我国金融改革背景下的地方金融监管模式

李琴 山东省聊城市高唐县地方金融监督管理局

一、地方金融监管概述

（一）地方金融监管的概念和内涵

我国学术界对于地方金融监管尚未形成统一的认识，但是很多专家学者针对地方金融监管的定义都提出了看法。有的学者认为地方金融监管是对地方政府权责范围内的金融机构市场准入、运行、退出环节的监督和管理，主要是为了确保地方金融机构平稳运行，进一步促进地方经济发展。从地方金融监管的范围来看，仅限于地方政府权责范围内的商业银行、保险公司、证券公司等金融机构，监管的范围有限[1]。针对文章研究的方向和内容对地方金融监管进行定义：地方金融监管在宏观层面上是指地方政府按照国家赋予的职责和权限对权责范围内经营的经济主体进行监督和管理，其中涉及金融企业的市场准入政策、市场运行政策、市场退出政策、市场风险要素等内容，监管目的是保证金融机构的平稳运行，保障地方经济发展进程[2]。

地方政府的金融监管部门以及中央政府金融监管部门在地方设立的分支机构是实施地方金融监管的主体，尤其地方政府更是地方金融监管的主力军。主要是因为地方政府在地方金融企业发展、中小企业服务以及小额贷款等方面可以发挥引导和辅助的职能。另外，一旦地方出现金融市场波动时，地方政府可以给予帮助。地方金融监管的对象是地方金融企业、各经济主体的金融活动以及金融市场等，通过对这些金融对象的监督确保地方金融体系的正常运行[3]。

（二）地方金融监管的特点和成因

地方金融监管需要按照法规法律的要求开展相关工作，无论是地方金融监管的主体、权限，还是地方金融监管的范围和方式，都需要遵照国家法律规定，在法律允许的范围开展监管活动，不能侵犯他人利益。从中可以看出地方金融监管具有合法性的特点。要求地方金融监管主体可以利用最低的监管成本完成监管目标，兼顾经济效益和社会效益，不过度干预金融市场，利用各种条件为金融机构和经济主体创造良性发展空间，促进地方金融发展。由此可见地方金融监管具有有效性的特点。我国目前存在多个金融监管主体以及多样化的金融监督对象，根据当前金融监管情况设置“一行三会”监管模式，另外还有国家财政部门和审计部门的机关，形成了比较完善的监管体系，各个监管主体分工明确共同完成监管任务。由此可见，地方金融监管具有协作协调性的特点。地方政府对于金融机构和经济主体的监管要保证适度原则，尽量避免过度干涉金融市场发展，利用宏观调控的手段保证金融市场发展秩序。另外，地方政府需要承担连续性监管职责，确保通过政府的调控帮助企业有效降低金融风险，通过各种监管手段开展对金融活动全方位的监督[4]。由此可见，地方金融监管具备适度动态性特点。

我国经济发展速度较快，导致我国的经济结构发生了很大的变化。过快的经济发展速度背后蕴含着很大的经济风险，为了充分控制风险，避免企业出现经济问题，政府需要加强金融监管力度，为金融机构和企业发展保驾护航。目前中小企业是我国经济发展的重要力量，但是考虑到中小企业存在的问题，在发展方面会造成一定的风险，一旦出现资金问题就会很容易影响到正常经营发展，甚至出现倒闭破产的情况。地方政府为了保护和支持中小企业发展，需要进一步加强对金融市场环境的监管力度，为中小企业营造良好的发展环境，激发我国经济发展活力。

（三）开展地方金融监管的意义

由于互联网技术的普及和发展，互联网金融受到广大社会群体的喜爱，虽然互联网金融有其优势，但还是存在一些问题，尤其是P2P 网贷等方面。加强地方金融监管力度是进一步保证P2P 网贷管理质量的基本要求，可以有效提升互联网金融的管理质量和效率，确保互联网金融市场发展的规范性。虽然我国经济发展的速度很快，但是金融市场秩序不完善，金融机构和经济主体在发展的过程中存在一定的金融风险，如果对这些金融风险视而不见，可能导致区域性金融风险爆发，对我国的经济发展造成负面影响。因此，加强地方政府金融监管，可以在一定程度上控制金融风险，保障地方金融安全。我国在金融监管方面存在盲区，因此需要加强地方金融监管力度，掌握地方金融活动详细信息，充分保证地方金融环境有序发展。

