国而言，在改革开放后工业化快速发展的进程中，涉农政策的出台和城乡关系的变迁也与这三个基本矛盾的变化有直接关系。因此，深入理解制约“三农”发展的基本矛盾对于实现涉农政策的精准聚焦从而促进新时代城乡关系的融合发展具有重要意义。

第一个矛盾是农村生产资料相对稀缺导致的生产资料矛盾。从理论角度来看，这个矛盾起源于马尔萨斯式增长所面临的自然资源制约(2)李中清、王丰、纪南：《马尔萨斯模式和中国的现实:中国1700～2000年的人口体系》，《中国人口科学》2000年第2期。。该矛盾对于“三农”发展的作用逻辑可以从供需两方面进行考察。在供给方面，由于伴随工业化产生的技术进步主要作用于城市的二三产业，因此从农村生产的角度来考虑，随着时间推进与技术演变，生产资料增量相对有限。而在需求方面，农村人口持续较快的增长使得对生产资料的需求日渐增加。如果农村对生产资料需求的增量超过了生产资料供给的增量，人均生产资料则会下降，最终使农民总体稳定在维持自身再生产的边缘(3)从历史上看，无论是哪个国家在未实现工业化的时间段内，维持自身简单再生产的生存状态是农民生活的常态。但随着工业化的推进，维持简单再生产的生存状态与城市物质充裕的生活状态形成了巨大的反差。这种城乡不平衡的发展所造成的社会不稳定阻碍着工业化与现代化的进一步推进。因此，对于任何一个工业化国家而言，当工业化进行到一定阶段时，都对这种城乡不平衡发展的状况高度重视。。对于改革开放后的中国而言，这种矛盾表现为“人多地少”的现象。从供给角度来看，加大对农村生产资料的投入可以缓和该矛盾，例如在农业现代化和农村工业化建设中，有针对性地增加对技术、机械动力等生产要素的规模性投入。而从需求角度来看，推进城镇化的进一步发展、适当降低农村人口是相对清晰且被验证有效的手段(4)姜长云：《城镇化与“三农”问题》，《农业经济问题》2003年第2期。。该矛盾具有普适性，其他国家也面临着相似问题。但由于各个国家的基本国情不同，为缓和该矛盾所采取的措施也呈现出明显的国别差异。若仅从供给角度来看，美国基于人少地多的自然禀赋状况(5)美国的自然禀赋状况与人口分布决定了农村的生产资料矛盾在美国并不深，因此能较为容易地得到缓和。以及工业化的先发优势，单纯采取大农场农业的生产方式(6)洪民荣：《美国农场家庭收入:经验、问题与政策》，《中国农村经济》2005年第8期。就可以在一定程度上缓和该矛盾。而欧洲的大部分国家则需要推进二三产业在农村的发展，通过产业的扩张和产业链的延伸(7)芦千文、姜长云：《欧盟农业农村政策的演变及其对中国实施乡村振兴战略的启示》，《中国农村经济》2018年第10期。增加农村生产资料的总量，来实现该矛盾的缓和。

第二个矛盾是城乡分配不均导致的空间权力结构矛盾。这个矛盾直接表现为，在城市主导或优先的定位下，各种公共资源倾向于向城市集中，而农村则长期被忽视。这种看似科学的经济理性使得农村发展受到了一定的压制，而中国城乡二元分割的经济社会结构正是该矛盾在工业化初期的一种表现。在空间权力结构矛盾基本不变的情况下，城乡关系从分割走向融合的发展历程可以分为以下两个阶段：第一个阶段是当城市对乡村的汲取成本高于经济收益时，出于简单的成本收益考虑，城市会放弃对乡村的汲取，乡村得以休养生息。第二个阶段是随着城乡差距的持续扩大，当城乡差距对社会稳定的负面影响制约了城市经济的进一步发展时，城市无论出于自身利益还是整体社会福祉的考虑，也会加大对农村的补贴和投入，以实现社会的整体稳定。因此，该矛盾对城乡关系的具体影响与工业化发展的状况和阶段直接相关。从当前发达国家的发展状况来看，工业化的实现使得这些国家基本脱离了对乡村的汲取，城市对乡村的补贴成为这些国家城乡关系的常态。

