民事检察一体化办案机制现状与完善

涂房胜 邱国裕 刘书南

江西省全南县人民检察院，江西 赣州 341800

一、民事检察一体化办案理论基础与现实意义

（一）民事检察一体化的定位

民事检察一体化作为检察一体化的重要组成部分，其办案模式与刑事检察一体化办案模式在理论上相通，但在实践中往往表现相对乏力。［1］从运用民事检察一体化办案模式办案的数量以及成效来看，远不及刑事检察一体化办案的质效。

（二）民事检察一体化理论意义与现实意义

在具体实践中，民事检察案件来源有限，渠道不宽，没能完全发挥出检察机关作为法律监督机关在民事诉讼活动中的监督作用，如对法院生效判决不服，或者认为法院在执行民事生效判决过程中存在违法情形的都可以向检察机关申请监督。但以Q县检察院为例，Q县地处山区，城市化率较低，群众法制观念不强。虽然每年经法院审理案件量不少，但向检察机关寻求救济的群众屈指可数，很大一部分群众甚至还不知道可以向检察机关申请监督或再审，本院每年办理的民事检察监督案件数量仅为十几件。从所受理的案件质量来看，部分案件存在不能立案的情形。民事检察一体化在优化资源配置方面有着重要的意义。一方面，能够促进办案资源的优化配置，促进案源线索共享，有助于提高检察资源的整合利用效率，完善内部监督机制。［2］另一方面，在上级检察机关的指导下，有助于提高下级检察机关办案水平。

（三）民事检察领域一体化办案的法律监督功能与模式

建立完善的民事检察一体化办案机制，能够在民事检察办案的各个环节发挥重要的作用。在线索发现方面，通过构建横向、纵向一体化民事检察案件线索发现、移送工作机制，检察机关内部各个部门之间紧密配合，强化一体化办案格局，在履行刑事诉讼检察、控告申诉等案件中，对从中发现的问题线索能够及时向民事检察部门移送。在上下级检察机关之间，能够有效破解当前民事检察上级院和基层院案件数量“倒三角”的难题。在案件办理方面，上级院在案件复杂、数量较多的情况下，可以通过调用下级院民事检察办案人员参与到案件办理中，充实上级院办案力量，也可以根据案件客观情况，派员到下级检察院民事检察部门，发挥上级院指导办案作用。除此之外，还可以成立由上下级民事检察人员组成的专门办案团队，缓解上级院办案压力，为下级院办理案件积累经验。在调查取证方面，主要通过横向发挥一体化办案功能，提升民事检察部门调查取证能力。如各地、各层级民事检察部门加强与当地法院民事审判部门、执行部门的沟通并建立相关案件办理协作机制，对疑难复杂案件加强沟通，从中梳理关键疑难点，为调查取证提供方向。

在全省检察机关落地实施一体化办案工作机制，需要全省三级民事检察条线的全部检察人员共同参与，集中办案力量，形成统一高效的办案机制。在一体化办案机制的实际运用过程中，各地可以根据实际情况，因地制宜选择合适的模式开展，在实践中主要有以下方式：一是成立临时办案组织。在办理重大疑难复杂案件中，一般是由省级院或者市级院牵头，采取交办、提办等方式，各层级检察院协调一致，抽调人员成立专案组集中办理；二是长期协作的工作方式。检察机关内部各层级民事检察部门之间，可以在案卷调阅、调查核实、法律文书送达、释法说理等方面，建立常态化的日常工作机制。上下级检察机关、同级检察机关在办理民事诉讼监督案件中，需要调阅案卷材料的，可以采取互相委托的方式完成调阅工作；三是横向的沟通联系机制。与涉及办案相关的法院、纪检监察、公安、市场监督、税务等相关部门协作配合，并在此基础上形成制度规范性文件。

