构建发展共同体下的中国农业产业链安全保障机制

秦楼月

(中国社会科学院经济研究所，北京 100032)

一、问题的提出

2021年12月召开的中央经济工作会议深刻阐释了当前我国经济社会发展面临的五个重大理论和实践问题，其中之一是“正确认识和把握初级产品的供给保障”。能源和非能源类初级产品是市场不可或缺的基础原材料，大部分农产品类初级产品是人们日常生活饮食的直接来源，保障初级产品供给特别是农产品类初级产品供给关系到整个社会的稳定和发展。国家高度重视粮食安全问题，2004年至2021年的18个中央一号文件都将粮食安全问题放在突出位置。2021年底，习近平同志在中央政治局常委会专题研究“三农”工作时指出：“应对各种风险挑战，必须着眼国家战略需要，稳住农业基本盘、做好‘三农’工作”，并强调“保障好初级产品供给是一个重大战略性问题，中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手中”(1)《中央农村工作会议在京召开 习近平对做好“三农”工作作出重要指示 李克强提出要求》，《人民日报》2021年12月27日。。

党的十八大以来，我国深入实施了“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略，国内粮食生产供应能力大幅提升。与此同时，我国积极、稳妥、有序扩大农业对外开放，主动扩大紧缺农产品进口，拓展多元化进口渠道，补充国内农产品的供需缺口，全面保障我国农业产业链安全。《中国农业产业发展报告2020》显示，2019年中国稻谷、小麦和玉米三大谷物的自给率达到98.75%。在我国农业供给保障能力持续增强的同时，还应看到农产品供给的结构性矛盾日益凸显，谷物中部分优质、专用品种需要进口调剂，特别是肉类、奶类等蛋白类食物的对外依存度不断扩大(2)2000—2020年我国的肉类和奶类自给率分别从99.2%、98.3%下降到93.4%、91.6%。根据黄季焜对2035年我国14种食用农产品的预测及日本农村水产省食物供需平衡表，推算出我国2035年的热量自给率，总的热量自给率有可能从目前的76%左右进一步下降到65%左右，其中，小麦、稻谷的自给率可保持在96%、97%以上，玉米的自给率从95.6%下降到90%左右，大豆的自给率仍维持在17%左右，猪肉的自给率有望从目前的92.8%小幅回升，但牛羊肉和奶制品的供求缺口会进一步扩大，自给率分别从目前的76%、67%下降到73%、58%。以上资料来源于国家发展和改革委员会原副主任、中国国际经济交流中心副理事长杜鹰在“清华三农论坛2022”的主题发言《从我国食物自给率的变化看构建农业新发展格局的要点》。。然而，当前国际环境日趋复杂多变，新冠肺炎疫情仍在全球蔓延，世界经贸摩擦时有发生，全球经济治理加速调整，全球农产品市场面临的风险正在逐步积累，农产品进口的不确定性明显增强(3)杜志雄、高鸣、韩磊：《供给侧进口端变化对中国粮食安全的影响研究》，《中国农村经济》2021年第1期。，中国利用国际农业资源和国际农产品市场以及加强国际合作面临的形势将更加艰难和复杂。在我国由农业贸易“小国”成长为农业贸易“大国”的历史进程中，所遭遇的国际农业贸易争端与投资争端不断增加。“吃饭”问题对人多地少的中国来说是最基本的经济问题和政治问题，“把饭碗牢牢端在自己手中”的底线思维和“更好满足人民日益增长的美好生活需要”的发展需求关系着国民经济的安全和国家稳定。面对世界百年未有之大变局所带来的机遇和挑战，中国农业安全这一战略性问题的功能定位、实现路径正在发生重大变革。以往，保障农业安全更多地考虑农产品的市场占有率和贸易盈利性，采取的是低成本与差异化的农业贸易和投资策略。目前，农业安全问题要更加重视农业产业链的自主可控，要更加强调自身能力建设的长期可持续(4)张露、罗必良：《贸易风险、农产品竞争与国家农业安全观重构》，《改革》2020年第5期。。面对全球产业链重构，“产业链、供应链在关键时刻不能掉链子，这是大国经济必须具备的重要特征”(5)习近平：《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》，《求是》2020年第21期。。基于粮食消费大国的现实以及不能受制于人的战略考量，“以我为主、立足国内”的国家粮食安全战略必须始终坚持，与此同时，“适度进口”也十分必要。为保障我国农产品“适度进口”安全，构建农业产业链安全保障机制，需要更高水平的“走出去”，推动构建发展共同体，推进更具开放包容的国际农业合作，与农业合作伙伴共同探索深化更具战略自主性和发展韧性的开放型经济新体制。“要全面提高对外开放水平，建设更高水平开放型经济新体制，形成国际合作和竞争新优势”(6)《以高水平对外开放打造国际合作和竞争新优势》，《人民日报》2020年8月30日。，化解中国农业领域面临的各种风险，增强农业产业链的自主可控力。

