乡村振兴背景下干部驻村帮扶的现状、问题与对策——基于滇西云龙县的调研

杨 智

（大理大学马克思主义学院，云南大理 671003）

围绕党在不同时期的中心工作，向农村派驻工作队，是中国共产党多年农村工作形成的一项有效工作机制〔1〕。2013年习近平总书记在湖南十八洞村考察时正式提出“精准扶贫”概念，并在阐述精准扶贫的六个精准时强调了“因村派人精准”，要求选派优秀党员干部到扶贫第一线发挥作用。2014年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，正式提出要健全干部驻村帮扶机制，建立驻村工作队制度，确保每个贫困村都有驻村工作队。2015年中共中央印发的《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》，要求向党组织软弱涣散的村庄派驻优秀机关干部任第一书记，并要求对所有建档立卡贫困村实行全覆盖。2017年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强贫困村驻村工作队选派管理工作的指导意见》中对驻村干部的人员选派、主要任务、日常管理、考核激励、组织保障等作了具体部署，干部驻村帮扶机制的顶层设计逐渐完善〔2〕。

2018年《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出：“建立选派第一书记工作长效机制，全面向贫困村、软弱涣散村和集体经济薄弱村党组织派出第一书记。”在2020年底召开的中央农村工作会议上，党中央决定：“脱贫攻坚目标任务完成后，对摆脱贫困的县，从脱贫之日起设立5年过渡期，过渡期内要保持主要帮扶政策总体稳定，对现有帮扶政策逐项分类优化调整”，从中央层面明确了脱贫攻坚与乡村振兴衔接时期驻村帮扶“队伍不撤、力度不减、责任不卸”的方针。2021年2月25日，习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上的讲话中提到：“自脱贫攻坚以来，全国累计有25.5万个驻村工作队、300多万名第一书记和驻村干部奋战在扶贫一线，为打赢脱贫攻坚战作出了重要贡献。”党中央、国务院表彰的全国脱贫攻坚先进个人里有369名驻村干部获得表彰，占表彰个人总数的18.6%。实践证明，中央选派第一书记和工作队驻村扶贫的决策是完全正确的。2021年5月11日中共中央办公厅印发了《关于向重点乡村持续选派驻村第一书记和工作队的意见》，部署了新一轮的驻村干部选派工作，提出要坚持有序衔接、平稳过渡，在严格落实脱贫地区“四个不摘”要求基础上，合理调整选派范围，确保重点乡村全面覆盖，要为巩固拓展脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴提供组织保证和人才支持。

当前及未来一段时间是我国巩固脱贫成效和全面推进乡村振兴战略交汇的特殊时期，为了全面总结脱贫攻坚经验，让驻村工作队在促进脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接方面发挥作用，课题组以位于滇西边境片区的云龙县为调研对象，探究当前干部驻村帮扶的现状、问题和面临的困难，并提出对策建议，为进一步优化调整现有帮扶政策提供参考意见。

一、云龙县干部驻村帮扶现状调查

（一）云龙县基本县情及驻村帮扶概况

云龙县位于云南省大理白族自治州西部，属于国家11个集中连片特困区之一的滇西边境片区，是一个典型的集山区、民族、贫困、偏远“四位一体”的国家级贫困县。全县面积4 400.95平方千米，山区面积占98.6%，最高海拔3 663米，最低海拔730米。全县总人口20.8万人，少数民族人口占87.88%，2015年确认的建档立卡贫困人口48 342人，贫困发生率达23.9%，是大理州贫困面最大、贫困程度最深的县份，是大理州脱贫攻坚的主战场。2015年以来，省州县共下派2 161人到云龙县驻村扶贫，省州县147个挂包单位5 308名干部结对帮扶建档立卡户①数据来源于云龙县扶贫办提供的《2020年云龙县脱贫攻坚工作情况报告》。。在各界帮助下，云龙县高质量完成了脱贫攻坚目标任务，并在贫困县退出专项评估检查中取得零错退、零漏评、零举证，群众高满意度的好成绩，2020年5月16日顺利实现脱贫摘帽②见《大理日报》2021年3月19日的报道。。