二、民事检察一体化办案机制现状与运行障碍

（一）一体化办案机制内生动力来源

在我国，检察机关上下级是领导与被领导的关系，从最高检，到省级检察院和专门检察院，再到区县检察院，自上而下形成了逐层领导关系。整个检察机关由各级检察机关构成一个严格层级的整体。检察机关内部呈现垂直管理模式，从上至下呈现出一个金字塔状结构，成为一体化办案机制内生动力来源。［3］根据《宪法》第一百二十九条、第一百三十一条等，对检察机关的法律监督职责赋予了宪法依据。另外，根据《人民检察院组织法》第二条对各层级检察机关的组织架构的设置和构成进行了明确的规定，在检察院组织内部，有详细而明确的条线设置，一体化办案机制在立法的层面上能够找到组织保障。

（二）近年来江西省检察机关民事检察一体化办案现状

1.一体化办案数量增长较快。一体化办案机制改革实施以来，2020年，全省检察机关运用一体化办案机制受理案件192件，2021年，全省检察机关运用一体化办案机制受理案件322件，增长68.58%。同时，全省11个地级市均运用一体化办案机制办理了案件，一体化办案范围实现业务全覆盖。

2.一体化办案组织办案发挥了重要作用。2020年全省共组建了一体化办案团队38个，如N市检察院办案团队既有纵向上下级检察人员组成的一体化办案团队，也有横向民事、刑事的一体化办案团队。同时，将3名下派和20名上挂人员编入办案团队，充分发挥了一体化办案机制办案力量融合，既实现了一体化办案质效，还使基层检察人员办案能力得到充分锻炼，提升了基层民事检察人员的监督本领。

3.一体化办案数量地区不均衡。以2020年一体化办案数量为例，N市全年办理案件77件，占全省总数的40.1%，其他地区多为10件左右，与运用一体化办案机制办理案件较多的地区存在较大的差距。N市、Y市作为此次改革示范联系点，运用一体化办案机制办案数量领先于其他大部分地区，G市虽然并非联系示范点，2020年也运用一体化办案机制办理案件24件，领先于其他地区。

（三）民事检察一体化办案机制困境

1.人员工资、单位经费与地方政府的影响。检察机关人员工资、单位经费的来源由各级政府财政保障，财源在地方政府控制下，必然会给检察工作的独立性开展带来一定的影响。因此，检察机关在办理某些案件时，部分地区存在领导干部违法违规过问司法案件的情况。2019年最高检也出台了一系列政策制度，在很大程度上保障了检察机关独立办理案件，有效防范了地方政府素养不高的官员对检察机关办理案件的干涉。但地方检察机关能够完全独立办理案件而不受地方政府官员干涉，恐怕仍需努力。

2.法检观念的分歧。在事实认定上，检察机关办理民事检察监督案件多局限于“守株待兔”式办案。案件办理过程中，依据案卷证据反映的法律事实多，不能较为完整还原案件事实；与此同时，审判机关享有案件调查权，并且能够依据自身的职权，主动调查案件事实；在证据认定上，法官有较大自由裁量权，而检察官则在争取认定方面采取较为被动的法定主义，其灵活性远不如法官的自由心证；在办案立场上，检察机关更加注重维护法律尊严，审判机关在维护法律权威的同时也注重法律实施的社会效果。2020年，全省民事生效裁判监督案件中提出抗诉案件82件，抗诉案件再审结果改变55件，约占抗诉再审案件总数的67.07%。检法对于民事案件的办理存在审查角度与立场的分歧符合现行体制下的办案规律，实践中却导致法院不愿意检察机关对法院已决案件的法律监督，影响检察机关民事检察案件法律监督质效，从而形成一道民事检察一体化办案的壁垒。

3.地区民事检察事业发展不均衡。我国正处于法治建设的新起点，人民群众对司法公正的期待给民事检察监督质效提出了更高要求，国际社会环境严峻，新冠肺炎疫情反复，各类社会现象层出不穷，给民事检察工作带来了巨大挑战。各地民事检察事业发展不均衡，检察干警挖掘案件、办理案件能力参差不齐。此外，实践中大多数民事检察官始终把注意力集中在抗诉案件上，认为不办理抗诉案件就感觉整个案件不适合监督，案件来源主要为当事人申请监督，案件来源有限，缺乏与法院的必要沟通，且主动参与到法院案件评查少，甚至从未到法院档案室查找案源线索，不管是依职权还是依申请，检察机关办理民事检察监督的力度和方式都有所欠缺。地区民事检察事业发展不均衡也就严重制约了民事检察一体化办案的发展进程。

