“是否买”与“买什么”：高校购买服务的需求管理

黄怡然,陈永清,刘丽琴

（1.苏州大学红十字国际学院，江苏苏州 215006；2.苏州大学国有资产管理处，江苏苏州215006；3.苏州大学采购与招投标管理中心,江苏苏州 215021）

采购需求是一切采购活动的源点。科学有效的采购需求管理是确保预算编制合理性、落实公平竞争交易规则、提高实际采购质量的“先手棋”，也是经济活动内部控制体系的重要组成部分。对于高校购买频次和规模日呈上升之势的服务类项目而言，有鉴于其非实物、多变化、广覆盖、不可退换等属性，尤其亟需一套规范的需求管理体制机制来填补在“买”的前端环节上的权责真空，从而在涉及具体项目时做好需求的论证和审批、确定和表达。换言之，即回答“是否买”“买什么”的问题。

一、规范需求管理的价值

长期以来，高校按照政府采购的监督检查模式，主要关注采购部门对采购过程的执行，缺乏项目申请单位对采购需求和采购结果负责的规定[1]。为弥补这一短板，健全以结果为导向的采购机制，高校需要充分认知购买服务过程中需求管理的意义和功用，进而把对价值意蕴的理解转化为做好相关工作的动力。

（一）在“是否买”问题上的纾困价值

1.确保程序合法，强化计划管理

首先，《政府采购法实施条例》《政府采购货物和服务招标投标管理办法》等法律制度中有关采购需求管理的规定，昭示着建立健全权力运行透明有序的购买服务内部审批机制是高校的应尽担当，而科学合理地论证采购需求则是涉及具体项目时申请单位的固有职责。其次，高校只有落实上述法律，做好采购计划管理，对采购需求进行统筹安排，才有助于压缩购买批次、降低行政成本，并限制权力在其中寻租的空间，避免关联项目被人为拆分等廉政风险的生成。

2.合理分配资源，节约成本消耗

购买服务本质上是一种财政支出行为。因此，高校势必要站在优化资源配置和支出管理的角度审批具体项目采购需求，从而用好用足有限的资金和管理资源。根据成本效益原则，只有当高校依靠自身力量产出服务成本大于通过外包方式产出服务成本的情况下，购买服务的方式才适用于服务供给[2]。项目申请单位只有全面调研论证采购需求和市场行情，才能预判购买服务的成本和效益，为高校保证预算的权威性与严肃性、发挥预算在资源配置中的引导作用做好基础性工作。

3.调整职能定位，提升履职能力

为了保障自身履行职责、服务师生的需要，高校职能部门相较于基层学院、直属单位购买了更多的支撑性、公益性服务。在高校内部持续推进“放管服”改革的背景下，职能部门在购买服务前对需求的论证，不仅是完成采购的基本要求，也是对自身职责再定位的必要审视[3]。职能部门一要防止行政权力过度侵入学术权力的边界，使购买服务切实提高学术支撑、学术服务能力，而非通过责任的“卸载”制造新的束缚；二要防止因权力边界界定不清，导致探索过程中出现“逆向合同外包”现象[4]。例如，在确定“学位论文印刷”“公务机票代理”等项目定点服务单位后，因执行困难又宣告终止。

（二）在“买什么”问题上的纾困价值

1.改善供给质量，保障服务水平

在合同制框架下，购买服务的需求是高校和服务承接方签约履约的重要依据，决定着服务的最终呈现形式和标准。对于无先例可参考的项目而言，如若未能摸清基层真实需要，或未能正确表达需求，则将导致“供给塌陷”“需求不足”乃至“供需异位”等现象，影响服务供给效益的提高[5]。对于已有购买经验的项目而言，如若将在验收工作中收集而来的意见建议融入后续项目的采购需求，可以查漏补缺，不断提高购买服务的质量；也可以形成管理闭环，完善内部控制体系。

2.落实竞争原则，提高竞争效率

高校购买服务的前提是效率假设，即在竞争性的市场中遴选而来的服务承接方出于实现自身利益最大化的考虑，提供服务将比高校直接供给服务拥有更高的效率[6]。这也是政府采购鼓励公平竞争的价值内涵。高校引导项目申请单位加强市场调研和需求管理，一是落实公平竞争原则的需要，确保存在足够的潜在供应商参与良性竞争，刺激服务承接方提高服务质量；二是增速采购过程的需要，即为采购部门合理选择采购方式提供参考，同时降低遭受质疑投诉的风险。

3.量化评审指标，彰显公平公正

受到服务类项目难以精确描述参数指标的特点，以及宏观层面上政府采购体制在手段上侧重于评审方法运用的传统之双重影响[7]，高校购买服务常用公开招标、竞争性磋商等包含综合评分法的采购方式，而非包含最低评标价法的竞争性谈判、询价等。有鉴于此，科学合理的采购需求将有助于采购部门细化和量化与之相对应的评审因素，从而在前端环节化解歧视性、倾向性等不利要素，促使采购过程愈加公平公正。

