提升河南乡村治理现代化水平的问题与对策

秦长江

（中共河南省委党校 公共管理教研部， 河南 郑州 450002）

党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，其中乡村治理体系和治理能力现代化是其重要组成部分。党的十九大报告提出“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，乡村善治成为基层社会治理的明确目标。为落实党的十九大提出的这个目标，2018年底出台的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》和2019年6月出台的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》进一步明确加强和改进乡村治理现代化建设的思路和方向。在实施乡村振兴战略的大背景下，河南各地在乡村治理现代化建设的探索不断推进，取得了不少成绩，同时也存在不少问题。本课题紧紧抓住“实施乡村振兴战略”大背景，围绕“健全乡村治理现代化”核心主题，立足河南，根据经济发展阶段、所处地理位置不同选取调研对象，采用问卷调查与访谈相结合的方法，探讨乡村治理现代化建设存在的问题及其原因，并提出相应对策。

一、乡村治理现代化建设的主要做法

（一）通过顶层设计明确乡村治理建设思路和方向

在乡村治理体系建设方面，河南具有相对优势。除了党的十九大报告和乡村振兴战略规划的指导外，习近平总书记曾经两次在河南考察，提出了县域治理“三起来”的要求，即“把强县和富民统一起来，把改革和发展结合起来，把城镇和乡村贯通起来”［1］，并针对乡镇工作提出了“三结合”的要求，即“乡镇要从实际出发，把改进作风和增强党性结合起来，把为群众办实事和提高群众工作能力结合起来，把抓发展和抓党建结合起来”［1］，为河南省县域治理和乡村治理提供了重要的工作指导。2018年，河南制定了包括《河南省乡村治理体系建设三年行动计划》《河南省乡村文明建设三年行动计划》在内的5个三年行动计划，对乡村治理现代化建设进行了短期和中长期的规划，明确了指导思想、具体目标、实施方案、责任主体等。

（二）通过加强基层组织建设引领乡村治理建设

一是以换届选举为契机，对问题村开展集中整治，加强基层组织建设。在2018年村委会换届选举之际，通过扫黑除恶专项整治活动，针对基层组织中存在的组织书记不胜任不称职问题、村干部涉黑涉恶问题、宗教问题、村级管理混乱问题，分类开展问题村集中整治，着力解决黑恶势力、宗族恶势力、宗教势力干扰侵蚀基层政权问题。二是实施村级带头人能力提升行动。通过在省、市、县三级开展村党支部书记培训班，加强县级党校建设，创新乡镇党校、“流动党校”建设，实现了村级带头人培训全覆盖。三是实施农村基层党组织建设“堡垒”工程和村级后备力量储备计划。利用春节、清明、中秋等传统节日，加强对外出务工优秀人才的联络引导，建设乡土人才库和村级后备人才库，健全择优储备、动态调整、备用结合的工作机制，注重发挥新乡贤作用。注重从农村致富能手、外出务工经商人员、本乡本土大学毕业生、退役军人中的党员培养选拔后备干部。四是创新村级党建活动方式方法。对村级党群活动中心进行了升级改造，开展“互联网+党建”，实施农村党支部“百千万”示范行动。各地相继开展了农民夜校、文化广场、农村舞台、乡村文艺队等文体活动，以及家风家训、孝顺子女、好媳妇好婆婆的评比活动，乡规民约普遍建立，乡风民俗出现明显转变。