第三个矛盾是农村生产不经济导致的客观经济规律矛盾。这个矛盾表现为在市场化条件下，农村产品相对于城市工业产品而言不经济的客观现实(8)这里的农村产品并不局限于农产品。整体来看，由于农村公共基础设施薄弱、产业偏轻、技术偏低，随着工业化的推进，在进行同质产品的规模化生产时，农村的生产效率普遍低于城市的生产效率。这种生产效率的差异集中体现为农村生产的不经济。。该矛盾也是导致在无外部因素干预的情况下，城乡收入差距逐步扩大的核心原因。在改革开放早期，我国工业化水平较低，技术要求不高，依靠改革开放前的公共基础设施建设和资本积累，乡镇企业的蓬勃发展曾在短期内带动该矛盾的缓和。但随着中国工业化的迅猛发展，工业化生产对技术和资本的要求越来越高，在没有外部支持的情况下，乡镇企业越来越难与城市的工业企业进行竞争，使得农村生产不经济的矛盾再次暴露出来。从世界范围来看，无论已完成或未完成工业化的国家，这个矛盾同样存在。其中，美国等自然资源禀赋优越的国家通过机械化生产的方式提高了农业的生产效率，并借助农业的高额补贴获得了农产品在国际市场上的比较优势，最终通过在国际市场倾销农产品缓和了本国农村生产不经济的客观矛盾。而那些自然资源禀赋条件一般的国家则通过加大农村基础设施、公共服务、产业等多方面的投入，推动农村二三产业的发展，以促使该矛盾得到一定程度的缓和。当前中国城乡融合的政策布局采取的就是类似做法，即通过实现农村的产业化来缓和农村生产不经济的矛盾。

对于所有尝试实现工业化的国家而言，生产资料矛盾、空间权力结构矛盾和客观经济规律矛盾这三个矛盾都具有一定的普适性。总体来看，改革开放后中国“三农”事业的发展与城乡关系的演变是在社会主义初级阶段主要矛盾的制约下，国家对“三农”基本矛盾逐步缓和的过程。因此，从“三农”基本矛盾出发对城乡关系的演进逻辑进行梳理，有助于加深现阶段涉农政策的精准聚集与城乡关系的融合发展。

三、从城乡分割到城乡融合

自新中国成立以来，我国经济社会状况发生了翻天覆地的变化,为实现中华民族的伟大复兴奠定了坚实的基础。在这一历史进程中，农村起到了关键性作用。尤其是在改革开放后，农村的总体稳定为工业化的迅猛推进创造了良好的条件(9)温铁军：《八次危机:中国的真实经验》，北京：东方出版社，2013年版，“自序”第7—8页。，城乡关系也由相对分割逐步发展为相互融合(10)张海鹏：《中国城乡关系演变70年:从分割到融合》，《中国农村经济》2019年第3期。。当前，学界对于中国城乡关系的研究一般从以下两个方向推进：一是侧重分析城乡关系发展的历史，梳理城乡关系演进的具体过程；二是聚焦总结城乡关系的现状，为城乡关系的发展提出意见建议。在对中国城乡关系发展历史的研究中，如何对不同的城乡发展阶段进行划分是研究重点。在具体划分上，多数研究以经济数据的趋势性变化或是典型政策文件的出台为基准(11)类似研究参见李爱民：《我国城乡融合发展的进程、问题与路径》，《宏观经济管理》2019年第2期；金三林、曹丹丘、林晓莉：《从城乡二元到城乡融合——新中国成立70年来城乡关系的演进及启示》，《经济纵横》2019年第8期。。虽然这种划分在时间维度上表现得较为精细，但多为解释性研究，缺乏足够的实践指导意义；而对于中国城乡关系发展现状的研究(12)类似研究参见孔祥智、张效榕：《从城乡一体化到乡村振兴——十八大以来中国城乡关系演变的路径及发展趋势》，《教学与研究》2018年第8期。，由于对城乡关系变迁历史的考察不足，所给出意见建议的逻辑性相对缺乏。本文以“三农”基本矛盾为分析起点，对改革开放后城乡关系和涉农政策的演进过程进行分析，结合当前城乡关系发展的状况，尝试在实践性和逻辑性上寻求一种平衡。