二、中国农业产业链安全现状

产业链是一个包含价值链、企业链、供需链和空间链四个维度的概念。农业产业链是农业研发、生产、加工、储运、销售、品牌、体验、消费、服务等环节和主体紧密关联、有效衔接、耦合配套、协同发展的有机整体(7)参见《农业农村部关于加快农业全产业链培育发展的指导意见》(农产发〔2021〕2号)，http:∥www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2021-06/02/content_5614905.htm。。开放条件下，农业产业链是经济主体就农业生产各环节在世界范围进行国际分工、开展国际合作的关联系统。改革开放以来，中国积极融入全球农业产业链，全方位参与农业国际分工与合作、统筹利用农业两个市场、两种资源，为农业现代化发展带来了巨大的空间，现已成为全球第一大农产品进口国、第二大农产品贸易国、第五大农产品出口国。在开放经济条件下，保障农业产业链安全是经济主体参与国际农业分工与合作、掌控农业生产的关键所在。在全球产业链重构的大背景下，再加上突如其来的新冠肺炎疫情，农产品贸易、农业投融资、农业技术转移受到不同程度的影响，中国农业产业链不安全的隐忧逐渐显现。必须高度重视增强农业产业链的自主可控力，保障农产品的安全供给，重点聚焦影响农业产业链安全的断点堵点，切实保障我国农业产业链安全。

(一)种业发展对外依存度高

种业是国家战略性、基础性核心产业，是农业产业链的关键环节。作物种子、畜禽种苗作为农业生产的“芯片”，是保障农产品安全供给的基础。随着人们生活水平的提高，要满足“吃得好”“吃得营养”的需求，必须抓紧培育优良品种。2018年4月，习近平同志在国家南繁科研育种基地考察时指出：“良种在促进粮食增产方面具有十分关键的作用。要下决心把我国种业搞上去，抓紧培育具有自主知识产权的优良品种，从源头上保障国家粮食安全。”(8)《以更高站位更宽视野推进改革开放 真抓实干加快建设美好新海南》，《人民日报》2018年4月14日。经过多年的不懈努力，目前中国种业发展已具有一定优势，主粮作物种源基本自给，良种对粮食增产的贡献率已达到45%(9)《良种对粮食增产贡献率达到45% 种业自主创新有力支撑粮食连年丰收》，《人民日报》 2020年12月19日。。种源的进口在一定程度上促进了中国农业的快速发展，但种业发展仍面临一些风险隐患，影响农业产业链的安全。

第一，部分作物种业对进口存在依赖。从品种依赖来看，进口量最大的农作物种子是黑麦草种子；玉米、马铃薯种子部分依赖进口；甜菜、西兰花、青花菜、胡萝卜、洋葱等蔬菜种子依赖进口，特别是高端蔬菜种子则以进口为主。从种子质量依赖来看，进口的大豆、玉米和蔬菜种子具有明显的质量优势，像先锋公司的玉米品种种子较国产种子的发芽率更高(10)黎茵：《种业创新与国家粮食安全——我国种业资源优势及“卡脖子”技术攻关》，《北京交通大学学报(社会科学版)》2021年第7期。。

第二，与作物种业相比，畜禽种源的对外依存度更高。中国虽是畜禽养殖大国，但拥有自主知识产权的畜禽良种相对匮乏，肉、蛋、奶类畜禽核心种质资源依赖进口成为农业生产的软肋。中国作为最大的生猪生产国，生猪养殖环节超97%的猪种依赖进口；肉鸡育种长期被德国安伟捷和美国科宝两大巨头把持；蛋鸡进口品种虽占比只有31.65%，但品牌优势明显、市场认可度高，引进品种仍然是规模化蛋鸡养殖企业的主流产品；奶牛种公牛75%依靠引进遗传物质或活体公牛(11)王洪秋、朱光明：《我国粮食安全的潜在风险及对策研究——基于对种业发展现状分析》，《中国行政管理》2021年第4期。。为了实现种业自立自强、从源头上保障国家农业安全，党和国家明确提出要打好“种业翻身仗”，提升种业创新能力。中国圣农集团顶住西方种源企业的制裁断供压力自主培育的白羽肉鸡新品种“圣泽901”于2021年12月获得农业农村部白羽肉鸡种源审查牌照，自此打破了欧美对白羽肉鸡的种源垄断。

第三，现代生物育种技术相对落后。实现种业“卡脖子”技术突破任重道远，既需要在基础研究、底层技术和管理体制等领域进行积累和改进，又需要积极参与现代农业产业技术体系竞争。与国际先进水平相比，中国生物育种核心技术相对落后，尤其是在基因编辑技术的原始专利、合成生物学等关键技术领域总体上处于不利的竞争地位。如果“卡脖子”技术问题得不到解决，一旦被断种，将会对国家农业产业链安全构成严重威胁。