（三）通过理顺体制机制推动乡村治理现代化建设

针对乡村治理中出现的“小官大贪”现象，河南在民主决策、民主管理和民主监督等方面进行了体制机制创新，涌现出了一些先进做法。邓州市的“四议两公开”工作法，通过“党支部提议—两委商议—党员大会审议—村民大会或者村民代表大会决议”，完善村级重大事项决策机制；兰考县在清理整顿软弱涣散村时首创了“六步工作法”；中牟县针对村民代表素质不高、代表效果不佳等情况，推出“村民联户代表制”，并引入了“五牙子章”的监督机制；新乡县试行“村民代表提案制”，具体包括提案提出、提案协商、提案决策、提案执行、提案监督5个关键环节，并通过设置党群议事室、提高村两委工资、坚持痕迹管理制度、三级干部例会制度等配套措施，确保村民代表提案制的切实落地；辉县市冀屯镇创立的“三三一党建工作模式”，实行“民情日记、代理代办、扶贫帮带”联系服务群众“三项制度”，抓好农村支部书记、党员、村民代表三支骨干队伍，培塑“逢旗必夺、逢冠必争”的干事作风，凝聚发展的强大合力；济源市通过实施“三清单一流程”机制，规范村级权力运行。

（四）通过加强资源整合推动乡村治理现代化建设

针对当前乡村治理面临的空心化、集体经济不足、资源缺乏、人员编制少等问题，河南也探索了一些做法。一是盘活现有资源。对于乡村现有的集体土地、池塘、闲置宅基地、边角地等进行摸底排查，分类处理，纳入集体管理，创造集体收益。二是因地制宜发展农民专业合作社。有地方推动农民合作社创新，从原来采用“公司+农户”的方式转变为村集体兴办合作社的方式或者“村集体+公司”的合作方式，在一定程度上解决了集体经济不足的问题。比如，孟州市西虢镇莫沟村的“支部+协会+市场主体”模式；修武县五里源乡河湾村的“党建+产业+文旅+商贸”模式。三是整合县乡闲置编制下沉到村级组织。按照每个行政村配备一名第一副书记的标准，将编制从县直事业单位直接下沉到村，盘活了县直富余人员编制资源，也直接提升了村级党组织的战斗力。四是建立村级公共服务站，推动资源、服务、管理下沉。推动基层执法队伍改革，在村庄普遍建立网上服务站点（自动服务终端）和干部代办制度，解决服务村民“最后一公里”问题。

二、乡村治理现代化建设中存在的问题

（一）乡村治理现代化建设得不到足够重视

2018年以来，中央和省级层面陆续对于推动乡村治理体系建设展开顶层设计，出台了规划、指导意见、行动计划，并陆续公布了三批乡村治理典型案例，实施试点建设工作。然而在一些地方乡村治理现代化建设作为一项工作却并没有真正得到基层领导干部的足够重视。一方面没有从内心真正意识到乡村治理现代化建设的重要意义，另一方面被阶段性重点工作所缠身，无力分心思考这些长远问题。调研发现，在“环境治理、信访稳定、精准脱贫、乡村振兴、信访稳定、乡村治理”等工作中，乡村治理最不受乡村干部重视，更没有乡村治理现代化建设的意识，缺乏推动乡村治理现代化建设的思路。

（二）乡村治理权责关系不明晰

中央明确提出，构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的现代乡村社会治理体制［2］，但当前一些地方更多强调党委领导和政府负责，其他几个方面存在不同程度的不足。传统乡村治理基本是依靠“能人治村+乡镇行政管理”的模式，村级在乡镇的直接指导下，从事拆迁、维稳等行政性工作，面临着“上面千条线，下面一根针”的情况，村民自治空间实际上被侵蚀。乡村干部忙于被动应对上级下派任务，各种督查检查、“留痕”作业占用大量时间精力，无暇主动思考推动本村自身发展长远问题。其根本原因是县、乡、村三级权责关系不明晰，村民自治组织异化为乡镇派出机构，行政色彩浓厚。调研中发现，乡镇领导干部对此也颇为头疼，可是无力改变现实。乡镇并非不想给村级自治空间，恰恰相反，乡镇非常想推动村民自治，可是村民自治存在的被动和无力现实，使乡镇不敢放手。