（二）调研过程及数据来源

此次调研主要采取问卷调查和现场访谈相结合的形式。调研时间为2021年5月15日至5月30日。问卷调查和访谈提纲的主要内容包括驻村干部的个人基本信息、驻村意愿、日常工作、驻村工作面临的主要问题和困难等。具体调研过程分三步：首先，走访云龙县委组织部和县扶贫办，获得了全县驻村干部的基本信息和相关文件资料；然后，随机抽选了云龙县4个乡镇的8个建档立卡贫困村，对部分乡村干部、驻村干部和建档立卡贫困户进行了访谈；最后，在县委组织部管理的云龙县驻村干部微信工作群里，使用问卷星发放电子问卷，截至2021年5月30日24时收到有效问卷191份，占全县在任驻村干部总人数（284人）的67.25%，样本具有较高代表性。

（三）驻村干部样本构成

1.性别比例

此次接受问卷调查的驻村干部共有191人，其中男性169人，占比88.48%；女性22人，占比11.52%，男女比例接近9∶1。

2.年龄分布

平均年龄为38.59岁，其中最大年龄58岁，最小年龄23岁。年龄在26～45岁的有137人，占71.73%；其次是年龄在46～55岁的有48人，占25.13%；25岁以下的和55岁以上的均为3人，占1.57%。

3.婚姻状况

已婚144人，占75.39%；单身47人，占24.61%。

4.政治面貌

中共党员133人，占69.63%；群众55人，占28.80%；民主党派3人，占1.57%。

5.文化程度

本科最多，有113人，占59.16%；专科次之，有50人，占26.18%；研究生24人，占12.57%；高中、中专及以下的仅有4人，占2.09%。

6.职业身份

事业单位编制83人，占43.46%；公务员82人，占42.93%；国企职工23人，占12.04%；其他3人，占1.57%。

7.单位隶属

隶属县级的最多，有118人，占61.78%；市级次之，有50人，占26.18%；省级22人，占11.52%；中央1人，占0.52%。

（四）云龙县驻村干部工作情况

1.农村工作经验

调查结果显示，没有农村工作经验的驻村干部占63.38%，有农村工作经验的占36.62%。可见，大部分驻村干部缺乏农村工作经验。

2.驻村年限

五成多驻村干部驻村时间超过2年，驻村时间最长的为8年。其中，驻村年限为1～2年（含1年）的最多，占39.44%；其次是2～3年（含2年）的占33.10%；3～4年（含3年）的占7.75%；4～5年（含4年）的占5.63%；5年以上和1年不到的均占7.04%。

3.月平均驻村时间

近九成驻村干部月平均驻村时间超过20天。其中，月驻村时间在21～25天的最多，占57.89%，25天以上的占30.14%，15～20天的占10.56%，15天以下的占1.41%。

4.驻村意愿

驻村意愿直接反映了驻村干部工作的积极性。调查结果显示，接受问卷调查的驻村干部中，“个人自荐，主动报名”的占34.51%，“组织推荐，服从安排”的占54.93%，“领导指定，不得不来”的占10.56%。从“个人自荐”到“组织推荐”再到“领导指定”，反映了驻村意愿的逐渐降低。

5.留任意愿

六成多驻村干部不愿意继续驻村。当问及“新一轮驻村干部调整轮换工作即将开始，您愿意留任乡村振兴工作队员吗？”这个问题时，回答“愿意”的占33.10%，回答“不愿意”的占66.90%。

6.愿意留任的原因

工作成就感和使命感是驻村干部愿意留任的主要原因。调查结果显示，驻村干部愿意留任的首要原因是“驻村工作成效显著，有成就感”，占55.32%；其次是驻村可以“积累基层工作经验，锻炼自己”，占53.19%；再次是因为“与乡村干部合作融洽，跟村民情感深厚，舍不得离开”的占44.68%。其他如“热爱农村工作”（36.17%）、“希望通过驻村，得到晋升和提薪”（25.53%）等理由也占有不小的比例。