(二)农产品国际供应抗风险力不足

我国现已成为第一大农产品进口国，据海关总署发布的数据可知，2021年的粮食进口总量首次突破1.6亿吨。进入21世纪，我国居民消费升级对优质农产品提出更多更好的需求，利用国际优质农产品补充国内供需缺口、保障农产品供给是满足消费新需求、实现农业产业链安全的有效选择。农产品进口的稳定性对于超过14亿人口的大国而言是一个重要的战略性问题。由于农产品等大宗商品的进口涉及到一个国家的经济安全和产业安全，“中国粮食进口威胁论”、农产品贸易规则国际争端、农产品贸易谈判“要价”等问题的存在使得国际农产品交易在“等价交换”原则之下隐藏着巨大的风险。在我国，农产品的进口规模、进口结构、进口渠道不同程度地存在潜在风险。

从农产品进口规模来看，中国进口的稻谷、小麦、玉米与大豆四类主粮整体上保持着持续增长的态势。其中，稻谷、小麦、玉米三大主粮的对外依存度较低，进口量不到国内产量的2%，而大豆进口量则是国内产量的5～6倍(12)杜志雄、高鸣、韩磊：《供给侧进口端变化对中国粮食安全的影响研究》，《中国农村经济》2021年第1期。。大豆市场的对外依存度较高，更容易受到外部不确定性因素带来的冲击。

从农产品进口结构来看，中国的谷物可以做到基本自给，蛋白类食物则较为短缺。随着居民生活水平的提高以及食品消费需求的升级，我国对肉蛋奶等高蛋白类农产品以及相关植物油的对外依存度不断扩大。2020年，肉类、奶类、油料、糖类的自给率分别是98.3%、91.6%、25.1%、75.7%(13)数据来源于国家发展和改革委员会原副主任、中国国际经济交流中心副理事长杜鹰在“清华三农论坛2022”的主题发言《从我国食物自给率的变化看构建农业新发展格局的要点》。。而谷物进口中更多的是高品质稻谷和小麦，以在国内优质稻谷和小麦生产有限的条件下满足不同人群对主粮的多样化消费需求。

从农产品进口渠道来看，中国与更多的国家和地区建立了稳定的粮食进口贸易关系，进口来源不断拓展、进口渠道更加多元。尤其是“一带一路”倡议实施以来，中国农产品进口的主动权得到了强化，稻谷与小麦的进口集中度明显降低。然而玉米与大豆进口的状况没有发生实质性改变，乌克兰是中国最大的玉米进口来源国，大豆进口的最主要来源国仍是巴西与美国(14)杜志雄、高鸣、韩磊：《供给侧进口端变化对中国粮食安全的影响研究》，《中国农村经济》2021年第1期。。另外，肉类和奶类产品进口也存在进口渠道集中问题，羊肉进口主要来自于澳大利亚和新西兰，奶产品进口主要来源于新西兰(15)王芳、秦健博、石自忠：《新发展格局下中国主要农产品进口战略分析》，《中国农业资源与区划》2021年第10期。。

农产品国际市场供给存在很多不确定性，贸易保护主义抬头、中美贸易摩擦持续不断，特别是受新冠肺炎疫情影响，全球农产品生产和流通受阻，这将直接或间接影响中国的农产品贸易。2020年初新冠肺炎疫情在全球多地暴发与蔓延，国际农产品贸易格局面临的不确定性更加凸显，越南、哈萨克斯坦、俄罗斯等一些国家对大米、小麦粉、荞麦等农产品分别采取了不出口或出口约束的紧急管控措施，再加上全球人口增长及可持续发展需求，使得全球农产品供给处于总体趋紧态势。2025年全球人口预计将达81.84亿(16)王芳、秦健博、石自忠：《新发展格局下中国主要农产品进口战略分析》，《中国农业资源与区划》2021年第10期。，世界食物不足人数也在增加，《2021世界粮食安全和营养状况》报告估计2020年全世界有7.2～8.11亿人口面临饥饿。人口的增长、世界贫困人口食物问题的解决以及改善居民膳食结构等都需要大量农产品作为支撑，诸多国际因素也将会使中国农产品进口市场空间收窄。

(三)农产品国际物流掌控力弱

物流是农业产业链的重要环节，农业产业链的安全和稳定离不开现代物流的支撑。国际物流与国际贸易协同发展，国际贸易催生了国际物流，国际物流推动着国际贸易的发展。改革开放以来，伴随着国际分工和贸易发展，我国国际物流在基础设施建设、物流管理水平等方面取得了长足进步，但农产品国际物流仍存在短板，严重影响着农业产业链安全。