在我国，城市的工业化和现代化发展在改革开放早期到党的十九大之前的城乡关系发展中始终具有重要地位，各种涉农政策的出台派生于工业化与现代化所处的具体阶段和情景。这一时期城乡关系的趋于融合，可以认为是城市工业化和现代化发展的必然结果。从“三农”角度来看，城市工业化和现代化成果的外溢在一定程度上提高了农民的收入水平，但是“三农”的基本矛盾在这一时期并未得到彻底缓和。首先，中国城镇化率和发达国家相比依然较低(13)2017年中国常住人口城镇化率为58.53%，虽然是建国以来的新高，但是和西方发达国家95%的城镇化率相比，依然较低。，农民的绝对数量较高，农村的生产资料矛盾依然存在；其次，农村产业化在这一阶段还未实现，生产不经济的客观经济规律矛盾同样存在。因此可以看到，在党的十九大之前，虽然涉农惠农政策不断出台，但各类“三农”问题仍然层出不穷(14)针对我国“三农”问题研究的代表性文献较多，诸如李培林：《全球化与中国“新三农问题”》，《福建行政学院福建经济管理干部学院学报》2006年第2期；吴太贵、陈湘舸：《“新三农”问题探讨》，《农业现代化研究》2012年第6期；张晗：《新型城镇化背景下我国“新三农”问题研究》，《农业经济》2015年第5期；项继权、周长友：《“新三农”问题的演变与政策选择》，《中国农村经济》2017第10期。这些文献对“三农”问题的表现都有深刻的观察，可以发现在不同的发展时期，“三农”问题始终存在并且表现各不相同。，始终难以得到整体性的根除，并且涉及的范围有逐步扩大的态势。本文以城市和乡村的整体资源流向为划分，将这一时期的城乡发展分为两个阶段，分别是从改革开放早期到20世纪末的资本相对稀缺阶段和从20世纪末到党的十九大之前的资本相对过剩阶段。

在从改革开放早期到20世纪末这个阶段，资本相对稀缺是城市工业化以及“三农”发展面临的主要矛盾。在改革开放早期，由于计划经济时期的资本积累和对公共物品的持续投资，农业生产的外部环境约束较为宽松(15)在改革开放早期，国家放开了城乡集贸市场，同时逐步取消了统购统销制度，恢复了农产品的市场定价。这些措施为农业生产创造了良好的外部条件。，此时面对的核心问题是生产激励问题(16)孙圣民、陈强：《家庭联产承包责任制与中国农业增长的再考察——来自面板工具变量法的证据》，《经济学(季刊)》2017年第2期。。随着家庭联产承包责任制的实施，农民的生产激励问题得到解决。由于生产资料的充分利用，并且结合当时城市对农村汲取的降低，使得这一时期的农业产出实现了显著增长(17)张海鹏：《中国城乡关系演变70年:从分割到融合》，《中国农村经济》2019年第3期。，有效缓解了我国农产品的短缺问题。此时，在制约“三农”问题的基本矛盾中，生产资料矛盾和客观经济规律矛盾还未达至激化的程度，城市对乡村的汲取出现过一个暂时性下降(18)在改革开放早期，我国政府持续加大对农产品的补贴。1978—1984年，农产品的补贴金额从11.14亿元上升至218.34亿元。参见李周：《中国农业改革与发展》，北京：社会科学文献出版社，2017年版，第38页。，对冲了空间权力结构矛盾的潜在影响。这种相对优越的环境为农村的工业化提供了可能。随后，通过对生产资料的进一步充分运用，乡镇企业迅速崛起，城乡收入差距得到暂时性改善。乡镇企业对农村剩余劳动力的吸收缓和了生产资料矛盾的激化趋势，乡村的就地工业化也给予了农民提高收入水平的机会(19)张海鹏：《中国城乡关系演变70年:从分割到融合》，《中国农村经济》2019年第3期。。但在农村焕发经济活力的同时，由于资本的稀缺性，资本从乡村流向城市的趋势并未得到根本性改变，乡镇企业与农村工业化带来的收益最终没能规模性地投入到农村工业化的再生产当中。再加上市场化改革、金融体制改革和财税体制改革的冲击，农村生产资料稀缺和生产不经济的矛盾逐步暴露，“三农”问题开始凸显。总体来看，这一阶段经历了城乡关系由紧张到缓和再到紧张的过程，核心原因在于农村的生产环境没有得到根本性改善。在宏观层面上，这一阶段面临着人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，这意味着工业化和现代化始终是国家发展的主要目标。在工业化发展尚不充分的阶段，受限于空间权力结构的矛盾，乡村的从属地位不会改变。与此同时，由从属地位派生的资本流向问题使得生产资料的矛盾和生产不经济的矛盾无法得到缓和。但经过这一阶段的发展，中国工业化发展进入了新的阶段，资本逐渐由稀缺转向过剩，城乡关系开始发生由“汲取”到“给予”的转变。