（三）村级党组织领导乡村治理的体制机制不健全

一是村级各类组织关系不顺。村级党组织、自治组织、村务监督组织、集体经济组织、农民合作组织之间的关系不顺。一些村干部对于村支部和村委会之间的关系依然模糊，对于村级党组织的领导核心地位认识不足。村级监督委员会虽已建立，但作用发挥有限。二是村级党组织班子不强。乡村能人大多外出打工，人才缺乏，选出一个好支书，搭建一个好班子，非常不易。三是村级党建跟不上，存在“重硬件轻软件、重形式轻内容”的现象。村级党群活动中心的硬件建设总体上有很大进步，活动室、会议室、办公室、宣传栏等得以建立，但更多是为了应付检查，应有作用发挥不足。比如，某市建立的村级党员教育系统一直闲置。四是党建与乡村治理“两张皮”现象严重，通过党建推动工作和引领乡村治理的效果并不理想。党建是为了应付检查，而不是为了推动工作，有些地方村级党建中存在弄虚作假的情况。

（四）“三治结合”缺乏有效路径

一是村民自治空间被压缩。村民自治本应包括“民主选举、民主监督、民主决策、民主协商、民主管理”五个方面的内容，可在实践中，村民自治基本局限于村委会选举，自治空间被大大压缩。有个别村没有建立村监委会，有的村监委会存在不愿监督、不会监督、不敢监督的问题；有的村“四议两公开”工作法运用不规范，存在选择性运用、简化式运用、决策结果执行不到位等问题。二是村民自治主体彰显不够。村民参与集体事务的意识不强、能力有限，村民自治存在“干部热、群众冷”的现象。三是法治存在明显短板。依靠法治维护基层秩序的氛围尚未形成，法治手段缺乏，行政手段依然是乡村治理的第一选择。村规民约形式化严重，普遍没有得到有效执行。四是德治效力发挥有限。社会主义核心价值观教育流于表面，形式单一，无法深入人心。正在推行的好媳妇好婆婆、孝顺子女、孝道文化等活动，有些地方推行过程中由于缺乏经验而产生负面效应。比如有些地方推行方式简单化遭到村民抵制，有的评选过程不透明、结果不公平、不服众，产生新的矛盾。还有一些基层党组织认为经济发展是“硬指标”，乡风文明是“软指标”，对不良风气、歪风邪气抵制不够。调查显示，86%的村民表示婚事彩礼过高的问题村支部没有想办法遏制，78%的村民表示红白事操办中村支部没有进行有效监管。五是推动乡村治理现代化建设的政策缺乏统筹。乡村治理方面，民政、司法、文化、残联、妇联等部门都在送政策下乡，各项政策之间缺乏统筹协调，造成地方上的各类项目繁多，重复浪费严重，同时也让乡村疲于应对，长时间在村民心中产生审美疲劳，进而产生反感甚至抵触情绪。

（五）乡村治理现代化建设的考评体系不健全

一是责任机制尚未建立，对乡村治理现代化建设中市县乡的主体责任落实不到位，在干部考核评价中没有将乡村治理纳入考核体系。二是各地的考核评价体系存在简单化、趋同化现象，普遍缺少考评体系。三是各地缺乏村组干部的激励措施，面临天花板现象。激励方式侧重于物质奖励，忽视了对乡村干部责任意识和公益精神的考评。在现有经费不足的情况下，完全依靠物质激励效果不明显，也不可行。由于乡村干部的特殊性，我国通用的“德能勤绩廉”考核体系并不完全适用于乡村干部，在考评过程中村民作用发挥不够，存在村民失声的情况。

