分类推进铁路局集团公司混合所有制改革的探讨

侯立波

(中国铁路北京局集团有限公司计划统计部，北京 100860)

混合所有制改革是新时代深化国企改革的重要抓手和战略举措。当前，随着国企改革三年行动的全面实施，改革进入深水区和攻坚期。铁路改革步伐在同步快速推进，推进铁路企业混合所有制改革成为深化行业改革的难点和突破口。2021年中央经济工作会议指出，要“完成国企改革三年行动任务，稳步推进电网、铁路等自然垄断行业改革。”作为兼具商业性和公益性特点的传统垄断型国有企业，铁路企业在经济社会发展中扮演着重要角色、承担着重大责任，铁路混合所有制改革受到社会广泛关注。如何深入推进铁路局集团公司混合所有制改革，确保实现预期改革目标，成为当前亟待解决的主要任务。

一、混合所有制的概念内涵和政策背景

(一)混合所有制的概念内涵

混合所有制是指按照一定的原则，以资本为纽带，将不同性质的所有制实行联合生产或经营，使之相互融合而形成的一种所有制形态。从宏观上讲，混合所有制经济产生于国企改革过程中，是公有制与市场经济有机结合的形式和途径。从微观上看，混合所有制企业是伴随着股份制企业和现代企业制度而出现的新型企业模式，是由不同属性的资本在企业内部进行组合，从而实现不同所有权成分的融合发展。可见，不同所有制性质的资本交叉持股、相互融合的企业，均可纳入混合所有制企业的范畴，股份制企业是混合所有制经济的一种典型形态。

(二)混合所有制的政策背景

在国家层面，党的十五大首次提出了混合所有制经济的概念，党的十八届三中全会将混合所有制经济作为国有企业改革的重要抓手和着力点。2015年，《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》指出：“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式”，同时将分类分层作为推进国有企业混合所有制改革的基本途径。2019年，国资委出台《中央企业混合所有制改革操作指引》，为国有企业推进混合所有制改革提供了流程参考指导。在铁路行业方面，2017年，原中国铁路总公司《关于发展混合所有制经济的意见》要求“推动国铁资本与非国铁资本(指其他国有资本、集体资本、非公有资本)共同发展”。2020年，国铁集团《国铁企业改革三年行动实施方案(2020—2022年)》明确“积极稳妥深化混合所有制改革”。

二、铁路公司制改革情况和铁路局集团公司实施混合所有制改革的必要性

(一)铁路公司制改革情况

2013年3月，铁路行业实行政企分开，中国铁路总公司承接原铁道部的企业职能，成为由中央管理的国有独资企业。2017年11月，中国铁路总公司所属18个铁路局相继完成公司制改革，统一改为“中国铁路××局集团有限公司”，简称“××铁路局集团公司”。各铁路局由厂长(经理)负责制的“全民所有制企业”变成由董事会、经理层、监事会分工负责的“有限责任公司”；同时，各铁路局组织实施并先后完成对所属各级非运输企业的公司制改革。2019年6月，中国铁路总公司完成公司制改革，中国国家铁路集团有限公司(以下简称国铁集团)挂牌成立。至此，国铁集团和铁路局集团公司两级企业顺利完成公司制改革任务，铁路正式迈入“公司制”时代，成为自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的市场主体，这为铁路局集团公司推进混合所有制改革奠定了基础。

(二)铁路局集团公司企业情况及分类

铁路企业数量众多，按照功能定位和所从事业务的性质特点，可分为铁路运输类企业和非运输企业。铁路局集团公司主营业务为铁路客货运输服务，主要由基层站段负责组织实施，各站段无独立法人地位，为铁路局集团公司的分支机构(分公司)；同时作为国铁集团的出资人代表，铁路局集团公司控股或参股部分合资铁路公司，其主要资产为国铁干线。可见，铁路运输企业是承担客货运输经营及公益性运输任务的主体，兼具商业和公益两重属性。公司制改革后，作为国铁集团的全资子公司，铁路局集团公司还有所属不同种类的各级非运输企业，其中直属(一级)公司由铁路局集团公司作为出资人，各直属公司作为出资人还有所属的子公司，各级公司均具有独立法人资格，实行多元化经营。非运输企业按照不同主营业务性质，可界定为“经营保障类”和“关联市场产业类”。从事勘察设计、建设施工、信息科研等业务的企业能为铁路经营发展提供技术、信息等支撑，属经营保障类企业；物流商贸、商旅服务、广告传媒、地产酒店等板块的企业与铁路资源相关联，通过市场化经营获取收入，为关联市场产业类。可见，铁路非运输企业直接参与市场经营，商业性特点较为突出。

(三)铁路局集团公司实施混合所有制改革的必要性

铁路局改制为铁路局集团公司后，处于新旧体制转型过渡期，传统经营管理模式已不适应新的市场环境要求，普遍存在着诸如公司治理结构还需持续优化，治理机制有待进一步健全，现代企业制度还应完善，激励机制还有所欠缺，市场竞争能力不强等问题，造成运行机制不够灵活、效率效益不高、市场化转型发展较慢。推进铁路局集团公司混合所有制改革，有利于进一步推动现代企业制度建设，完善国有资本管理体制，提高国有企业经营管理能力和创新发展能力，充分发挥国有企业引领带动作用。同时铁路局集团公司发展国铁资本与非国铁资本交叉持股、相互融合的混合所有制经济，有助于推进健全完善国铁企业法人治理结构和现代企业制度，更好地适应市场化发展要求，推动铁路局集团公司由运输生产型向市场经营型转变，转换经营机制，增强企业内生动力和市场活力，提升质量效益，放大国铁资本功能，实现国铁资本与非国铁资本取长补短、相互促进、共同发展。