二、地方金融监管发展概况

为了进一步优化金融监管制度，我国于2003 年深化金融改革，成立监管委员会，正式建立“一行三会”的新型金融监管模式。所谓“一行三会”就是利用分业监管和垂直监管开展全国金融监管工作，其中分业监管就是针对各个行业的领域差异性开展个性化监管，监管委员会主要负责对银行业进行监管，证监会是对证券业进行监管，保监会是对保险行业进行监管；垂直监管是指各个监管主体开展从上到下的垂直监管模式，需要注意的是监管机构以及分支单位与当地政府之间并没有直接的上下级关系。建立这个机制主要是为了减弱地方政府对监管工作的控制力度，打破地方政府监管局限，确保各个监管主体可以在最短时间内作出应对金融市场波动的决策措施。

就地方金融监管机制来讲，金融办是地方政府根据经济发展情况，综合各方面因素成立的监管机构。一开始金融办并不是专职负责金融监管的机构，只是作为地方政府和“一行三会”进行联系的机构，但是经过不断完善发展，目前金融办已经成为地方金融监管的主力。不过金融办虽然在我国比较普及，但是在法律方面并没有明确的地位，各地金融办的具体形式不尽相同。综合来看，金融办算是“一行三会”在地方金融监管方面的补充，配合“一行三会”开展金融监管工作，贯彻落实国家金融改革的方针政策。这主要是由于“一行三会”的监管模式是在综合全国金融监管情况的前提下形成的，没有根据各地区的经济发展水平和金融市场的差异性制定监管方案，没有充分考虑地域的差异。在这样的背景下，“一行三会”的分支机构需要当地政府的配合才能切实履行监管责任。鉴于这个原因，金融办在一定程度上可以弥补“一行三会”涉及不到的监管空白，避免出现金融监管盲区。尤其是在民间金融机构快速发展的背景下，更需要金融办配合“一行三会”履行金融监管职责。

三、地方金融监管存在的问题

（一）法律体系存在缺陷

目前我国金融监管法律体系建设不完善，相关的法律法规主要是按照金融统一监管的标准制定的，在规范中央金融监管机构和地方金融监管机构的职能和权限方面并没有严格的界限。随着我国民间金融机构的发展，国家制定了相应的法律法规赋予地方金融监管机构一定的监管权限，地方政府也制定推广了一些地方性政策。这些地方性政策法规在一定程度上起到了正面作用，但是这些权限基本上还是中央政府或是地方政府自行通过的规章制度和相关政策，没有从国家法律的角度上赋予地方金融监管机构权力。另外，现有的地方金融管理法律体系不完善，缺乏系统性和逻辑性，在制度方面需要继续完善。

（二）监管不到位

目前我国地方监管机构发展不成熟，还不能独立完成监管职责，在部门设置、岗位设置和人员配置方面有待改善，监管队伍建设程度不足，因此监管能力有限。部分地方金融监管机构的手段比较单一，监管也是侧重于机构准入和数据统计两方面，应对金融市场突发问题能力薄弱，监管作用有限。地方政府在地方金融监管中承担着重要的作用，既需要为地方经济发展服务，又要防范地方金融风险。但是通常政府还是将大部分的时间和精力花费在促进地方经济增长方面，在金融风险防御方面重视程度不足。地方政府和“一行三会”之间并不能完全实现信息共享，导致地方政府不能及时掌握金融发展存在的问题和详细情况，无法有针对性地建立风险防范预案，一旦发生金融风险只能处于被动地位，无法主动采取措施。