7.不愿意留任的原因

驻村干部不愿意留任的原因，前三位分别是：“离家远，照顾不到家庭”（58.45%）、“周末、节假日经常被取消，休息时间太少”（56.34%）、“担心驻村时间太长，荒废本职业务和降低在单位地位”（38.03%）。其他“驻村干部掌握的权力和资源太少，做事有心无力”（21.83%）、“驻村工作任务多，责任重”（18.31%）、“驻村工作枯燥琐碎，重复性高”（16.20%）、“薪资福利待遇差，驻村补贴太少”（15.49%）、“身体原因不能胜任”（14.08%）、“感觉驻村对晋升没有用”（14.08%）、“所驻村情况复杂，工作难以开展”（9.15%）、“所驻村环境条件差，生活不方便”（8.45%）等原因也都值得重视。

8.日常工作

调查结果显示，驻村干部的日常工作前三位分别是“入户走访，宣传政策，落实项目”（88.03%）、“填写表格，整理档案，信息录入”（76.76%）、“应付各种考核和检查”（61.97%）。其他还有“参与村委会的日常工作”（54.23%）、“开会、培训、学习、考察”（23.24%）、“参与基层党组织建设”（17.61%）、“争取项目和资金”（14.08%）等日常工作。

9.工作诉求

在工作方面，驻村干部最希望得到改善的是“切实减轻基层负担，减少不必要的考核、检查、报表填报”（71.83%）；其次是希望“驻村干部的职责、任期、工作时间等明确化和制度化”（67.61%）；再次是希望“选派驻村干部多考虑个人意愿，多选派真正想驻村、适合驻村的人”（48.59%）。其他如“提高驻村补贴”（45.77%）、“上级的工作要求、验收标准和考核指标不要频繁变动”（45.07%）、“减轻责任追究”（18.31%）、“改善驻村环境和条件”（17.61%）、“增加驻村干部权限，特别是第一书记决策权”（16.20%）等也占有不小的比例。

10.驻村工作队对基层党组织建设作用发挥情况

指导基层组织建设是驻村工作队的重要任务。调查结果显示，认为所在的驻村工作队对基层党组织建设发挥“作用很大”的占51.41%，认为“作用很小”的占45.07%，认为“没有发挥作用”的占3.52%。

11.驻村工作队对村集体资金项目监管情况

对于村集体的资金、项目，有21.83%的驻村干部认为“能有效监管”，32.39%的认为“基本能监管好”，45.77%的认为“没有能力监管”。

12.驻村干部的能力建设

在巩固脱贫成果、全面推进乡村振兴的过程中，驻村干部认为自己最欠缺的是“指导产业发展的能力”，占56.34%；其次是“协调资金、项目的能力”，占52.82%；再次是“制定长远、有效发展规划和计划的能力”，占36.62%。其他还有“懂得农民语言，跟农民沟通交流的能力”（26.06%）、“教育、引导群众的能力”（26.06%）、“协调农村矛盾纠纷的能力”（24.65%）、“指导基层党组织建设的能力”（16.20%）、“材料撰写能力”（15.49%）、“政策宣传能力”（4.93%）、“基层业务工作能力”（4.23%）等。

13.所在村发展面临的主要问题或短板

对驻村干部“脱贫后，所在村发展面临的主要问题或短板是什么？”这个问题，回答“产业基础薄弱，扶贫产业缺乏持续性”（80.99%）、“群众内生发展动力不足”（69.72%）、“基础设施差，公共服务落后”（40.85%）占据了前三位。其他还有“基层党组织软弱涣散”（33.10%）、“村民文化素质低”（30.99%）、“村干部不得力”（25.35%）等也是较为普遍的问题。

