鄱阳湖区域传统捕捞业转型的市场机制研究

王华

（江西财经大学人文学院，江西 南昌 330000）

党的十八大以来，我国以节约资源和保护环境为基本国策，将生态文明建设推至国家战略的高度，先后发布了《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》等重要文件；党的十九大报告进一步将生态文明建设定位在中华民族永续发展的千年大计的高度，党的十九大报告中明确提出，坚定实施可持续发展战略，坚持人与自然和谐共生，形成绿色发展方式和生活方式，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，相关理念已经成为全社会的共识。2018年10月，国务院办公厅印发了《关于加强长江水生生物保护工作的意见》，确立了长江水生生物保护的相关制度框架和措施体系，进一步明确提出到2020年在长江流域重点水域实现常年禁捕，在此背景下，我国将出现历史上最大规模的渔民退出捕捞业。

长期以来，我国在诸如水资源保护、矿产资源保护、森林资源保护、草原生态保护等生态保护领域先后开展了专项保护计划，取得了显著成效，其中，生物资源的保护相比较而言难度更大，保护区的设立对当地居民生活必然产生影响，需要作为主体的政府部门发挥积极作用，亦需要社会多方协助，促使预期环境保护效果的实现。

1 鄱阳湖水生生物保护的难度较大

我国传统的水生生物保护自上世纪80年代就已经开始，各级政府和相关科研部门早已经注意到了渔业资源较少的问题，尤其是渔民的过度捕捞造成水生生物资源的减少。由于湖泊属于公共领域，没有明确的产权归属，极易形成无序捕捞的情况。早在1954年戈登在《渔业：公共产权资源的经济理论》一书中，就提出了公共领域管理的困境，并提出“公地悲剧”的见解。“公地悲剧”是指具有使用上的竞争性但不具备或者缺乏排他性产权的公共资源，被过度使用的情形，通常“公地悲剧”发生在湖面、草原、森林等自然资源丰富的地区，因为民众过度竞争公共资源而发生。我国鄱阳湖地区面积广大，周边渔民形成了共同捕捞作业的习惯，凡是获得了政府的许可，皆可以在广大的湖区从事捕捞工作。由此，形成了在鄱阳湖地区竞争性捕捞的局面，渔民个体为了获得竞争优势，会不断提高渔船和渔具的捕捞效率，鱼类资源本身的移动性（如洄游、觅食、产卵）等因素，也加重了人们对天然渔业资源的“掠夺性捕捞”的心态，导致资源枯竭问题加剧，并于本世纪初期发展到极端。中科院曹文宣院士认为正是无序竞争的过度捕捞，造成我国长江流域等众多水域的水生资源急剧减少，因此他倡导实行全流域禁捕以恢复生物资源。

就鄱阳湖流域的水生生物保护工作而言，自上世纪90年代就开始推出保护渔业资源的规定。从国家、政府管理层面来看，早已经预见了渔业资源可持续发展的问题，早在2002年便实行了全流域“休渔”政策，即在每年的2月20日到6月20日禁止一切捕捞活动，以保证鱼类的繁殖，而实际上，这一保护政策收效甚微，因为一旦放开捕捞之后，过剩的捕捞产能迅速抵消了渔业保护的成效。由于鄱阳湖属于季节性河流，随着季节的变化水域面积发生显著的变化，渔民往往跨区域作业，也加大了管理上的难度，加上流域内部的利益主体多元分化，各个地区为了维护各自的经济利益而争夺资源，必然导致地方保护主义盛行，难以发挥市场对资源的有效配置，最终造成社会整体利益受损[1]。

鄱阳湖区域禁捕工作的难度，还在于牵涉的渔业人口众多，他们对传统捕捞业依赖度较高，转产难度大。据江西省农业农村厅的统计，截至2019年，鄱阳湖流域共约有渔船1.2万艘，退捕渔业生产总人口约为6.3万人，鄱阳湖流域退捕的渔民约占长江流域及其重点水域总渔民的27.3%，属于退捕工作的重点区域。

鄱阳湖的渔民具有捕捞历史长、依赖度高、转产意愿低等特征。随着市场经济的发展，大量农业人口逐步摆脱传统生计，走向广阔市场，成为第二产业从业人员、手工艺者或者第三产业从业人员，而其中渔民转产的比例大大低于普通农民的转产比例。江西省农业农村厅2015年调查显示：农村人口的87%转向其他产业，而在专业渔村这一比例约为45%，大量专业渔民仍然在村落中谋生，据江西省2021年“十省百县千户”长江退捕渔民跟踪调研，对样本渔民629人（户）调查后发现，鄱阳湖流域渔民总体上以中年人为主，文化程度偏低，缺乏外出务工的经历。