（三）中央和地方政府权责不清

我国金融监管的权限分配是从中央向地方过渡形成的，但是这种权力赋予并不是通过人大立法形成的，而是基于地方金融监管新的需求产生的，因此中央和地方政府在金融监管方面的权限和职责并没有完善的法律规定，中央监管机构和地方监管机构由于性质和职责不同，其金融监管理念也会有所不同，直接导致的问题就是针对某些领域是否归属于自己的权限范围存在质疑，正是因为这些质疑导致中央监管机构和地方监管机构权责不清、监管界限模糊，引发两者之间相互推诿的现象。另外，对于一些金融机构，每一个监管主体都负有一定的责任，但是由于管理责任划分不清，导致可能出现重复监管的现象，严重浪费监管资源。

（四）监管手段比较单一

地方金融监管主体使用的监管手段直接影响到地方金融监管的质量和效率。但从地方金融监管的现状来看，地方金融监管主体使用的手段比较单一，惩罚手段也比较单一，一般就是使用检查或者是罚款的手段。由于地方金融监管的手段单一，效力有限，导致地方金融监管机构在应对金融风险时经常处于被动地位。

另外，地方金融监管机构还没有形成科学规范的监管标准体系，使用的监管方式不能充分适应经济发展形势的需要，对电子商务和网络银行的监管力度不足，使用的监管系统不完善。

四、金融改革背景下地方金融监管的优化策略

（一）完善监管法律体系建设

要完善地方金融监管体系，首先，需要完善相关法律体系建设，从法律层面上肯定地方金融主体的监管地位，明确地方金融监管权限和责任，给予地方金融监管工作相应的法律支持。其次，要从国家立法的层面上制定地方金融监管的法律法规和配套政策，向地方政府授权，由地方政府制定监管细则，发挥地方政府在金融监管方面的主动性和主导性。

（二）明确中央和地方的监管权限

目前我国虽然设立了“一行三会”，但是“一行三会”和地方金融监管主体之间在权责方面没有明确的划分，导致中央金融监管机构和地方金融监管机构之间权责混乱，给地方金融监管造成了一些麻烦。尤其是在我国经济迅速发展的背景下，各种金融机构和经济主体不断涌现，给地方金融监管带来了挑战，因此，需要明确中央监管机构和地方监管机构之间的权限和责任，发挥两者的优势，进一步提高我国金融监管质量。要完善法律体系，明确“一行三会”的监管范围和地方监管主体的监管范围，保证地方监管主体在完成监管职责的前提下配合“一行三会”提升监管质量，尽量弥补监管盲区。

（三）健全金融监管体系

首先，优化地方金融监管机构，明确地方金融监管机构的职责和权限，肯定地方监管机构主体地位。其次，保证地方监管机构的独立性，尽量减少地方政府对于监管工作的干预程度，确保地方金融监管机构可以充分发挥主动性，积极应对金融风险。最后，及时转变金融监管管理理念，充分发挥金融市场的调节作用。政府将主导作用转变为服务作用，肯定市场调节的价值，形成以市场为主体、政府配合引导的新模式，兼顾经济效益和社会效益，在保证经济发展的同时有效防范金融风险。

（四）创新监管手段，提高监管效率

首先，搭建全过程监管体系，发挥地方金融监管机构在事前、事中、事后的监管作用，加强地方金融监管机构和其他部门的合作，比如执法部门、劳动部门、税务部门、工商部门等机构。其次，运用多元化的监管手段，将现场监管和非现场监管结合起来，提前做好准备，认真分析存在的问题，实现动态监管，通过分析数据和资料找到金融监管对象存在的问题，督促金融监管对象尽快整改，避免造成大范围的金融风险。

（五）加强风险管理，创造良性发展环境

金融机构和经济主体需要树立正确的发展理念，形成正确的风险防范意识，在开展业务活动时需要循序渐进、保质保量，追求高品质服务，优化风险意识，及时掌握行业和市场发展趋势，提前制定风险防御制度。另外，金融机构和经济主体要加强自身建设，强化内控机制和风险防控机制，尽量避免金融风险。

五、结语

为了保证我国经济发展的可持续性，国家深化金融改革政策，面对当前我国经济快速发展的趋势，国家需要从立法的角度上明确中央金融监管机构和地方金融监管机构的职责和权限，避免产生权责不清的现象。肯定地方金融监管地位，赋予地方金融监管机构足够的权限，不断丰富监管手段，提升地方金融监管质量和效率。