关于国有企业董事会授权制度建设的研究

何 希

(中国国家铁路集团有限公司企法部，北京 100844)

建立董事会授权制度，既是中央进一步深化国有企业改革的基本要求，也是国有企业完善中国特色现代企业制度、健全公司治理体系的内在需要。为确保董事会授权依法规范、科学高效、风险可控，本文在深入研究有关政策法规以及广泛了解部分企业实践做法的基础上，提出了国有企业董事会授权制度建设的对策建议。

一、建立董事会授权制度的必要性

(一)站在进一步深化国有企业改革的高度，必须建立董事会授权制度

《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》要求，国有企业应当建立规范的经理层授权管理制度。国企改革三年行动方案明确，国有企业全面建立董事会向经理层授权的管理制度，充分发挥经理层经营管理作用。因此，建立董事会授权制度，既是进一步深化国有企业改革的基本要求，也是贯彻落实中央政策精神、推进公司治理机制建设的具体行动。

(二)立足促进决策质量和效率相统一的角度，应当建立董事会授权制度

国有企业按照党领导下的现代企业治理机制规范运行后，会议增多、决策程序复杂是必然经历的阶段。董事会作为公司的决策机构，会议频次和决策质量直接关系企业决策质量和效率。为此，在确保依法合规、科学高效的前提下，建立董事会授权制度，规范授权行权机制，推进董事会合理适度授权放权，有利于精简会议频次、规范决策程序，提高董事会决策质量和效率，保障经理层行权履职，促进决策质量和效率相统一。

(三)适应外部董事占多数的董事会运行机制要求，需要建立董事会授权制度

国有企业董事会实现外部董事占多数后，内部制衡更加有力，决策质量明显提高，但同时可能面临董事会现场会议召开有难度、决策效率难以保障等问题。为此，需要建立董事会授权制度，将董事会部分职权依法规范授予董事长或者总经理行使，合理优化董事会职权，促进外部董事占多数的董事会运作更加规范高效。

二、董事会授权遵循的基本原则

(一)坚持依法合规、权责法定

遵循国家政策和法律法规规定，考虑董事会定战略、作决策、防风险的职能定位以及行使重大决策、选人用人、薪酬分配等权利，坚持法定职责必须为，规范确定董事会授权事项范围，做到权责透明。

(二)坚持科学高效、风险可控

坚持董事会决策质量和效率相统一，找准董事会决策事项与授权事项平衡点，做到授权合理适度、决策规范高效。规范授权行权机制，落实董事会授权责任，坚持授权不授责，加强行权情况的监督，动态调整授权事项。

(三)坚持立足实际、合理借鉴

充分考虑本企业实际情况，合理参考银保监督机构和证监部门关于董事会授权的原则规定，以及有关公司董事会授权的实践探索，拓展董事会授权的工作思路，运用董事会授权的成功经验，确保授权的合理性、操作性。

三、政策法规关于董事会授权的规定

(一)有关法律和政策的规定

国家法律和政策明确了国有企业董事会授权的原则规定和要求。《中华人民共和国公司法》第四十九条规定，有限公司董事会授予经理其他职权。《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》要求，国有企业应当建立规范的经理层授权管理制度。从国企改革三年行动方案的相关解读看，国有企业要全面建立董事会向经理层授权的管理制度，充分发挥经理层经营管理作用。从法律和政策层面明确了董事会授权的原则规定和要求，为董事会授权制度建设提供基本遵循。

(二)有关规范性文件的规定

证监部门和银保监督机构对董事会授权作了原则规定，主要涉及董事会授权对象、事项范围、授权方式等方面。这些原则规定，可以为国有企业董事会授权制度建设提供参考。

证监会相关规范性文件规定。《上市公司治理准则》第三十三条规定，董事会授权董事长在董事会闭会期间行使董事会部分职权的，上市公司应当在公司章程中明确规定授权的原则和具体内容。上市公司重大事项应当由董事会集体决策，不得将法定由董事会行使的职权授予董事长、总经理等行使。

银保监会相关规范性文件规定。《保险公司董事会运作指引》第三十九条规定，董事会职权由公司章程依据法律、行政法规、监管规定和公司实际明确规定。董事会职权由董事会集体行使。董事会法定职权原则上不得授予董事长、董事或其他个人及机构行使。某些具体决策事项确有必要授权的，应当通过董事会决议的方式依法进行。授权应当一事一授，不得将董事会职权笼统或永久授予其他机构或个人行使。董事会的法定职权不得以章程、股东大会决议等方式予以变更或者剥夺。《中国银保监会关于印发银行保险机构公司治理准则的通知》第四十四条规定，董事会职权由董事会集体行使。公司法规定的董事会职权原则上不得授予董事长、董事、其他机构或个人行使。某些具体决策事项确有必要授权的，应当通过董事会决议的方式依法进行。