二、规范需求管理的路径

价值取向决定路径朝向，路径朝向决定最终成效。为推动高校购买服务的需求管理工作不断完善，高校要善加利用政府购买服务政策的指导思想，善加利用利益相关者理论等决策工具，把经验总结和理论创新有机融合，探索符合自身特点和实际情况的需求管理模式。

（一）在“是否买”问题上的纾困路径

1.识别项目特点，分类有序推进

高校可以参照《财政部关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》，把购买服务项目按照受益对象进行分类，实行因类而异的需求管理。第一类受益对象特定。其为包括职能部门、基层学院、直属单位在内的所有申请单位为完成自身工作、履行岗位责任需要购买的服务。例如，文件印刷、会议展览、设备维保、会计审计等；第二类受益对象不特定。其为职能部门为保障校园运行、增加师生福利需要提供的公共服务。例如，物业管理、安保消防、食堂运营、定点用车等。对于第一类项目，在条件具备时采购需求可由项目申请单位直接提出；对于第二类项目，则应当在广泛征求意见的前提下严格决策程序、审慎论证需求，必要时应当征求专家、师生意见建议。

2.坚持预算约束，提高支出绩效

项目申请单位在编报预算时，应当结合中长期业务规划和发展目标，如实反映准备购买服务的支出情况。高校要充分考虑服务的生命周期成本、供给质量、潜在风险、政策目标的实现等多元要素，把购买目标从单纯的节支防腐转变为“物有所值”[8]，即要优先购买有利于落实上级政策方针、有利于整改巡查审计提出的问题缺陷、有利于改善高校学术和民生条件、有利于节约服务供给成本的项目，促使有限资源得到充分利用。项目申请单位购买服务的资金要在预算框架下进行统筹，坚持精打细算，未列入预算的项目不得进入采购程序。

3.加强统筹管理，健全内部分权

根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》，高校要在编制采购预算和实施采购计划、确定采购需求等重点环节加强内部控制管理。有鉴于此，高校一要通过设置归口管理部门加强各项目申请单位的协作，便于对采购需求的论证和确定进行专业指导，同时也可以防止因需求碎片化导致应购未购、重复购买；二要通过健全需求的内部审批流程实现权力制约，实现需求发起、流转、审批、论证等不相容岗位相分离，明确相关部门、人员在每个环节上的权力和责任，避免由单一主体完成业务全过程，或权力相对集中在少数人手中，从而提高购买服务决策的纯洁性和科学性[9]。

（二）在“买什么”问题上的纾困路径

1.牢记初心使命，回归大学本源

立德树人是高校的立身之本，因此包括购买服务在内的所有工作都是围绕这一中心拓展的同心圆。高校购买服务项目的申请单位必须落实采购人主体责任，把立德树人内化到采购需求中。为此，首先，项目申请单位要提高思想站位，不再把购买服务看作是一种自上而下的工作部署，而要看作一种自下而上的需求回应和上下结合的需求治理[10]，看作是本单位作风效能建设的延伸。其次，要加强能力建设，通过强化沟通协调、资源整合、利益平衡能力确保需求的合法性，通过强化科学决策、联系师生、制度创新能力确保需求的有效性[11]。最后，要厉行公开透明，保证利益相关者的参与权与建议权，从而将真实需求以最小误差纳入采购过程[3]，确保采购收获实效。

2.引入社会力量，丰富审查视角

科学合理的采购需求离不开全面准确的市场调研。如若项目申请单位未能充分了解相关市场行情，即便采购需求再详尽周密，也难免因符合条件的潜在供应商数量不足而变成“空中楼阁”。同时，接受供应商审查有助于规避需求中的歧视性、倾向性条款，避免采购过程中遭受质疑投诉。但是，对供应商的过分依赖有可能导致采购需求的确定为其所左右，导致真实需求被“绑架”，服务供给偏离原本轨道。为避免上述情况，对于情况复杂、涉及面广的购买服务项目，项目申请单位可以引入独立客观的第三方机构或专家提供意见建议，或委托其从专业角度出发出具购买方案供自身参考，推动需求审查视角的多元化、专业化。

3.加强师生参与，凸显人文关怀

对于前文所述第二类受益对象不特定的项目，采购需求确定应避免主观臆断下的随意购买，没有经过广泛听取基层学院和师生表达的步骤[12]，如采取征求意见、问卷调查、民主座谈等形式。在需求确定环节实现与师生的精准对接，不仅可以帮助项目申请单位塑造以师生为中心的服务理念和协作治理精神，最大程度发挥集体行动的优势，群策群力提高师生的获得感和幸福感[13]；更可以引导学生在参与高校治理过程中培养公民理性精神[10]，实现理论指导和实务学习的相互统一，为实现“三全育人”提供一个全新抓手。

三、结束语

做好购买服务的需求管理是高校在新形势下深入推进“放管服”改革，不断提高服务供给能力，支持基层学院和师生心无旁骛从事人才培养、科学研究、社会服务、文化传承与创新、国际交流合作等工作的重要保障。高校应当充分研究理解需求管理的价值所在和路径所指，在“是否买”“买什么”问题上“不畏浮云遮望眼”“风物长宜放眼量”，从而扎实推进内部治理能力的建设，促进各项事业健康、顺利、可持续地发展。