在从20世纪末到党的十九大之前这个阶段，尤其是在中国加入世贸组织之后，城市的工业化发展开始步入快车道，资本从稀缺转为过剩。在此阶段，乡村的主要作用从支持城市进行工业化发展转变为维持社会稳定，中国城乡关系的发展出现了历史性转向。这种转向主要表现为，伴随着中国城市发展的巨大经济效益向农村的外溢，国家也开始逐步加大惠农政策的力度和精准度，从税费角度向农民进行收益的转移(20)例如2005年开始实施的粮食补贴与2006年的全面取消农业税。。从2002年党的十六大提出城乡统筹发展，到2007年党的十七大提出要建立以工促农、以城带乡的长效机制，再到2012年党的十八大要求推进城乡发展一体化，不难发现工业反哺农业的政策趋势越来越清晰。然而从党的十九大之前的城乡发展状况来看，虽然国家从税费角度进行补贴的力度越来越大，但“三农”问题依然没有得到真正解决(21)项继权、周长友：《“新三农”问题的演变与政策选择》，《中国农村经济》2017第10期。。导致这种结果的根本原因在于针对个体农户税费角度的让利并不能改善农村的生产方式和经济结构，即无法彻底缓和农村生产资料的矛盾和生产不经济的矛盾。虽然在此过程中，制度约束的放松、公共服务水平的改善等改革措施能够在一定程度上降低农民在城市的就业和居住成本(22)蔡昉：《破解农村剩余劳动力之谜》，《中国人口科学》2007年第2期。，进而对“三农”问题进行部分缓和，但这终究不是长远的解决之道。总体来看，自从20世纪末以来，国家高度重视“三农”问题，城市由汲取农村剩余转变为“以工促农、以城带乡”，制约“三农”发展的基本矛盾出现了一定程度的改善，但仍然没有得到彻底缓解。国家的整体思路是利用税费补贴与让利来遏制城乡发展不平衡的加剧之势(23)虽然这一阶段的发展无法彻底解决“三农”问题，但发展本身具有重大意义。从国际历史经验来看，成功缓和“三农”基本矛盾的国家均基本实现了工业化和现代化。因此，从经验规律上或许可以认为，在当前全球化背景下，要实现城乡关系的缓和与共同发展，工业化和现代化是必须要经历的发展道路。。随着社会主义初级阶段主要矛盾的转化，“三农”基本矛盾的彻底缓和成为了可能，城乡关系发展进入了新阶段。

四、新时代城乡融合与“三农”发展的关系

党的十九大之后，随着城乡融合发展的推进，城乡关系进入了新阶段。一方面，城乡融合发展在基本矛盾层面为解决“三农”问题提供了可行路径。从制约“三农”发展的基本矛盾来看，农村生产资料相对稀缺导致的生产资料矛盾、城乡分配不均导致的空间权力结构矛盾、农村生产不经济导致的客观经济规律矛盾，都难以在“三农”内部得到解决。但通过城乡融合发展，这些基本矛盾在逻辑上出现了彻底缓和的可能。

首先，新时代城乡融合发展能够解决生产资料矛盾。近年来，农民收入之所以保持较快增长，一个重要因素是农民可以通过外出务工和从事二三产业的工作持续实现非农收入的较快增长(24)王丽纳、李玉山：《农村一二三产业融合发展对农民收入的影响及其区域异质性分析》，《改革》2019年第12期。。随着城乡融合发展的推进，就地工业化以及以农业为中心的二三产业的发展能够有效扩展农村的生产方式，进而扩大农村生产资料的可用范围，最终实现生产资料矛盾的缓和。其次，新时代城乡融合发展能够缓和空间权力结构矛盾。其根本原因在于，新时代社会主要矛盾的转化促使各种涉农政策和制度的设计更加注重精准性和公平性。现阶段的城乡融合发展不仅强调在资源要素、公共服务等物质领域实现融合，更强调在城乡的发展规划、机制设计等制度领域实现融合(25)刘守英、熊雪锋：《我国乡村振兴战略的实施与制度供给》，《政治经济学评论》2018年第4期。，以期达到城乡发展一碗水端平，甚至需要表现出对农村的制度偏向性。最后，新时代城乡融合发展的实施能够回应客观经济规律的矛盾。通过引入城市的资本、技术以及先进的管理经验，结合多样性的乡村资源，在一定程度上可以实现多元化的乡村发展模式，达到“不同类但等值”的城乡空间均衡发展目标(26)何仁伟：《城乡融合与乡村振兴:理论探讨、机理阐释与实现路径》，《地理研究》2018年第11期。。因此，城乡融合发展能够因地制宜，找准优势，做强特色，扬长避短，最终在遵循客观经济规律的前提下，找到一条实现乡村振兴的正确发展道路。