第一，农产品流通存在潜在的运输断点。流通渠道顺畅是农产品国际供给有效转化为国内供给的关键因素。作为全球重要的农产品进口国，我国对外依存度较高的大豆、食糖、棉花、奶粉、牛羊肉等农产品的进口国与我国地理距离较远，运输和物流风险较大。近几年由于受中美贸易摩擦和新冠肺炎疫情的影响，进口农产品供给的安全性、运达及时性和可获得性等方面遭受到严重威胁。从海上运输线路来看，巴拿马运河、马六甲海峡这两个海上运输节点关系着农产品进口的安全性。尽管目前我国农产品进口并没有因运输节点问题受到影响，但新冠肺炎疫情和苏伊士运河堵塞事件暴露出全球农产品运输的不稳定性和脆弱性，引起国际担忧。如果运输节点发生重大突发事件导致运输中断，那么便极有可能对农产品进口造成不利影响(17)朱晶、臧星月、李天祥 ：《新发展格局下中国粮食安全风险及其防范》，《中国农村经济》2021年第9期。。陆上运输的瓶颈效应也较为明显，由于历史原因及大国政治博弈，广大中亚、中东以及东欧等地政局不稳，一旦有国家或地区出现政治动荡，必然影响农产品国际物流通道的安全。

第二，农业企业国际物流业务竞争力弱。2018年的中央一号文件明确提出，要“积极支持农业走出去，培育具有国际竞争力的大粮商和农业企业集团”。中粮集团作为我国“农业走出去”的领军者，以全产业链发展思路不断提升全球资源配置能力，现已建立起涵盖140多个国家和地区的关键物流节点、重要贸易流通渠道与运营网络，成为在世界粮食市场占据重要地位的国际粮商。但总体来看，中国农业企业国际物流业务竞争力较弱，面临投资不足、管理落后等问题。从投资情况来看，由于在战略层面缺乏规划考量，而且鉴于国际物流前期投入多、运营成本高等因素，农业企业在仓储、物流环节投资的意愿不强，更多侧重于农业生产环节投资。从2019年中国农业对外投资在产业链各环节的分布情况来看，对外投资企业共983家，其中投资单个生产环节的企业有434家，投资包括仓储、物流等全产业链的企业仅有38家，占比只有3.97%(18)根据农业农村部对外经济合作中心研究所副所长、副研究员于敏2021年12月11日在中国农业大学经济管理学院召开的“中国入世二十年与农产品贸易发展暨‘一带一路’国际农产品流通产业科技创新院成立研讨会”上的发言整理。。而国际大粮商则通过在全球粮源地建设仓库、码头等现代物流设施等方式进行物流运营网络建设，以实现对国际粮源的控制。从国际物流管理上来看，中国农业企业在国际仓储物流等环节的发展起步相对较晚，缺乏科学的国际物流管理能力，大部分企业对国际物流行业及相关业务了解有限。

三、中国农业产业链安全的影响因素

为保障农业产业链安全，中国积极推动开放包容的国际农业合作，在农业贸易、投资、科技合作和对外援助等方面取得全面进步。面对全球产业链重构，从国际合作层面剖析中国农业产业链安全保障面对的严重制约和挑战，可以发现，国际农业合作缺乏价值共识、被动应对国际农业合作规则、推动国际农业合作的统筹能力不足、推进国际农业合作的国际化机构及信息服务系统有待完善、农业企业参与国际农业合作的能力不足等，是全面提升中国农业产业链安全存在风险的重要因素。

(一)国际农业合作缺乏价值共识

深入开展国际农业合作对提升我国农业全球资源配置力、维护农业产业链安全具有重要意义。新中国成立70多年来，中国逐步融入世界农业经济体系，不断推动国际农业合作。当前，我国多双边国际农业合作机制逐步建立，已与全球150多个国家和地区建立了长期稳定的农业合作关系，推动构建了“一带一路”倡议下的农业合作、上海合作组织农业合作、南南农业合作等国际农业合作机制，成功举办了中非、中阿、中俄等双边农业合作论坛，通过建立农业技术示范中心、境外农业合作示范区等形式持续深化国际农业合作交流(19)张振、于海龙、王忠兴：《中国农业对外合作的发展变迁与路径优化:1949—2019》，《宏观经济研究》2019年第10期。。中国利用国际国内两个市场、两种资源的能力逐渐增强，国际农业合作发展势头良好，但目前推进更具开放包容的国际农业合作面临缺乏价值共识的挑战。

“世界市场不仅是同存在于国内市场以外的一切外国市场相联系的国内市场，而且同时也是作为本国市场的构成部分的一切外国市场的国内市场。”(20)《马克思恩格斯全集》第30卷，北京：人民出版社，1995年版，第239页。当今世界，各国经济紧密联系、相互依存，国际社会越来越成为你中有我、我中有你的发展共同体。认清人类文明发展趋势，把强调人类共同利益、共同价值追求与尊重不同国家利益诉求有机结合起来，开展农业领域的国际合作是中国和国际社会的共同需要。然而，逆全球化思潮抬头，动摇了国际农业合作的文化基础，导致国际农业合作陷入集体行动的困境。少数发达国家并不认同各国相互依存的新指向，把追求国家权力和利益视为国际关系的本质和国家行为的根本动力，提供和管理全球公共物品的意愿和行动缺失(21)蔡拓：《全球治理的反思与展望》，《天津社会科学》2015年第1期。。以中国为代表的新兴市场国家日益崛起，致力于维护各国共同发展、增进各国的互信与合作，但因以美国为首的西方国家恶意遏制打压，使得发展中国家很难有效参与国际农业合作。当前，大国间的竞争削弱了战略互信，以WTO(22)WTO是World Trade Organization的缩写，即世界贸易组织。它是一个独立于联合国的永久性国际组织，是最重要的国际经济组织之一。WTO成员之间的贸易额占世界贸易额的绝大多数，因此也被称为“经济联合国”。为主的全球多边贸易体制受阻，以国家主义为主的价值理念对世界和平和发展构成威胁，给国际农业合作带来了不确定性。