可以说，鄱阳湖流域的渔民数量多、捕捞历史长，具有代际传承的特征，以鄱阳湖的湖心岛——南昌南矶岛、都昌棠荫岛和鄱阳长山岛来说，当地居民全部从事捕捞及相关产业，形成了相对稳固的捕捞习惯。相比较一般的渔民，这三个岛上的渔民受教育程度更低，外出谋生的主观意愿更低，禁捕工作的难度更大。

表1 鄱阳湖渔民年龄统计

表2 鄱阳湖渔民受教育程度统计

2 市场机制帮助渔民转产是关键

凯恩斯人力资本理论通过对巴西渔民的社会经济收益分析，得出结论：在不考虑转产转业的机会成本、学习成本、心理成本、风险成本等因素下，也不考虑渔船的固定资产的情况下，要使得转业渔民有收益需要5年时间，是个长期的过程[2]。目前，长江流域及其重点水域的禁捕工作，以各级政府为主导，按照中央统筹、县级政府负责、地方政府执行的方式展开。

各级政府在禁捕工作中占有主导地位，应积极谋划安置退捕渔民，多渠道实现渔民的转产，保证社会稳定。首先，地方政府提供公益性岗位，利用渔民熟悉湖区环境的特点，实现渔民的就地安置。如渔民人数最多的鄱阳县，县渔政执法部门统一招聘了649名护渔员，每月工资380元；120名渔政协管员，每月工资2600元。另外增设174个针对渔民的公益性岗位，聘任他们担任保洁员、道路养护员，就地安置了部分渔民。其次，政府积极筹措职业培训，组织实用技能培训，帮助渔民转产从事具有一定技术的工作。环鄱阳湖11个县市积极落实“1131”计划，保证每位退捕渔民接受1次政策宣讲、1次就业指导、3次职业介绍和1门实用技能培训，取得了较好的效果，特别是以电工技术、烹饪技术、“月嫂”培训的成效最为显著，这三项职业技能的门槛低、周期短，成效显著，以永修县为例，全县已经帮助264名渔业人员走上了水电维修和家政服务的岗位，另有多人从事烹饪行业。再次，对于没有就业计划的渔民和因特殊情况（重大疾病等）无法再就业的渔民，政府采取多种措施积极帮助，以政策“兜底”的形式予以保障。由于政府的主导性作用，退捕渔民的就业转产工作取得了显著的成绩。

各级政府在政策引导、职业帮扶和信息供给方面发挥了优势，市场机制在促使渔民转产中也发挥了重要作用，同时，各种社会力量也是促使禁捕目标实现不可忽视的部分。我国在长江经济带治理中提出“多元共治”的原则，是指政府、企业、公众之间应当在长江流域治理当中共同合作，长江流域治理是典型的社会公共事务，需要国家与社会、政府与企业、政府与公众多方共同协力，形成政府主导、多元主体参与的流域治理体系。

2.1 利用当地的特色资源，吸引市场资金参与治理

作为我国最大的淡水湖，鄱阳湖具有极其丰富的生态资源，除了水资源、生物资源、植物资源外，其自然景观资源也很丰富。位于永修县的庐山西海景区，原属于国家所有、集体运营，后通过投标方式交由武宁公司经营管理，武宁公司采取股份制，面向有捕捞证的492户渔民，每户缴纳股金 1 万元，合计占公司8%的股份，公司按照核算后的经营情况予以分红，增加了渔民的收入。同时，武宁公司吸收持有合法捕捞证的渔民进入公司，根据其自身条件安排岗位，大部分渔民由捕鱼人转变为管理人员。永修县吴城镇的候鸟小镇，为全国著名的“观鸟景区”，吸引了众多商家投资经营，也带动了当地渔民的转产就业。由于景区面积大，景点多，当地大量渔民自主创业，从事服务性的行业。永修县的西海和吴城两地，自然风光宜人，引入市场机制后，增加了投入，附加值也不断增加，为当地渔民转产就业提供了机会。