四、国有企业董事会授权的有关实践做法

(一)关于授权制度

国家电网有限公司、中国石油天然气集团有限公司、中国中车股份有限公司等企业制定了授权管理制度。其中，国家电网有限公司建立了由授权管理办法、权责清单、授权放权清单等组成的授权管理制度体系。中国石油天然气集团有限公司制定了董事会授权管理办法，明确了授权范围和数量界限，规定了被授权人的职权、义务、责任和行权程序。中国中车股份有限公司制定了《中国中车董事会授权管理办法》，明确了董事会授权原则、授权范围、授权程序、授权监督、授权责任等规定。董事会授权管理办法为董事会授权提供制度保障。

(二)关于授权行权

中国中车股份有限公司、中国中信股份有限公司、中国中信有限公司等企业董事会授权事项具有差异性，而被授权人行权机制基本相同。其中，中国中车股份有限公司董事会授权是指董事会在一定条件和范围内，将《公司章程》所赋予的职权委托董事长、总裁代为行使的行为；董事会授权事项是指在《公司章程》所规定的董事会决策事项范围内，重点就收购或出售资产、资产抵押、委托理财、委托贷款、关联交易等事项，董事会行使的法定职权、需提请股东大会决定事项等不可授权。中国中信股份有限公司董事会授权分为一般性授权和专项授权，一般性授权事项由董事会授权高级管理层决策，主要包括重大经营活动管理、日常运营制度制定等；专项授权事项由董事会根据董事会专项授权决议授权董事、高级管理层、公司秘书决策，主要包括信息披露、资产负债管理等。中国中信有限公司董事会向总经理授权方案明确的事项包括资产购置、资产处置、对外捐赠、民事纠纷赔偿、法人机构管理等。在行权机制方面，综合权衡决策质量、风险和效率等因素，上述公司被授权人通过集体决策方式行使授予的职权。

五、关于国有企业董事会授权制度建设的对策建议

根据有关法律和政策规定，参考有关监督机构规范性文件规定以及国有企业董事会授权实践做法，遵循董事会授权原则，研究提出国有企业董事会授权制度建设的对策建议。

(一)建立董事会授权管理制度

结合工作实际，制定国有企业董事会授权管理办法或者董事会授权的指导意见，明确董事会授权原则、授权范围、行权方式、授权责任、授权监督管理等重要内容，为规范董事会授权行为提供制度保障。根据授权管理办法或者指导意见，制定董事会授权决策方案，明确董事会授权对象，细化董事会授权决策事项。董事会授权决策方案应当按照有关规定履行党组织前置研究讨论、董事会研究决定程序。

(二)确立董事会授权对象

董事会通过法定程序，一般将有关职权授予董事长、总经理行使，可以根据工作需要授权董事会专门委员会行使，但不得授权总经理办公会等会议机制。研究董事会授权董事长、总经理行使的职权，应当统筹考虑其岗位职责等因素。鉴于董事长既要履行董事长、党委书记职责，又要履行法定代表人职务，董事会一般偏向于将请示报告等事项授权董事长决策。鉴于经理层谋经营、抓落实、强管理的职责以及总经理岗位职责等因素，董事会一般偏向于将执行层面的经营管理事项授权总经理决策。

(三)明确董事会授权范围

梳理研究董事会授权范围，可以从梳理明确董事会授权负面清单入手，对于法定董事会行使的职权不得授权，即为《中华人民共和国公司法》第四十条规定的董事会召集股东会会议，并向股东会报告工作；执行股东会的决议；决定公司的经营计划和投资方案、内部管理机构的设置，以及聘任或者解聘公司经理及其报酬事项，并根据经理的提名决定聘任或者解聘公司副经理、财务负责人及其报酬事项；制订公司的年度财务预算方案、决算方案、利润分配方案和弥补亏损方案、增加或者减少注册资本以及发行公司债券的方案，以及公司合并、分立、解散或者变更公司形式的方案；制定公司的基本管理制度等职权。第十六条规定的公司章程明确由董事会决议的向其他企业投资或者为他人提供担保事项。此外，对于政策规定由董事会行使的职权，包括发展战略、重大决策、选人用人、薪酬分配等决策权，应由董事会行使，不宜授权。在上述负面清单基础上，可以根据工作实际梳理明确董事会授权事项，以清单形式予以公布。

(四)加强董事会授权监督管理

规范授权对象行使董事会授予的职权，对于董事会授权决策的事项，授权对象应当通过召开专题会议研究决策，如董事长通过召开董事长专题会决策，总经理通过召开总经理办公会决策。董事会应当加强授权对象行权监督管理，实施跟进掌握授权事项的决策、执行情况，及时研究解决授权对象行权时遇到的问题和困难。同时，董事会应当根据授权对象行权情况，结合公司经营管理实际、风险管控能力等情况，动态调整授权事项。

(五)规范董事会授权责任

根据《中华人民共和国民法典》有关精神，对于董事会授权事项，如果出现不属于授权对象越权决策导致的重大失误或者问题的，董事会作为授权主体的责任不可免除。如果授权对象在行权过程中，确有违法违规、玩忽职守或者其他主观过错等情形，董事会应当依法追究其责任。