4.“民事检察一体化”办案成绩与理论构想相去甚远。社会公众对检察监督的认知水平较低，甚至有很多人不知道检察机关有民事检察部门。由于民事检察产生较晚，长期以来，民事检察作为检察机关的边缘业务一直得不到足够的重视，更多的检察资源通常都被配置到刑事案件中，虽然，近年来民事检察监督的案件和宣传力度不断增强，但与实际差距仍然不小，仍需继续努力。检察机关仍需继续强化民事检察监督的救济功能，多办理一些影响面更广、社会效果更加良好的监督案件扩大民事检察影响力，推动民事检察更好更快发展。因此，“民事检察一体化”办案成绩归结于民事检察本身成绩的约束，“民事检察一体化”理论构想与制度设计层面从成绩上没有给民事检察工作和“民事检察一体化”本身带来应有的收获。

三、民事检察一体化办案机制完善建议

（一）适应《民法典》时代民事检察监督

《民法典》时代的到来，给所有法律职业人员的法律知识储备和实务技能提出了新的要求和挑战。对于民事检察工作人员而言，《民法典》对很多内容进行了修改与完善，此外，大量《民法典》相关司法解释将陆续出台并生效，这就要求民事检察干警及时更新知识储备，不断加强对《民法典》的学习研究，以便更好地应对《民法典》时代的到来。从事民事检察工作的人员一方面要掌握《民法典》与以往法律法规的不同之处，尤其是要对比分析修改的内容，深入理解法条变动的立法宗旨和意义。另一方面，在学懂弄通《民法典》的同时，要将《民法典》的内容融入到民事检察工作当中，准确把握《民法典》在民事检察工作的价值和作用。既要保证民事检察工作对于法律监督职责的发挥，也要保证民事当事人的合法权益，实现公平正义。

（二）克服地方政府的影响，缩小法检两家分歧

如前所述，检察机关人员工资、单位经费的来源由各级政府财政保障，受上级检察机关与各级政府双重领导，检察机关在改革之前很大程度上依赖当地政府。从今年起，县、市、区检察机关财务收为市管后，基层检察机关受当地政府影响的局面有所改变，但一时还难以形成独立局面，各级检察机关及检察干警在思想上应树立司法机关独立办案的理念。加强横向一体化机制建设，推动民事检察与刑事、行政、公益诉讼检察职能融合发展，挖掘民事检察监督案件背后问题线索，促进一体化办案机制运行有效，运行高效。此外，要积极消除法检两家在民事检察监督案件上的分歧。民事检察监督不是在鸡蛋里挑骨头式的办案，而是切实维护当事人合法权益的有力监督制度，在具体办案中，检察人员应尽显检察机关在民事监督案件上的办案自信、法律素养、业务专业水准，做到对每一起民事监督案件的精准发力，从而缩小法检两家分歧，提高民事检察监督质效。

（三）深化民事检察队伍自身建设与一体化工作机制

民事检察干警应当从思想上进一步增强政治责任感，注重更新司法理念、强化法治自觉，坚持把“从政治上看”融入民事检察履职全过程。各级检察机关要牢固树立检察工作“一盘棋意识”，畅通纵向一体化、衔接横向一体化民事检察办案路径，形成合力。在现有的民事检察一体化工作机制中，民事检察人员要不断开拓创新，从发现案源、挖掘线索、证据把关、证言采信等关键环节出发，整合上下级检察机关优质资源，通过一体化平台办理更多让人民满意、让群众舒心的案件，精心哺育“民事检察一体化”，争取取得更好更大成绩。