三、提升河南乡村治理现代化水平的对策

（一）加强顶层设计，提升乡村治理现代化建设的协同性

一是在提升党和国家治理现代化的大框架中谋划乡村治理现代化。乡村治理是整个国家治理的基础，在推进乡村治理现代化建设中，必须在健全国家治理体系和治理能力框架内通盘考虑、协同推进，通过进一步深化行政体制改革，优化基层治理权力结构，明确乡村治理体系建设中市县乡的职责和责任，通过制定“村级权力清单”明确乡村关系，通过制定“村级事务清单”减少乡镇行政权力对乡村自治的过多干预，真正为村组织减负，为落实自治、法治、德治提供条件。二是明确主体责任，贯彻落实顶层设计。国家层面通过鼓励地方创新，征集典型案例，总结地方经验，进行乡村治理示范建设，进一步在全国结合地方实际复制推广。在地方党政领导干部的考核体系中，把乡村治理体系建设工作纳入，明确地方党委政府的主体责任。

（二）推动农村产权和治权改革，壮大农村集体经济

随着新《土地管理法》出台，多年来集体建设用地不能直接进入市场流转的二元体制宣告终结，为城乡一体化发展扫除了制度性的障碍，集体经营性建设用地入市，这必将有力促进农村集体经济发展。长期来看，还要进一步推动农村产权和治权制度改革，放活农村集体资源，扩大市场要素进入乡村，打通城乡二元分化的结构壁垒。短期来看，一方面村党组织要敢于担当，盘活现有资源；另一方面加大政府财政资金的支持，保障乡村干部工资和乡村治理体系建设中的经费需求。加大对农民的职业培训和就业能力提升工作，积极扩大农民收入来源。创新农村经济发展方式，发展新型集体经济，加强对农业合作社的管理，推动农村金融体制改革，发挥金融对农村经济发展的“孵化器”作用。推动乡村治理与乡村经济协调发展，将乡村治理体系建设与乡村产业发展、人居环境治理、文明乡风、精准脱贫等工作结合起来，通过“治理+”的方式，将乡村治理融入乡村各项具体工作中。

（三）健全乡村治理组织体系

以提升农村基层党组织组织力为重点，以实现乡村治理体系和治理能力现代化为目标，坚持以党组织建设带动其他组织建设，分阶段逐步推进，完善乡村治理组织体系。第一，利用村级组织换届选举的机会，对现有问题村党组织进行集中整顿，彻底解决软弱涣散党组织的问题，选好配强村党组织书记，解决村级带头人问题。第二，就是“强身壮体”，实施村级带头人能力提升行动，对已经选好的村党组织书记进行培训，培训方式要灵活、覆盖面要广泛。第三，强化基层组织能力。通过调整和创新党组织设置方式，扩大党组织的覆盖面，将支部向产业链、合作社中扩展。按照中央精神，全面推行村党组织书记通过法定程序担任村委会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人，推动党员担任村务监督委员会负责人，推动非村民委员会成员的村党组织班子成员兼任村务监督委员会负责人，提高村委会成员和村民代表中党员的比例。第四，加快实施村级后备力量储备。重视乡土人才在乡村治理中的作用发挥，加强对外出务工人才的联系引导，建立乡土人才库，建立新乡贤理事会，实施名誉村长制度，搭建企业与农村的对接渠道。发展党员要注重从致富能手、村里能人、退役军人、返乡大学生中产生，并把后备力量纳入教育培训计划。对村“两委”成员进行集中轮训制度化，加大对党员培训力度，提高农村党员干部素质能力。全面推行党员积分管理、农村无职党员“一编三定”、在职党员到社区报到等做法，强化党员身份意识，促进党员作用发挥。第五，发挥基层群团组织的作用。针对群团组织在农村“有成员无组织、有组织无活动”断链现象，落实乡镇工会配备专职干部，推动工会组织向经济发达村延伸，支持农村企业健全工会组织；深化共青团组织改革，着力推进农村共青团区域化建设，不断发展壮大基层团组织阵地，支持和鼓励共青团组织承接适合于团组织承担的公共服务职能；深化妇联组织“四组一队”“巧媳妇工程”等有效做法。