二、干部驻村帮扶存在的主要问题

（一）驻村干部选派不够精准，素质参差不齐

1.选派不够精准

一是部分派出单位重派轻选。有的单位领导对驻村帮扶工作重视不够，没有完全按照中央要求把符合条件的干部选派出来，存在找人凑数甚至选派一些作风不实、能力不强、素质不高的干部驻村，不仅干不好驻村工作，还严重破坏驻村干部形象。二是人岗契合度有待提高。部分派出单位在选派驻村干部时没有充分考虑个人专业和特长，组织部门也难以做到让驻村干部与村精准配对。三是干部主动驻村的意愿普遍不强，积极性不高。调查数据显示，积极主动报名驻村的只有三成，其他多是“单位推荐”或“领导指定”，甚至有的驻村干部“人虽然下来了，但内心一直很抵触”，这一定程度上影响了驻村干部工作积极性和主动性。

2.素质参差不齐

一是培训不到位。有的驻村干部没有经过任前培训，仅到村上召开一次见面会，笼统地讲解一些驻村工作要求和注意事项，没有经过系统培训就直接走马上任；有些驻村干部的业务培训内容针对性不强，形式和方法单一，管理不严，培训效果不佳。二是缺乏农村经验。驻村干部下乡前多在机关工作，没有农村生活、工作经历，缺乏基层实践经验，有的到村上很长时间还不能适应农村生活，进入不了工作状态。三是能力不足。驻村干部普遍缺乏农业科技知识，缺乏指导产业发展的能力；有的驻村干部听不懂农民语言，缺乏跟农民沟通交流的能力，对于农村公共事务中复杂棘手的问题缺乏处理和应对的能力等。

（二）驻村工作队帮扶成效不平衡，工作形式化

1.帮扶成效不平衡

由于帮扶单位层级、工作职权和筹资能力不同，驻村工作队的帮扶能力存在差别，导致帮扶资源分配不均，驻村帮扶的效果出现两极分化。一般而言，省级单位或“强势”部门资源动员能力强，投入力度大，通常也能争取到更多的资金和项目，帮扶成效明显；而一些县级或“弱势”部门因职权和资源能力有限，帮扶力度较小，帮扶成效不明显。如此，一些部门的驻村工作队在短时间内能为村庄带来巨额发展资金，快速改善当地的基础设施和公共服务，而有的部门的驻村工作队却难以有作为，这势必加剧村与村之间发展的不平衡〔3〕。

2.帮扶工作形式化

由于驻村工作队的任务繁多、责任较重，而驻村干部实际拥有的权力较小、任期有限，工作具有“被动”性，由此产生了工作形式化的问题。一些驻村干部的主要工作还是开会、填表、迎检，大量时间消耗在各种文字、数据、材料的制作上，没有把主要精力放在帮助贫困户脱贫致富上。有的驻村工作队的帮扶工作只注重当前效益，忽略乡村的长远规划和发展，产业发展只是简单地给钱给物，缺乏技术指导和后续帮扶，引入项目后缺乏可持续管理。

（三）对农村内生动力激发不够

1.部分农民发展动力不足

随着党的各种惠农政策含金量越来越高，部分农民的“等、靠、要”思想越来越严重，自我发展意识不强；有的贫困户长期生活在绝对贫困状态下，习惯了贫困生活，在政府和驻村干部的帮扶下脱了贫，对现状已很满意，继续增收致富的愿望不强。这一方面是由于部分农民文化素质低和思想观念落后，同时也跟驻村工作队帮扶工作不到位有关，有的驻村干部没有认真贯彻落实习近平总书记内源扶贫思想，长期采取“保姆式”帮扶方式，大包大揽，忽视对贫困户思想教育和内生发展动力的激发。

2.基层党建存在薄弱环节

调研发现，目前贫困村基层党组织“软弱涣散”的问题仍然存在，主要表现在农村党员干部普遍文化程度低、年龄偏大，组织生活不规范，党员先锋模范作用和支部战斗堡垒作用发挥不明显等。面对组织弱化的突出问题，一些驻村干部认为“事不关己”，或者面对问题却显得能力不足、办法不多，抓党建也是就党建抓党建，没有将党建工作与产业发展等中心工作有机结合起来，没有发挥党建引领作用。