(二)被动应对国际农业合作规则

国际组织作为从事国际发展合作的机构，在特定议题上致力于推动各国共识、促进国际合作。然而在实际操作过程中，国际组织运行并不完善，在组织框架和制度设计上，现在仍然是发达国家主导国际秩序和国际关系，发达国家被赋予更多的权力和利益，国际合作规则其实是权力分配的衍生物。在国际农业合作领域，西方资本主义国家依然把国际组织当作垄断国际事务的工具，主导国际农业规则的制定；而发展中国家在国际组织中则缺乏话语权，仅是国际农业合作规则的被动接受者。

发达国家主导国际农业贸易投资规则的制定。长期以来，在世界经济治理体系中，GATT/WTO主管全球贸易，发达国家在其中起主导作用。就GATT/WTO农业谈判历史上发挥了举足轻重作用的乌拉圭回合农业谈判和2001年至今的多哈回合农业谈判来说，其规则的制定与实施更多体现的是发达国家的意图。乌拉圭回合农业谈判一直由美欧主导，规则的制定在很多时候要顺应美国的需求，发展中国家的诉求经常被忽视或被刻意排除在外。随着经济全球化发展进程的不断加快，特别是新兴大国的崛起，对农业贸易等规则进行深入讨论和谈判被提上日程，多哈回合谈判启动。因发达国家与发展中国家的利益分歧较大，谈判进程缓慢。拜登总统上台后，美国意图与欧盟、日本组成经济联盟对华施压，加快重塑国际贸易规则，以维护其在国际经济秩序中的主导地位。以联合国粮农三机构——联合国粮食及农业组织(FAO)、世界粮食计划署(WFP)、国际农业发展基金(IFAD)为代表的国际组织，在农业投资与贸易中几乎仅停留在国际农业发展议题提出者、倡议人及相关报告“起草人”的角色(23)于浩淼、杨易、徐秀丽：《论中国在全球农业治理中的角色》，《中国农业大学学报(社会科学版)》2019年第2期。。

发展中国家是国际农业规则的被动接受者。作为最大的发展中国家，中国积极争取在国际农业组织中的话语权，通过与世贸组织、联合国粮农三机构、国际农业研究磋商小组等国际组织建立合作关系，推动涉农国际规则的制定。然而在国际农业领域，长期存在着规则制定的不公平和执行的不合理等现象。以中国为代表的发展中国家希望改变现状，在国际农业规则制定中拥有更多的话语权，能够更公平地体现发展中国家的权益。然而中国作为世界上最大的农产品进口国，并没有取得与贸易地位相对应的话语权，巨大的购买力并未改变中国企业被动接受国际市场价格的尴尬局面(24)张振、于海龙、王忠兴：《中国农业对外合作的发展变迁与路径优化:1949—2019》，《宏观经济研究》2019年第10期。。与此同时，中国作为农业大国，更容易受到国际社会关注，遭遇国际规则和舆论报道等方面的阻挠。比如，中国实施粮食贸易保护政策遭遇“融入世界市场程度不够”的指责，中国进行农业对外直接投资和增加粮食进口又遭遇“中国威胁论”的指控，中国在国际农产品定价权、海上运输通道保障、国内农业补贴空间等方面都不同程度地面临“想为难作为”的困境(25)朱晶、李天祥、臧星月：《高水平开放下我国粮食安全的非传统挑战及政策转型》，《农业经济问题》2021年第1期。。