（四）探索深化自治、法治、德治相结合的新路径

一要正确认识自治、法治、德治在乡村治理体系中的定位，明确乡村治理体系建设的基本方向，确保在党组织领导下以自治增活力、以法治强保障、以德治扬正气，强化村民自治中村民的主体地位，积极引导各种乡村组织参与治理，最大限度地推进自治，通过为基层减负降低行政干预的范围和频度。二是要探索自治、法治、德治相结合的载体。对现有的载体要及时总结推广，比如读书会、法治教室、文化广场、升国旗、乡村文艺队等载体，各地要结合实际情况，从某一项或几项活动作为突破口，因地制宜，形成符合地方特色的治理形式。三要创新“三治结合”的方式方法。治理现代化强调法治和民主，同时强调科技支撑。乡村治理现代化必然是以法治化和民主化为方向，减少关系治理和人情治理的色彩。下一步要通过理顺县乡政府与村级组织的权责关系，完善村级组织依法履行职责的法律体系，建立村级组织工作事项清单制度，规范村级组织工作事项，强化村级组织服务功能。推动各项资源、权力、服务下沉，完成农村基础社会和公共服务，推动“放管服”改革向基层延伸，提高村级组织服务群众的能力。通过政府购买服务、村民服务站、“互联网+”、APP等方式扩展治理方式，不断提高乡村治理的智能化、精细化水平。整合基层治理中的数字资源，提升“互联网+服务”的能力。比如将原来每个乡村干部手机上的几十个APP整合成一个平台。提升党群服务中心功能，贯通政治功能和服务功能，突出党建标识、党建主题、党建文化等，不断完善养老托幼、文体娱乐、治安管理等各项功能，把党群服务中心打造成政治引领中心、便民服务中心。四要健全“三治结合”的运行机制。坚持自治为基，规范村级事务运行，深化拓展“四议两公开”工作法，强化村务监督委员会职能，充分发挥“一约四会”作用，形成民事民议、民事民办、民事民管的基层协商格局。坚持法治为本，推广新时代枫桥经验，加强法治宣传，用好“一村一警”和村级法律顾问，推动形成自觉守法、遇事找法、解决问题靠法的良性自治格局。坚持德治引领，广泛宣传社会主义核心价值观，树立道德典范，弘扬真善美、传播正能量，形成家庭更和睦、邻里更和谐、干群更融洽的基层治理新形态。［3］进一步推广乡村网格化管理方式，实现党员和村干部与村民的无缝衔接，尽量把每户农民都纳入到网格管理，及时掌握村民诉求，发现问题、解决困难。

（五）健全乡村治理的考评和监督体系

一要建立乡村治理的领导责任体系。建立市、县、乡、村抓党建促乡村治理的责任清单，把乡村治理体系建设工作情况纳入市、县、乡党委书记抓基层党建述职评议考核。二是建立符合乡村治理要求的考核评价和激励制度。提拔干部优先考虑具有乡镇任职、挂职和驻村工作经历的干部。建立从优秀村党组织书记中选拔乡镇干部、招录公务员和事业编制人员常态化机制。加大村民在对干部考核评价中的作用，各地结合实际探索乡村治理评价的软性和硬性指标。在参考“德能勤绩廉”的基础上制定更符合乡村干部的考评体系，对乡村的考核应该强调乡村工作的主体性特征，增加村民自治、法治、德治的评价指标，建立村民自治为主体的考评体系。三要完善乡村治理的权力制约和监督体系。下一步全面实现村两委“一肩挑”后，村党组织书记的权力将更大，对村党组织书记的制约和监督必须及时跟上。进一步规范监委会委员的产生，提升监委会的待遇，充分发挥监委会的作用。扩展“四议两公开”工作法的应用范围，健全“四议两公开”的配套制度，积极探索理事会、议事会等辅助性工作机制与“四议两公开”的有效结合，从决策源头防止党组织书记的权力滥用。利用互联网、APP等平台推动村务公开。