三、分类分层推进铁路局集团公司混合所有制改革

根据不同企业的功能定位、规模状况、战略地位、经营目标等，分类分层推进国有企业混合所有制改革是必须坚持的基本原则。铁路局集团公司应按照完善治理、强化激励、突出主业、提高效率的要求推进混合所有制改革，对铁路运输企业持续深化公司制改革、股份制改造力度，对非运输企业分层分类、积极稳妥深化混合所有制改革。

(一)铁路运输类企业

铁路运输类企业包括铁路局集团公司和合资铁路公司(铁路局集团公司为国铁出资人代表)。铁路运输业肩负客货运输服务重任，处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、承担重大专项任务。推进铁路运输业混合所有制改革，一是对新建干线铁路项目，坚持由国铁资本控股，实行合资、合作等模式，积极引入非国铁资本投资参与路网建设，同时在铁路客货运输经营领域引入非国铁资本，推动铁路投资、经营主体多元化。二是拓展与铁路运输上下游企业合作，采取国铁资本参股、设立专项业务合作平台等方式，加大与铁路上下游企业合作力度，延伸铁路运输产业链。三是对合资铁路公司，推进既有公司重组整合，吸引非国铁资本投资参股；民营企业与铁路组成联合体投资境外铁路建设运营，培育境外产业链、价值链，拓展国际市场。四是进一步完善铁路局集团公司法人治理结构，加快健全完善现代企业制度，创新运行机制，形成有效制衡、灵活高效的市场化经营机制，更好地承担起保障国家战略、安全、国民经济运行和服务人民群众的重大社会责任。

(二)铁路非运输企业

铁路非运输企业主要分为经营保障类和关联市场产业类，实施混合所有制改革应坚持积极稳妥、分层分类推进，实现“管资产”向“管资本”转变。对经营保障类企业保持国铁资本控股地位，推进股权多元化，符合条件的有序推进；关联市场产业类积极推进混合所有制改革，国铁资本可控股、可参股。一是以效率效益最大化为前提，通过增资扩股、股权转让、股权置换、资产并购、战略合作等方式，引入非国铁资本，引进先进技术和管理机制，使非国铁资本投资参股或控股非运输领域，促进与社会企业融合发展。二是以市场化为前提，国铁资本投资符合条件的非国铁项目，与发展潜力大、成长性强的非国铁企业建立股权融合、战略合作机制，整合资源发展混合所有制经济。三是从优势互补、互利共赢角度，通过投资入股、并购重组等方式，与非国铁资本出资设立的公司进行战略合作，发挥协同效应，促进共同发展。四是铁路局集团公司所属各级非运输企业，按照实现技术管理、商业模式创新的方向，健全完善现代企业制度，不断优化资本结构，增强国铁资本活力、控制力、影响力和抗风险能力。

四、多种途径发展铁路局集团公司混合所有制经济

混合所有制改革不是包治百病的神药，也不一定适合所有国有企业。铁路局集团公司在实施混合所有制改革过程中，应根据实际情况选择适宜的途径，因地制宜、因业施策、因企施策，宜独则独、宜控则控、宜参则参，不搞“一刀切”和“拉郎配”，实事求是、多种途径发展铁路局集团公司混合所有制经济。

(一)引入非国铁资本参与投资

在物流园项目建设、铁路设备设施维修领域，通过投资入股、项目融资和战略合作等方式引入非国铁资本，推动投资经营主体的多元化。在工业制造、信息技术、旅游酒店、商贸物流、建筑施工、土地开发等领域，通过参股、控股、资产收购等方式，引入非国铁资本；对市场化程度较高、市场竞争充分的酒店餐饮、广告传媒、物流服务等业务板块，大力优先吸引社会资本，推动非运输企业向市场化转换。

(二)推进企业债转股

用好有关政策，从符合国铁资本控股、债务负担重、未来预期较好等条件的企业中，筛选出适合债转股的标的公司，与相关债权人沟通协商一致，按照市场化、法治化的原则，开展债转股，降低债务负担，优化资本结构，促进可持续经营发展。

(三)推动资产证券化业务

按照资本化、股权化、证券化的方向，推进资产证券化改革，通过多种创新方式加速国铁资本和非国铁资本的深度融合。符合条件的企业发行可转换债券、可分离债券等创新融资工具，促使企业近期获得债务融资，远期进一步优化资本结构。

(四)推进企业改制上市

积极推进非运输企业股份制改造，为上市做好准备。以科技领域和专业市场前景良好的企业为重点，培育达到一定规模的上市后备企业。利用主板、中小板、创业板等资本市场，推动具备条件的企业公开发行股票上市，积极引入各类投资者，提高融资能力和资源配置效率。

(五)实施员工持股

推进人才资本和技术要素贡献占比较高且市场化程度较高的铁路局集团公司直属及以下高新技术企业和科技服务型企业开展员工持股试点，支持对企业经营业绩和持续发展有直接或较大影响的科研人员、经营管理人员和业务骨干等持股。

铁路局集团公司推进混合所有制改革是一项复杂而艰巨的系统性工程，正处于起步阶段，在实施过程中会遇到各种各样的问题，目标任务不可能一步达成、一蹴而就。铁路局集团公司混合所有制改革作为国企改革三年行动的“硬骨头”，必须积极稳妥、分类推进，同时要持续向纵深推动，不断适应市场化转型发展方向，充分发挥不同资本的优势互补效应，更好促进铁路事业健康可持续发展。