2.2 吸引资本，开发现代种植养殖业

2019年国务院出台了《关于促进乡村产业振兴的指导意见》，将有序引导工商资本下乡作为顶层设计，强调“要坚持互惠互利，优化营商环境，引导工商资本到乡村投资兴办农民参与度高、受益面广的乡村产业，支持发展适合规模化集约化经营的种养业”。在乡村振兴政策的引导下，地方政府以金融补贴和土地政策优惠为杠杆，对外招商引资，吸引外来资金“资本下乡”，增强地方财政收入的同时为渔民提供投资、就业等多方面的机会。

在政策实施过程当中，典型的资本下乡模式为“公司+农户”，即企业以生产订单为中心，将农民的土地流转出来开展规模化经营，并采取公司制的管理方式将农民集中组织起来进行专业化生产，以带动农户脱贫致富。余干县瑞洪镇的帮民农旅产业园，充分吸收外来的资金和技术，利用江苏省已经成熟的蔬菜种植技术和销售渠道，发挥本地的土地资源优势，实现了优势互补，增加了土地效益，带动当地渔民的就业。帮民农旅产业园是当地一家以蔬菜种植销售为主的企业，创立初期，通过吸引外资和技术、建成高规格的蔬菜大棚种植基地，企业聘用当地渔民，免费对渔民进行高规格大棚养殖培训，让他们掌握基本的大棚养殖的标准流程，以劳务聘用的方式安置了当地200多户渔民，让渔民不出乡便能务工；2020年后，公司扩大蔬菜大棚规模，转变经营模式，变单纯劳力聘用为个体承包，鼓励当地渔民承包小块蔬菜大棚，自负盈亏。蔬菜公司制定工作流程和标准，农户按照流程种植，产品经检验符合公司标准的，公司就地收购销售。农户转为承包人后，效益明显增加，也充分调动了个体的积极性。在帮民蔬菜基地，渔民成为种植蔬菜的主体，自筹资金、自主管理，公司则负责市场，对渔民种植的蔬菜进行收购，这极大地调动了渔民的积极性。

南昌市新建区联圩镇地处鄱阳湖滨湖地区，退捕渔民较多，自2020年开始禁捕以来，政府提供诸多方面优惠政策，鼓励渔民自谋生路，在本地就业。当地渔民得到了知识、财政、土地等方面的支持，以市场股份制形式成立了农业合作社，政府提供财政支持，渔民贷款享受一年免息政策，并外聘专家进行技术指导培训，有力地帮助渔民转产就业。目前，渔民以“入股分红+就业收入”的方式参与蔬菜生产，走上了一条产业兴旺的道路。例如，当地渔民涂志文承包了联圩镇的蔬菜基地，已经有400余亩的种植基地，并有200亩新建的蔬菜大棚，2022年全年收入可达120余万元，另外，其经营的蔬菜基地融合附近渔民资金，采取股份制经营模式，优先吸引当地农户入股，解决了当地80余名渔民的就业问题。

2.3 利用市场机制，重塑村集体经济

对当地已有产业进行整合升级，引入市场机制，增加集体收入。以庐山市南康镇水上渡运产业为例，2020年禁捕之前，当地渔民利用自家渔船兼营过渡业务，为来往大型船只提供日常生活物品等服务，禁捕之后，来往船只过渡业务一度中断。因此，庐山市政府多方协调成立水上运输有限责任公司，引入市场机制，公司归属于当地大塘村村委会和蓼池村村委会，主要经营水上旅客运输，船舶维修、制造、销售等业务。利用退捕渔民村集体经济的专项项目资金和乡村振兴中发展集体经济的专项资金、产业扶持资金筹集约300万元，成立了水上运输公司，公司聘用当地渔民驾驶船只，利润主要用于村内公共事业，增加建档立卡的脱贫户以及边缘户和退捕渔民的收入来源，退捕渔民和贫困户主要采用直接奖补、支付临时性岗位工资的方式。年终结算时，村民作为股东也享受分红的收益。在政府的引导下，原本个体经营的水上过渡服务，转变成为集体经济，引入第三方公司（庐山市青云水上客运有限公司）进行具体经营，责权清晰，保障了集体资产。

3 突破瓶颈，促进渔民更好转型

为了国家长久发展，各级政府高度重视生态环保问题，在环保问题上往往是“一票否决”。“实行最严格的制度、最严密的法治”的“最严”生态法治观，既表明了中国共产党推进生态文明建设的决心，也抓住了运用法治思维和法治方法这个“牛鼻子”，为推进生态文明法治建设提供了理论指导和行动指南，对完善我国生态法治建设、建设美丽中国具有重大的理论意义和深远的现实意义[3]。