在城乡融合发展的推进过程中，“三农”基本矛盾逐渐得到缓和，城乡边界也在日益模糊，这种边界模糊集中反映在“三农”要素上。另外，促进城乡融合发展的涉农政策需要精准落实在“三农”要素上才能得以实现。因此，在进一步推进城乡融合发展时，要注意涉农政策的精准聚焦问题。

在改革开放早期，家庭联产承包责任制的实施显著促进了我国农业的增长(27)孙圣民、陈强：《家庭联产承包责任制与中国农业增长的再考察——来自面板工具变量法的证据》，《经济学(季刊)》2017年第2期。。但由于受限于“三农”基本矛盾的约束，农业生产与“三农”要素之间的关系并没有发生太大的变化。在这种背景下，农业、农村、农民作为“三农”要素的主体，是能够被清晰识别，并且是三位一体的(28)需要注意的是，由于受城乡劳动力流动等因素的影响，在21世纪以前同样存在着无法被清晰识别的“三农”要素。但当时的涉农政策主要聚焦于交易成本相对较低并且与农民收入有直接关系的领域，对于涉农性质难以识别的部分涉足较少。在当时的情况下，识别模糊对涉农政策的影响并不大。。“三农”要素能够被清晰识别，指的是其概念不具有模糊性，通过人工培育动植物来获得产品的产业为农业，农业生产者聚居的地方为农村，进行农业生产的主体为农民。“三农”要素三位一体，指的是在传统的生产条件下农民在农村从事农业生产，三者在空间与时间维度互不分离。“三农”的这两个特点，一方面极大地降低了对农村进行干预的交易成本，使得在计划经济时期能够充分支持国家工业化的初步建设；但另一方面也割裂了城乡之间的联系，扩大了城乡之间的差距，并且随着时间的推移，城乡之间不平衡不充分的发展影响了国家的整体发展步伐。

在进入21世纪后，国家高度重视城乡之间的割裂问题，从城乡统筹到城乡一体化再到城乡融合，都是基于“三农”基本矛盾的角度制定并得到实践证明的切实可行方案。在长期的努力下，“三农”问题得到了一定程度的缓解。但随着城乡融合进入深度发展阶段，城乡之间的界限越来越模糊。伴随着以农业、农村、农民为代表的“三农”要素在概念上开始出现泛化和漂移，这使得传统思路中三位一体的“三农”所覆盖的范围越来越狭窄，涉农政策的聚焦也越来越困难。因此，理解“三农”要素在此过程的变化，对于进一步推进城乡融合发展具有重要意义。

首先，农业概念随着城乡融合发展开始出现了新变化。在传统认知中，广义的农业包括种植业、林业、畜牧业、渔业、副业五种产业形式，狭义的农业仅指种植业，包括生产粮食作物、经济作物、饲料作物和绿肥等农作物的生产活动。但随着城乡融合的推进，越来越多的传统农业与农产品加工业、涉农机械制造业发生了融合，并且在销售渠道上也进行了纵向一体化整合，形成了从生产到销售覆盖一二三产业的完整产业链条。这种产业纵向融合的形式使得农业与其他产业在产权上的边界越来越模糊，进而产生诸多农业产业政策在实施层面上对象不明确的问题。

其次，农村的概念随着城乡融合发展也开始出现了新变化。农村概念的变化由来已久，本文更多关注的是在城乡融合背景下农村产业变化所导致的农村概念模糊。随着城乡融合发展的推进，越来越多的农村注意到了当地除了农业以外的资源禀赋，例如特色文化与自然风光等。如果将农村简单地定义为农业生产者的聚居地，那么这些尝试发挥自身比较优势脱离单纯农业生产寻找出路的农村，就超出了国家依据农业生产状况发放补贴的范围。而若将所有城市以外的人口聚居地笼统地定义为农村并进行补贴，则不仅无法保证涉农政策的精准性，而且会降低政策的实施效率，并且也将会提升政策的落实成本。因此，如何对农村这一概念进行科学定义以及要对什么样的农村进行政策支持，是一个亟待解决的重要问题。