(三)推动国际农业合作的统筹能力不足

深入推动国际农业合作是一项系统工程，需要适应形势变化要求统筹推进。与合作国家进行政策沟通、实现民心相通，既需要跨越法律、语言、宗教、伦理、习俗等方面的障碍，也需要适应形势变化，统筹好农业合作的各渠道、各层次、各环节。当今世界正经历百年未有之大变局，西方发达国家对华策略逐步收紧。比较优势理论主导下的农产品国际贸易的运行逻辑将会发生改变，农业跨国并购与科技合作的难度将会不断加大。在这种形势下，统筹协调推进国际农业合作的任务将更加艰巨，不仅需要足够的空间迂回，更需要相当长的时间韧性。统筹国际农业合作，通过农产品贸易、农业对外投资、农业技术援助及合作等渠道赋能欠发达国家农业发展，既有利于提升落后经济体的农业生产能力，又有利于增加全球农产品市场供给，维持全球农产品的相对低价，这对提升中国参与多双边合作的国际协商能力、为中国农产品进口构筑稳定的海外重要农产品保障体系将发挥重要作用。但是就整体而言，中国农业对外投资、农产品贸易、农业技术合作、农业对外援助等渠道之间的相互支撑不足，如何互促互进、提升整体成效需要进行战略考量。单就对外投资情况来看，农业与非农产业尚未形成足够合力，农业与非农产业的互促互动也需要统筹考虑。面对农业产业发展投入大、周期长并且政府管控多的现状，需要非农企业在承担社会责任、满足当地政府要求的过程中发现市场机会以促进农业产业项目落地。另外，农业经贸与外交宣传的合作互促尚存在不足，中国合作共赢的理念和实践促进了东道国农业经济发展，但缺乏宣传跟进。

(四)推进国际农业合作的国际化机构及国际信息服务系统有待完善

国际农业合作需要在充分考虑不同国家农业资源禀赋、发展水平和发展诉求的基础上，通过友好协商来实现共同发展。掌握国际市场信息、了解合作国家的农业发展情况是推进国际农业合作的基础和关键。目前，我国创设的农业对外合作部际联席会议制度、农业对外合作公共信息服务平台以及中国农业科学院海外农业研究中心在推动国际农业合作方面形成了良好的工作格局，但从发展现状来看，距离服务国际农业合作全局尚有一定差距。美国开展农业国际合作形成的一整套包括机构设置、人员配备和信息网络在内的完善的国际农业合作体系值得借鉴。美国农业部海外农业局是其农业对外经济合作的主要管理服务机构；美国非官方组织如华盛顿苹果协会、美国花生协会是美国农业国际化的重要组成部分，搭建起政府与企业之间的桥梁纽带，政府与非政府组织合作收集各国的农业生产及市场信息以提高农产品的综合竞争力；积极向国际机构派遣农业参赞、农业专家和农业贸易官等专业人士，为美国开拓农业国际市场打下良好基础。自1995年以来，美国政府通过派驻在130多个国家和地区的农业外交人员收集所驻国家的农业信息，形成了高度发达的农业信息监测预警体系，提高了美国海外农业信息的收集能力，为根据国际市场信息进行农业生产调整提供了非常重要的市场资料(26)曹瑞斓、梁文静、胡冰川：《农业国际合作与合作国际化：美国经验及其启示》，《世界农业》2019年第8期。。

(五)农业企业参与国际农业合作的能力不足

作为参与国际农业分工与合作的主体，农业企业“走出去”融入全球经济一体化，积极开展海外并购，广泛参与国际合作和竞争，深入推动国际农业合作。中粮集团、上海鹏欣集团等大型农业企业在国际化经营中不断探索，参与全球农业国际分工与合作的能力不断提升。但总体而言，目前中国农业企业参与国际合作的能力不足，主要表现在以下五个方面：一是农业生产的专业性不足。农业具有先天的弱质性，易受自然风险和市场风险的影响。在农业补贴有限的条件下，部分农业企业基于利润最大化的考虑，发展到一定程度后开始多元化经营甚至选择“无关多元化”经营，加剧了我国农业生产专业竞争力不强的局面。二是中国农业企业大多未建立起农业技术研发和推广体系，创新意识薄弱，研发投入不足。三是农业企业与国外资本合作时，因技术应用成本较高且适应能力较差，大多从事附加值较低的农业生产运营环节，农业产业链中相当可观的一部分利润被国外资本攫取。四是农业企业走出去对外投资时，较少从战略层面考虑全球农业产业链的完整性，更多是在传统生产环节进行投资，在农产品加工、仓储、物流和贸易环节缺乏战略性考量。五是走出去的农业企业之间缺乏协调沟通，投资区域和投资层次高度集中，农业企业海外投资成本和投资风险增大。

四、中国农业产业链安全保障机制构建

“大家一起发展才是真发展，可持续发展才是好发展。我们要秉持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，拓展务实合作空间，助力经济复苏、民生改善。”(27)《深化务实合作，构建发展共同体》，《人民日报》2020年1月13日。习近平同志提出的“深化务实合作，构建发展共同体”重大倡议对推动国际农业合作，构建农业产业链安全保障机制具有重要的理论和实践价值。大家一起发展、互通有无是构建发展共同体的基础。本着开放的精神，我国积极同有关国家和国际农业组织阐述中国国际农业合作的政策，探讨和开展务实合作；深化对共建国国情和政策法律制度的了解，提出切实可行的农业合作方案，为开展有效合作奠定基础；进行政策沟通、深化利益融合，对接各国农业发展战略、搭建农业发展平台；促进与发展中国家农业合作，充分考虑发展中国家的资源禀赋、发展水平和发展诉求，毫无保留地分享中国农业发展经验。可持续发展、平等互利是发展共同体的本质。只有坚持国家不分大小、强弱、贫富都是国际社会平等成员，国际社会才能真正实现可持续发展；开展国际农业合作时，不干预其他国家探索符合国情的发展道路，不干涉其他国家内政，不把自己的意志强加于人，不附加任何政治条件，不谋取政治私利，才能真正实现可持续发展；对接各国农业发展战略规划，积极回应发展中国家农业经济发展需求，把增进各国发展作为国际农业合作的出发点。发展共同体这一理念，符合时代和历史发展的必然方向，也代表着世界各国人民的共同期盼。面对复杂的国际农业合作形势，中国积极推进更具战略自主性和发展韧性的开放型经济新体制，在与农业合作伙伴一起共同探索开放包容、互利共赢的“大家一起发展”“可持续发展”的道路上，构建中国农业产业链安全保障机制。