3.1 适应生态保护政策

农业生产是以土地、水面、山林等自然资源为依托的产业，在最严格的环保政策下，需要提升相应的技术，保障在开发资源的同时保护环境。而目前环鄱阳湖地区，众多产业发展水平仍有待提升。以水面养殖为例，开放水域的水面养殖必须投放饵料以促进鱼类生长，而传统方法投放的饵料污染环境，破坏水源有机质平衡，造成水体富营养化,引起藻类等水生植物大量繁殖。渔户自然水面养殖大多数保持着“人放天养”的形式。上个世纪末期逐渐兴起的“渔家乐”项目，大多数位于自然保护区内，由于难以控制污染物而被迫停业。笔者在鄱阳县多个渔业村调查发现，渔民开办的休闲鱼庄大部分被迫停业，主要由于渔民无法适应保护区内严格的环保政策，加上缺乏废弃物处理回收的渠道，产业经营不符合政府的环境保护要求。目前，对于传统的渔业养殖、特种水产养殖等产业，养殖技术亟待提升，其中近年来在湖区推广的“稻-虾”养殖技术得到专家肯定。鄱阳湖地区逐步推广的“稻-虾”养殖技术，实现了生态立体养殖的效果，较大提高了土地的效益，是未来环鄱阳湖地区产业发展的一个方向。南昌县的杨氏三兄弟是重点水域退捕渔民，2021年1月与大田公司签订承包合同，在当地承包低洼田1000余亩，承包年限7年。兄弟三人充分利用田地，既养殖小龙虾又种植水稻，其中小龙虾预计亩产能达到110千克(15～18元/千克)，毛收入在330万元左右；种植一季晚水稻1000余亩，亩产能达600千克（0.58元/千克），毛收入在134.4万元。

3.2 减少渔民市场风险，提振渔民创业信心

产业投入较大，是制约环鄱阳湖地区渔业转型的一个重要因素，渔业生产的风险来自于多方面，既有不可抗拒的自然灾害和生产环节的风险，也有销售环节的市场风险，作为经济基础薄弱的渔民，如何抵御市场风险成为一个重要的课题。以传统渔村为例，渔民从事养殖往往面临着较大风险，如鄱阳县的双港乡，自21世纪以来引进了精养鱼技术，饲养鳜鱼和乌鳢，投入大、产出多，产业引进初期效益较好，经营者普遍盈利。2010年后，精养养殖风险加大，一方面市场竞争激烈，价格难以把握；另一方面技术更新较快，养殖效益下降，造成养殖户的亏损，近年来精养鱼技术范围逐渐萎缩。

为了减少渔民创业风险，各地纷纷出台政府创业扶持政策。如庐山市推出政策扶持产业发展，落实“大众创业、万众创新”的支持政策，优化渔民就业创业的环境，并按照规定落实惠农信贷、税费减免、贷款贴息、创业担保贷款等政策。对于当年首次创业且正常经营一年以上的退捕渔民，给予5000元的一次性创业补贴，共发放退捕渔民创业担保贷款75万元。该市鼓励发挥渔村特有的自然资源以及渔民自身特长等优势，整合强化惠农政策，坚持因地制宜、规划引领，指导专业捕捞渔村发展绿色生态种养、水产加工运销、休闲渔业以及乡村旅游等产业。

4 结语

自鄱阳湖禁捕工作开展以来，湖区的秩序良好，未出现大的社会问题。可以说，中央制定的“禁得住”的目标已经实现，长江十年禁捕政策提出的“四清”“四无”（“四清”：清船、清网、清江、清河；“四无”：无渔船、无渔具、无渔网、无捕捞行为）的目标基本实现，湖区的水生生物资源迅速恢复，一些原本消失的鱼类又开始出现，标志性水生生物数量增加。同时“退得出”“能小康”目标的达成需长期努力，是一项周期较长的工作，替代性产业尚未形成。在组织渔民转产转业的过程中，各级政府需层层压实，将渔民转产就业情况作为一项重要的指标加以考核。相应地方政府应扮演“全能型”角色，充分调动各种社会资源，参与鄱阳湖地区的生态保护工作，“经得起市场考验”的产业才是真正具有活力与竞争力的产业，如通过市场引入相关产业，激发渔民转产转业的热情，最终实现鄱阳湖渔民的稳定转型。