最后，农民的概念随着城乡融合发展同样出现了新变化(29)农民概念的变化并非在城乡融合发展阶段才开始显现，有学者在2013年就曾提出农民家族的基本特征发生了改变，认为“到目前为止，中国农民家庭的基本特征是‘以代际分工为基础的半工半耕’的劳动力再生产模式”。参见贺雪峰：《关于“中国式小农经济”的几点认识》，《南京农业大学学报(社会科学版)》2013年第6期。这一判断意味着学术界对农民概念的进一步深化。在我国，自改革开放以来城乡劳动力自由流动出现之后，农村家庭中的个体就能够依据自身情况较为轻松地在耕、工之间进行转换。但这种变化在彻底放开劳动力流动后，才能集中形成与体现。。农民一般是指从事农业生产的个体，但在城乡二元分割还依然存在的情况下，农村户口是他们的标注。改革开放以来，越来越多的农民因为农业生产的不经济而进入城市，成为了农民工。这些群体有些如同候鸟一般在农村和城市间来回奔波，有的则扎根于城市。这些为城市作出贡献的农民夹在传统农民和城市市民的身份中间，难以获得应有的福利待遇，他们既不从事农业生产又非城市居民，部分涉农的税费补贴与城市的公共服务、福利都难以惠及他们。这部分在生产上脱离农业但身份又不属于城市居民的群体，在面对政策帮扶时的身份定位，同样值得深入研究。

总的来说，新时代的城乡融合发展为缓解“三农”基本矛盾提供了契机，但“三农”要素的泛化与漂移阻碍了城乡融合发展的继续推进和“三农”问题的深入解决。

五、“三农”要素的泛化与漂移及其影响

随着城乡关系的发展，在“三农”基本矛盾的约束下，农业、农村、农民三位一体的“三农”要素出现泛化和漂移符合经济社会发展的客观规律。“三农”要素的泛化和漂移使得一些涉农政策的目标对象出现了性质上的变化，进而对政策的精确性提出了更高的要求。

(一)“三农”要素的泛化与漂移

“三农”要素的泛化与漂移，分别指的是在当今城乡融合发展的条件下，“三农”要素涉及的范围日益扩大与“三农”要素之间的交集日渐减少的情况。具体而言，“三农”要素的泛化表现为在越来越多的传统认知中和“三农”无关的领域开始出现了与“三农”要素相关的特征，并且这些领域逐步和“三农”发展产生绑定，与此同时出现的部分农民的工人化或工人的农民化等现象加剧了“三农”要素的泛化。而“三农”要素的漂移指的是，“三农”内部各个要素之间的相关关系逐步降低，并开始在时间和空间维度上出现分离。传统的“三农”问题被认为是农民在农村的农业生产问题，农民、农村、农业这三者在地理位置上是重合的，并且从生产和消费的角度来看，其时间和空间特征也是较为一致的。但随着工业化的推进与城乡关系的融合，一方面，大量农民开始在空间上和农村、农业相分离，虽然他们依然保留着农村的户口和宅基地，但在生活方式与生产方式上已经和城市居民差异不大；而另一方面，这些农民投入到农业再生产或是农村建设中的收入比例也在逐渐降低，导致农村自给自足的生产消费闭环加速瓦解。

“三农”要素的泛化与漂移是中国城乡逐步走向融合与工业反哺农业共同作用的结果。随着城乡二元结构问题的缓解，各种“三农”要素受城市虹吸效应的影响逐步向城市集中，也必然带动消费和投资由农村向城市转移。而这种农村劳动力向城市的流动，往往以农村的萎缩和凋敝作为代价。因此，必须采取更为精准有效的措施来实现城市对农村的帮扶，以防止农村落入萎缩和凋敝的境遇。

综上来看，“三农”要素的泛化与漂移不仅是城乡关系得以融合的客观表现，而且是现阶段各种政策实施的条件与背景。“三农”要素泛化与漂移现象的出现是我国城乡融合发展取得显著进展的标志，同时也意味着城乡融合发展即将进入下一阶段，即需要通过更为精准的调控来实现城乡关系的真正融合。

(二)“三农”要素变化对涉农政策的影响

由于涉农政策的目标对象是以“三农”要素作为基础的，因此“三农”要素的上述变化会对涉农政策的设计与实施造成影响。在涉农政策设计层面，“三农”要素的变化要求政策制定者充分了解当前“三农”发展的趋势，作出符合当前“三农”具体发展状况的决策；在涉农政策实施层面，“三农”要素的变化要求政策的实施者能够克服要素变化后的识别困难，对国家政策进行精准落实。这两者稍有偏差，都会导致政策无法进行精确聚焦。