(一)加强政府间国际农业合作沟通协商，提升国际农业合作的统筹协调能力

一是将东道国的需求与中国的战略需求相结合，提高双方农业合作效果，保障农业产业链安全。根据中国和合作国家的农业资源情况，确定合作的主要国家，加强区域农业合作，特别是要加强与“一带一路”共建国家和地区的农业合作；明确合作的重点领域主要在加工、仓储、物流等服务贸易领域；合作的重点农产品主要是大豆、植物油、棉花、肉类等，以满足国内非口粮农产品需求。二是从农产品贸易可替代的角度谋划如何保障中国农产品进口安全。从进口来源多元化、进口品种多元化、进口主体多元化、进口方式多元化、进口路线多元化进行全方位布局，通过签订国家协定和农业合作长期合约等方式保障中国农业产业链安全以及农产品长期稳定的供应，以避免集中大量进口的风险。

(二)寻求与西方国家的合作共识，推动农业包容互惠发展

一是发挥G20 在国际农业合作中的作用。面对全球新冠肺炎疫情、极端天气多发的灾情等严峻挑战，需要在G20框架下建立农业安全对话机制，保障农业产业链各环节的安全。各国加强立场协调、政策交流，支持联合国粮食及农业组织等国际农业组织的发展，维护以WTO规则为基础的多边贸易体系、减少投资限制，推动数字技术与研发、生产、加工、储运、销售等农业产业链关键环节深度融合，帮助发展中国家提升农业生产能力以及保障农业产业链安全。二是积极推动涉农国际治理体系改革，持续加强对国际粮食贸易规则的研究。深入推进与世界粮食计划署以及联合国粮食及农业组织、国际农业发展基金会的合作与交流，加快中国加入国际谷物理事会的进程，主动承担国际责任，积极构建多方参与的伙伴关系，共同维护全球粮食市场的安全和稳定，共同努力推进落实农业领域联合国2030年可持续发展目标，实现粮食安全、农业增长和农村发展的可持续。三是积极参与和推动国际规则重塑，以争取对发展中国家有利的农业发展环境。中国根据自己所处的发展阶段和经济实力，以参与规则创建、促进规则重塑、加强规则协调、适应规则对等、弥补规则赤字等路径参与规则重塑(28)东艳：《国际经贸规则重塑与中国参与路径研究》，《中国特色社会主义研究》2021年第3期。。中国积极参与WTO框架下的农业改革，强化新兴国家、发展中国家及欠发达国家在农业领域国际贸易投资规则构建中的参与权与话语权，在粮食安全公共储备、出口限制等议题上加强规则协调，促进规则重塑；在“一带一路”合作中，积极促进与农业发展合作相关规则的设计与拓展；在RCEP(29)RCEP是Regional Comprehensive Economic Partnership的缩写，即区域全面经济伙伴关系。RCEP成员国包括东盟十国以及中国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰，共15个国家。协定实行及未来升级中，积极推动规则创建。

(三)加强与发展中国家的对话交流，实现农业合作共赢

一是加强与发展中国家合作，实现联合自强。在国际经济社会秩序深刻变革的当下，发展中国家拥有加快发展、改善民生的共同使命，这既需要发展中国家之间强化身份性认同，共同提供公共空间、公共产品，建设合理的成本分担机制和公共产品供给机制；更需要建立广泛的政治协调机制，推动发展中国家资源整合，增强与发达国家集体协商能力，提高农业发展水平。二是共建“一带一路”国际农业合作平台。着手推进“一带一路”倡议下农业国际合作的顶层设计，在明确中国与“一带一路”沿线国家农业国际合作的重点区域、关键领域和主要方式的基础上，深化国家层面的农业合作协调机制，细化农业政策及农业规划的对接，创新农业多边投融资机制，促进各国更好发挥农业比较优势，实现“一带一路”沿线国家农业持续稳定发展，逐渐将中国农产品进口由原来重点由欧美进口转向从“一带一路”沿线国家进口。三是继续发挥中国国际进口博览会对国际农业合作的作用。进博会致力于推进不同国家共享农业全球化成果，为农业产品和农业企业提供展示机会，为政府间合作搭建交流平台，不仅给大型跨国农业综合型集团公司及中小企业提供公平发展的机会，而且有利于各国加强农业政策沟通，推动发展中国家农业共享发展。