（四）对驻村干部的保障、激励没有完全到位

1.保障不到位

一是基本生活条件保障不到位。有的驻村工作队生活条件差，办公场所、就餐和住宿等没有保障。二是交通条件和安全难保障。贫困山区大多交通条件差，没有公共交通工具，农户居住分散，驻村干部进村入户开展工作，经常需要徒步，或“私车公用”，交通成本高，安全隐患大。三是正常休息难保障。驻村干部“5+2”“白加黑”工作是常态，一旦遇到迎检、疫情防控等重点突发事件就开启“百日攻坚”模式，数月不能回家。四是部分派出单位对驻村干部不管不问，相关的工作经费、补助不能及时发放，应有的待遇也没有完全兑现。

2.激励不到位

一是激励措施缺乏针对性。现有的驻村干部激励措施多是普惠、平均式的，未考虑驻村干部群体的特殊性，不同职业身份、年龄、职级、地域干部的需求是不同的，没有对其进行有针对性、差异化的激励，激励措施未能发挥出预想的效果。二是激励措施落实不到位。一些地方对驻村干部的激励与考核没有结合起来，存在考核归考核、落地归落地的“两张皮”现象〔4〕，实际因驻村表现优秀获得提拔的极其有限，使得部分驻村干部丧失了工作的积极性。三是负激励弱化。相关政策文件都要有对驻村干部的奖罚规定，但现实是正激励使用多，负激励使用少，有的地方对驻村干部的年度考核多年没有人被评定为“不称职”，负向的惩罚措施近乎闲置，这样不利于激励机制的有效运转，还会导致整个激励机制失去效应。

三、优化干部驻村帮扶机制的对策

（一）优化驻村干部的组织、选派机制

1.精准选派，避免“先天”不足

针对选派不精准的问题，必须把好驻村干部的入口关，一是强化派出单位的帮扶责任，如提高驻村工作在各派出单位年终考核评分比重等，有助于单位领导派出得力能干的干部。二是坚持精准选派原则，按照先定村、再定人的方针，先由地方摸清选派需求，再由县级组织部门统筹各级选派力量，确保驻村帮扶干部专业特长与地方发展实际需要精准对接，如贵州的经验是“科技干部配产业村、经济干部配贫困村、政法干部配乱村、党政干部配难村和退休干部回原村”〔5〕。三是选派驻村干部多考虑个人意愿，多选派真正想驻村、适合驻村的人，鼓励工作实绩突出、群众认可、有驻村意愿的驻村干部继续留任驻村。

2.加强培训，提高履职能力

针对驻村干部普遍缺乏农村工作经验、能力不足的问题，要进一步做好驻村干部的培训服务工作。一是抓好驻村干部的任前培训，特别是要增加农村党建、农村产业经济、农村群众工作方法、地方风土人情等方面的培训内容，提高综合素质，使驻村干部尽快进入工作状态。二是要完善驻村干部的日常培训，围绕阶段性重点工作，开展好政策解读、工作安排和业务培训工作，全面提升驻村干部的业务水平和工作能力。三是要创新教育培训方式，注重实用性和可操作性，理论与实践结合，抓好经验总结、分享和交流培训，如组织有经验的驻村干部现场教学、实地考察先进地区的典型做法等。

（二）优化驻村干部的统筹、管理机制

1.加强协调，统筹帮扶资源

针对帮扶资源、成效不平衡问题，要建立健全驻村工作协调机制。一是坚持“强弱搭配”原则统筹结对帮扶工作，组织部门在安排结对帮扶时，要充分考虑各村发展水平和帮扶单位资源动员能力，将帮扶能力强的单位与深度贫困村结对，同时也要具体分析各村帮扶需求，有针对性地选派驻村工作队〔6〕。二是适度调整不同层级单位的资源配置权力。由于高层级的派出单位有限，需要通过适度调整派出单位的资源配置权，实现帮扶资源的相对均衡。

2.严格管理，增强帮扶实效

针对驻村帮扶工作不实的问题，一是要加强驻村干部的党性教育，强化其服务群众的意识和实事求是的作风。二是要进一步明确驻村工作队的职责任务，建立健全驻村干部职责清单和工作考核清单，实行结果导向的考核标准，注重工作实绩和群众评价。三是要持续整治形式主义，切实为基层减负，持续抓好基层精文减会、减少填表报数和规范督查考核。同时，要强化监督问责机制，对工作不严不实、搞形式主义和增加基层负担等问题，严肃处理。