首先，从农村角度来看，解决农村空心化、促进农村产业化这两种不同的发展需求对涉农政策的设计提出了更高的要求。农村空心化是现阶段“三农”要素泛化与漂移的直接表现之一，在劳动力流动与人口结构上主要是指农村的青壮年劳动力外出务工，导致留守农村的群体在年龄结构上产生不合理分布的状况；农村的产业化是指在农村采取现代化的经营方式和产业组织形式进行生产，表现为青壮年劳动力的回流与农村一二三产业的协同发展。由于产业化的农村相比空心化的农村在“三农”要素上具有更为集中的表现，以“三农”要素为基准的补贴政策难以对空心化的农村起到很好的帮扶效果。另外，如果单纯从收入角度进行区分，外出务工带来的货币化收益有时并不一定比产业化农村中农民的收入高，因此，简单地以收入水平来界定的帮扶政策不一定能够发挥足够的帮扶效应。如何设计涉农政策，使其真正作用在需要帮助的人群上，是政策设计层面顺应城乡融合发展所面临的新课题。

其次，从农业角度来看，农业碎片化、农业现代化并存并且两者差异逐步扩大的现状对涉农政策的精准实施提出了更高要求。由于受自然禀赋的约束，生产资料稀缺的基本矛盾只能相对缓和，现阶段以及今后一个时期无法彻底解决，因此，碎片化经营依然是我国农业生产的重要特征。对于碎片化农业，采取针对个体农户的补贴往往能获得较好的政策效果，但这种作用于个体农户收入层面的政策不仅无法从源头改变农业生产方式，而且对现代化农业也缺乏足够的支持效果。一般而言，现代化农业不再具有劳动密集型的特征，在某种程度上更类似于资本密集型产业，对机械设备、土地面积、交通物流等方面的需求远远高于传统农业。在这种背景下，如果对现代化农业和碎片化农业采取相同的政策进行补贴或是帮扶，就会面临激励效果不理想、资金使用效率低下等问题；而若需要在农业快速发展的当下，对碎片化农业和现代化农业进行精准识别，需要切实提高政策实施主体在成本可控的范围内对农业生产方式的识别能力。

值得肯定的是，当前国家的各类补贴政策已经开始逐步考虑前文中“三农”要素的泛化与漂移，通过更为精巧的政策设计来实现“三农”要素变化下的政策精准聚焦。随着国家扶持“三农”领域的各项预算继续增加，部分突出种植、养殖、加工、流通等板块的项目也在逐步出台，合作社、家庭农场、休闲农业、乡村旅游等发展新模式也成为了当前涉农政策的重点帮扶对象。同时，国家鼓励社会资本以多种模式积极参与涉农项目的建设与经营，提出以产业集群、现代农业产业园、产业强镇等重大项目为代表的资金扶持方式，落实乡村振兴战略，进一步推进城乡融合发展。

综上可知，“三农”要素的泛化和漂移使得涉农政策的目标对象出现了变化，因此政策体系也需要随之进行更新。在涉农政策具体实施中，由于识别成本相对较高以及缺乏完善的政策实施策略，政策的设计和落实之间存在着较大的差异，这种差异最终表现为政策的聚焦模糊，理解政策聚焦模糊产生的原因、逻辑，有助于找到涉农政策的改进路径。

六、涉农政策实现精确聚焦的改进路径

现阶段涉农政策的设计应当以改变农村的生产方式为切入点，着力构建现代乡村产业的城乡融合体系，这是在设计层面解决“三农”问题的可行路径。对于政策的实施，应当构建涉农政策效果的动态评估体系，逐步降低政策落实中的识别困难。无论是在设计层面还是实施层面，充分考虑不同区域发展的外部环境异质性，是实现涉农政策精确聚焦的关键。

(一)构建现代乡村产业的城乡融合体系

要实现“三农”问题的彻底解决，农村生产资料稀缺和生产不经济的矛盾就必须得到克服。由于仅依靠农业自身发展无法实现“三农”基本矛盾的缓和，因此，通过构建现代乡村产业的城乡融合体系来实现对外部资金与管理经验的充分利用尤为关键。在构建现代乡村产业城乡融合发展的过程中，随着农村产业逐步向二三产业延伸，二三产业中的相关要素可以替代“三农”要素成为落实涉农政策的目标对象，目标对象的替代能够在一定程度实现涉农政策的精准聚焦。例如，对科技含量较高的涉农工具生产企业进行补贴，不仅能够降低农民对农业生产工具的获取成本与政策实施者的交易成本，而且能够通过市场行为最终使补贴较为精确地作用于农民群体。不仅如此，我国也有足够充足的针对二三产业补贴的政策经验可以借鉴，使得相关政策的设计更为精准。