(四)推进区域性农业合作，实现农业兼容并包发展

当前，以 WTO 为核心的世界多边贸易合作停滞，面对不确定的国际形势和动荡的世界市场，各国应通过双边或多边自由贸易协定，推进区域内经贸交流，实现互惠共赢。RCEP是迄今为止全球规模最大的自由贸易协定，RCEP15个成员国的自然条件和经济社会发展条件存在差异，农业发展诉求各有不同，在“顾及到缔约方间不同的发展水平，对适当形式的灵活性的需要”这一兼容并包总基调下，RCEP在农产品市场开放、农业市场准入便利化、农业深度保障等规则方面，积极推进亚太区域经济一体化，提升在全球经济中的地位。特别是RCEP各方利用广阔的消费市场空间加强合作、抱团取暖提高市场开放程度、互鉴互谅实现相关农业规则一体化、推进贸易投资的便利化和自由化，将对推动各国农业发展、世界经济繁荣产生积极的影响。我国要在对接 RCEP 涉农领域准则中，既要考虑如何保护农民利益和农业发展，又要加快农业产业结构调整，推动农业转型升级，推进与成员国的高水平开放合作，降低贸易不确定性，保障农业产业链安全。

(五)发挥农业科技合作的举国体制优势，推进农业科技国际合作

一是明确农业科技合作目标，强化国家农业战略科技力量培育，稳定支持农业基础性、前沿性、公益性科技研究。在生物技术、智慧农业、农业信息技术、重型农机等新科技领域持续发力，着力攻克新一代高通量测序技术、全基因组选择育种技术、作物表型组学技术、基因编辑技术等生物育种的“卡脖子”技术和关键核心技术，重点推进大数据、人工智能等数字技术在农业领域的应用，从技术源头保障农业产业链安全。二是研究国际科技合作的纲领性文件，增强国际科技合作系统谋划能力，深度参与农业科技国际合作。既要向发达国家学习如何推动农业科技创新，也要与发展中国家进行交流与沟通，还要通过农业国际组织进行科技合作。三是进一步完善跨部门、跨地区、跨单位农业科技国际合作的协同工作机制。积极推动农业科技“走出去”，通过联合研究项目整合科研力量，推动国内外、产学研、农科教开展协同创新，突出企业在农业科技创新和技术成果转化中的主体地位，增强农业科技自主创新能力。四是加大研发投入，推动农业领域人才培养交流。在继续加大国家对农业人才培养和科研投入的基础上，通过政策引导使更多企业和社会资本对农业科研加大投入，聘用高层次人才来华工作或遴选科研人员到国外交流学习，提升研究创新能力和水平。

(六)支持农业企业“走出去”，提升融入产业链的实力

一是支持中国农业企业“走出去”。支持农业企业深度融入全球农业生产、加工、仓储、物流及贸易各环节，参与全球农业建设，积极开发全球农业资源。创新对农业企业的政策支持模式，以不断提升企业“走出去”的能力。二是提升农业企业对产业链的控制力。“走出去”的企业要通过内外两方面的延伸发展更好地利用国际国内两个市场、两种资源。一方面要增强农业企业自身的战略布局能力，重视国内市场高附加值环节的布局，提升在国际市场上的竞争力；另一方面要支持农业企业开展境内外合作，通过购并农资生产、粮油加工、仓储物流、港口码头等重点领域的涉农产业，与国外具有市场、技术和物流优势的企业进行合作，提升农业产业一体化经营能力。三是为“走出去”的企业提供完备的公共服务。建立更可持续的全球农业发展环境，从建立完善农业海外投资信息服务平台和农业产业损害预警机制两个方面着手，解决农业企业跨国经营中长期存在的信息获取、风险防范等方面的困难。

中国现已开启全面建设社会主义现代化国家新征程，在世界百年未有之大变局加速演进的当下，要切实“深化务实合作，构建发展共同体”。在农业国际合作领域构建发展共同体的同时，要切实保障农业产业链安全。要切实加强政府间农业合作沟通协商、推进农业科技国际合作、提升企业融入全球农业产业链的能力，以此强化保障农业产业链安全的内生能力。积极参与引领发展共同体建设，寻求与西方国家扩大合作共识、加强与发展中国家进行对话交流、推进区域性农业贸易兼容并包发展，以此构建保障农业产业链安全的外部环境。在此基础上，着力提升中国参与高水平国际农业分工、推进开放包容的国际农业合作和优化全球农业治理等能力，以实现农产品类初级产品国际供给的安全。同时，发展共同体作为构建人类命运共同体发展理念的实践方案，将推动中国在保障农业产业链安全的前提下，以更高水平进行农业领域国际合作，提升中国在全球农业治理中参与规则制定的主导权和话语权，为全球农业可持续发展、增进全人类共同福祉作出更大的贡献。