（三）培育内生动力、形成长效机制

1.“志智双扶”，提升内生动力

针对农民内生发展动力不足的问题，驻村干部要树立正确的帮扶观，着力于激发农村的内在活力，切实提高农民群众的可持续发展能力，构建脱贫致富的长效机制。一是加强思想帮扶，大力宣讲习近平总书记关于精准扶贫、乡村振兴的重要论述，弘扬社会主义核心价值观，持续进村入户，开展好“三讲三评”“自强、诚信、感恩”等主题教育活动，帮助农户转变思想观念，激发内生发展动力〔7〕。二是改进帮扶方式，减少直接给钱给物的帮扶方式，杜绝“保姆式”帮扶，加强农业科技和农村实用技能培训，引导农民通过就业创业脱贫致富，逐步提高自我发展能力。

2.多措并举，建强基层组织

针对农村基层组织弱化问题，驻村“第一书记”必须要担起党建“第一责任人”职责，做好党建工作“指导员”。一是抓好队伍建设，协助选优配强村“两委”班子，注意发展年轻党员，物色培养村后备干部。二是抓好思想建设和能力建设，加强政治理论学习，提高农村党员干部思想政治素质；改进领导方式和工作方式，提升村干部领导能力和决策水平；组织学习各类知识和技能，提高党员干部的综合素质和致富带富能力。三是抓好阵地建设，积极在专业合作社、行业协会、农业企业中发展党组织，扩大党在基层的覆盖面。通过加强基层组织建设，打造一支永不撤走的工作队〔8〕。

（四）优化驻村干部的保障、激励机制

1.加强保障，解除后顾之忧

针对因保障不力而干部不愿意驻村的问题，一是强化制度保障，“驻村干部的职责、任期、工作时间等要制度化和规范化”，“增加驻村干部权限，特别是第一书记决策权”，增强干部驻村工作的确定性和主动性。二是改善工作生活基本条件，安排专项经费，为驻村干部提供工作、食宿等基本条件，协助解决交通、通信等方面的困难，改善工作、生活环境。三是派出单位要重视、支持驻村干部工作，及时了解驻村干部的工作情况，落实驻村工作经费和补贴，协调帮扶资金项目；同时，要关心爱护驻村干部，积极帮助驻村干部及其家庭解决实际困难，使驻村干部能安心驻村。

2.有效激励，促进担当有为

针对激励不到位而驻村干部工作积极性不高的问题，要改善激励措施，精神激励和物质奖励并重，最大限度调动驻村干部积极性、主动性和创造性。一是增强激励措施的针对性。要根据驻村干部的特点，针对不同行业、地域和需求等采取不同的激励措施，比如对公务员身份的驻村干部要突出政治激励，事业编制人员注重职称评聘等方面的优先性，国有企业职工可能更需要物质激励等。二是确保激励措施的有效落实。要加强驻村干部的培养使用，真正把驻村工作作为培养、考察和使用干部的重要途径，对于工作业绩突出、绩效考核优秀的驻村干部，一定要兑现提拔使用、晋级晋职和评奖评优等方面的承诺，只有激励措施落到实处，才能吸引更多优秀干部加入到驻村队伍。三是完善负向激励制度，坚持权责一致，激励和约束并重。对群众不满意、不称职、不胜任的驻村干部坚决召回，被召回的驻村干部，要在评奖评优、年度考核、提拔使用等方面进行限制；对弄虚作假、失职失责、造成恶劣影响的予以问责。

作为脱贫攻坚的主力军，驻村工作队为脱贫攻坚战取得全面胜利作出了重要贡献。习近平总书记指出：脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。全面实施乡村振兴战略的深度、广度、难度都不亚于脱贫攻坚，必须加强顶层设计，以更有力的举措、汇聚更强大的力量来推进〔9〕。干部驻村帮扶作为一项行之有效的工作机制，也必将在全面推进乡村振兴战略的伟大实践中铸就新的辉煌。