从构建现代乡村产业城乡融合体系的具体需求来看，统一的涉农产业分类标准是实现涉农政策精准聚焦的关键一环。以国民经济行业分类为基础，参考国际国内的分类经验，注重科学性和可操作性相结合，是构建涉农产业分类的成熟路径。在这一点上，国家统计局发布的《农业及相关产业统计分类(2020)》就是一个良好的尝试。该分类对产业的涉农性质进行了划分，能够较好地解决由于产业涉农性质不明确而导致的涉农政策落实问题。需要注意的是，随着城乡融合的快速推进，相关产业的发展也日新月异。因此，对涉农产业的分类进行持续跟踪，并依据城乡产业融合的最新状况对现有分类进行及时更新，是下一阶段需要关注的重点。

(二)实现涉农政策效果的动态评估

从西方发达国家城乡关系的发展进程来看，由城乡割裂到两者融合均经历了较长的时间，这些国家的涉农政策随着城乡关系发展的具体阶段以及工业化实现程度也发生了巨大的变化。当今中国的城乡关系发展经过了城乡统筹与城乡一体化阶段的积累，“三农”基本矛盾得到了一定程度的缓和。但城乡融合的实施同西方发达国家城乡关系的演变一样，是一个更为漫长的过程。在这个过程中，“三农”要素的泛化与漂移会不断发生。因此，只有采取动态的视角，才能使涉农政策的实施与“三农”的具体发展进行较为精准的匹配。其中，构建涉农政策的动态评估体系是实现涉农政策在实施过程中能够不断优化并且保持精准的重要前提。

建立健全涉农政策效果动态评估体系需要重视以下三个方面的问题：一是需要构建涉农政策的闭环反馈体系。在城乡关系进入融合发展的新阶段，随着对政策精准性要求的日益提高，影响政策精准实施的约束也在逐步增多。因此，在政策具体落实的过程中，需要密切关注“三农”外部环境的变化，在大方向不变的情况下，形成政策实施—反馈—再实施的闭环，通过动态纠偏来提高政策的适配性进而提高精准性。二是需要从受益群体的角度对涉农政策效果进行关注。由于农民生产性活动的范围在日益扩大，传统的以第一产业为标准的涉农政策在具体落实过程中，存在着覆盖范畴越来越窄、边际效应越来越弱的问题。如果能够从受益群体的角度而非简单地从地域或生产方式的角度进行政策效果的评估，将具有更好的适配性。三是需要注重对涉农政策边际效果的测度。基于动态视角考察涉农政策改变过程中的边际影响，能够对政策优化的效果进行更为精准的评价。例如，关注涉农政策改进前后受益群体获得感的差异，可能比传统的成本收益核算更具有参考性。

(三)强调外部环境的异质性

不同于西方发达国家，我国人口众多、领土广袤，不同的区域面临着不同的文化，农村生产的外部环境均有较大差异。城乡融合和“三农”发展相关政策的设计与实施需要高度重视地区发展在外部环境上的异质性，不仅要防止涉农政策生搬硬套导致的水土不服，而且要在明确改革方向的前提下结合实际情况对涉农政策进行合理改进。

强调区域发展在外部环境上的异质性需要处理好以下三个方面的关系：一是要注意地方城乡关系发展阶段的差异。对于东部经济发达地区而言，城乡关系相对比较和谐，良性互动的发展模式基本确立。这些地区具备推进农业现代化和农村工业化的土壤，各种补贴可以从税费领域集中转入生产领域，从而有助于农村产业实现跨越式发展。但对于中西部经济发展相对迟缓的地区而言，稳固脱贫攻坚的成果以及防止规模性返贫的出现依然是城乡融合与“三农”发展的工作重点。二是要注意农业生产模式与资源禀赋的适配关系。在地区资源禀赋和文化传统较为适宜的地区，可以引入合作化生产的新模式，把个体的、分散的农业经济转换为规模的、集体的农业经济。这种生产模式的改变不仅能够提高农民的组织化、农业的集约化程度，而且可以提高农村公共品的供给能力和供给质量，实现农业现代化的更好发展。三是要注意平衡好政府和市场的关系。市场在资源配置中的决定性作用依赖于政府所提供的良好的市场外部环境。对于城乡关系而言，政府在政策层面进行规划和引导，培育城乡统一的要素市场、劳动力市场和产品市场，对于城乡关系的可持续发展至关重要。因此，何时需要政府在城乡关系的发展中起主导作用，何时需要强化市场力量，都需要依据当地具体的发展情况来决定。