刑事诉讼价值冲突背景下的核准不起诉制度研究

吴 璇

(武汉大学法学院，武汉 430072)

一、引 言

2018年10月26日，十三届全国人大常委会第六次会议通过《关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》，其中第18条规定，“第二编第三章增加一条，作为第一百八十二条：‘犯罪嫌疑人自愿如实供述涉嫌犯罪的事实，有重大立功或者案件涉及国家重大利益的，经最高人民检察院核准，公安机关可以撤销案件，人民检察院可以作出不起诉决定，也可以对涉嫌数罪中的一项或者多项不起诉。’”这一法条确立了与之前《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称《刑事诉讼法》)中规定的不起诉制度在适用条件及程序乃至诉讼价值上存在不同的一项新的不起诉制度，学界也往往将之称为核准不起诉[1]。①由于这一不起诉制度的特殊性，也有学者称之为“特殊不起诉”。为行文统一，本文即根据这一制度中需要最高人民检察院核准这一特点以“核准不起诉”称呼这一制度。作为人民检察院审查起诉后对案件做出的、能够推动行为人出罪的刑事案件处理方式之一，不起诉制度自1997年《刑事诉讼法》颁布以来类型相对固定，2012年《刑事诉讼法》的修订也仅在未成年人刑事案件诉讼程序中增加了一种附条件不起诉。但是，随着核准不起诉制度于2018年通过《刑事诉讼法》的修订正式成为刑事诉讼中的一种重要不起诉类型，检察机关的不起诉裁量权范围乃至其检察权权限都发生了一定变化，这一制度自产生之日起即引起了学界的广泛争议与讨论。有观点指出，“该条是认罪认罚从宽制度中最值得关注的条文。因为它在两个方面明显突破了刑事诉讼法的原有权力格局”[2]。*从《刑事诉讼法》具体条文来看，相关内容除本文所要论述的核准不起诉制度外，还包括公安机关在类似条件下所具有的案件撤销权，限于篇幅，不再专门展开。参见文献[2]第115页。

从内容上看，核准不起诉的关键在于不起诉核准权的贯彻，而此种权能与刑事公诉权的目的、标准有着一致性，因此应当被认定为检察机关公诉权的一种延伸。[3]作为检察权的核心内容和区别于其他政治法律权力的本质反映[4]，刑事公诉权的发展变化往往体现出刑事诉讼价值变化对于检察权地位认知的影响。大陆法系国家曾一度在传统罪刑法定思想和报应刑理论的影响下追求刑事诉讼中的安全价值，实行较为严格的起诉法定主义，即对犯罪的追诉与否完全由公诉机关所决定。但在近代以来社会发展所带来的犯罪高涨导致的司法资源供求关系失衡、诉讼经济思想勃兴和人权保障理念增强等因素的影响下，刑事法律在实体法和程序法上都发生了重大变化，实体法上更加强调刑罚的教育功能，程序法上“放弃(完整)审判制度”的概念迅猛发展，进而产生了扩大检察机关的自由裁量权要求[5]。大陆法系国家在这一背景下也表现出由起诉法定主义转变为起诉法定主义与起诉便宜主义相结合的特点。从不起诉制度发展变化的过程来看，社会发展所产生的实际需要造成的刑事诉讼价值冲突与协调是包括核准不起诉制度在内的不起诉制度发展变化的重要内在动因，刑事诉讼价值也是刑事诉讼程序在其具体运作过程中所要实现的伦理目标。[6]因此，对于相关刑事诉讼制度的考量也应当结合其背后刑事诉讼价值的冲突进行把握。

从制度演变来看，这一制度并非在2018年《刑事诉讼法》的修订过程中凭空出现，而是与2018年《刑事诉讼法》所新设置的其他条文一样，属于在2018年11月前进行的监察体制改革等司法体制改革制度试点过程中根据试点经验而形成的重要制度，并通过《刑事诉讼法》的修订而在法律中固定下来。[7]这一制度的雏形最早可以追溯到2016年9月3日全国人大常委会办公厅召开的发布会上最高人民检察院发言人万春面对记者提问时的答复：“这主要是借鉴了国外的司法实践的经验……对于符合认罪认罚条件的这类特殊案件，检察机关经过最高人民检察院的批准，可以撤销案件或者不起诉，检察机关也可以经过最高检的批准对犯罪嫌疑人、被告人犯的数罪中一项或者多项犯罪提起公诉，但必须依法追缴违法所得。”[8]其后，经报全国人大常委会备案、于2016年11月16日印发实施的最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》第13条规定：“犯罪嫌疑人自愿如实供述涉嫌犯罪的事实，有重大立功或者案件涉及国家重大利益的，经最高人民检察院批准，人民检察院可以作出不起诉决定，也可以对涉嫌数罪中的一项或者多项提起公诉。”核准不起诉制度是我国在推进刑事诉讼制度改革进程中所建构的一种重要制度，从内容和观念上厘清这一制度的基本内涵与刑事诉讼价值，对于进一步推动该制度的落实、完善与发展有着重要作用。

二、突破：核准不起诉制度的新内容

从核准不起诉制度的基本内容来看，由于这一制度运行的程序性前提在于“犯罪嫌疑人自愿如实供述涉嫌犯罪的事实”，这与我国修订后的《刑事诉讼法》第15条所规定的认罪认罚制度中“犯罪嫌疑人、被告人自愿如实供述自己的罪行，承认指控的犯罪事实”的适用条件具有高度一致性，因此也有观点将核准不起诉制度认定为认罪认罚从宽制度中对认罪认罚者所给予的实体上的“从宽处理”中审前阶段“处理从宽”的一种情形[9]。从这一角度而言，核准不起诉制度作为我国2018年《刑事诉讼法》修订过程中认罪认罚制度建构的重要主线之一，其与刑诉法修订前既已存在的刑事诉讼制度必然在某些内容上存在一定差异。但是，除了其自身作为广义上认罪认罚制度下的具体制度运转过程存在的差异外，核准不起诉制度在我国刑事诉讼法律框架、刑事诉讼法相关程序及实体法上都实现了一定突破[10]，此种现象值得进一步关注与分析。

(一)公诉裁量范围的扩展与变化

在起诉法定主义向起诉便宜主义转变的过程中，以对某些移送审查起诉的案件，根据法律规定和案件的具体情况酌情做出提起公诉或不提起公诉的决定为基本内容的公诉裁量权的不断扩大是较为明显的特征[11]。从我国司法制度的演变过程来看，检察机关的公诉裁量权的变化也呈现出相对动态的特征，但总体上是以起诉法定主义思想为主，起诉便宜主义思想是对前者的补充。而从本次《刑事诉讼法》修订过程中规定的核准不起诉制度内容来看，核准不起诉制度的确立事实上也代表了《刑事诉讼法》公诉裁量范围的一种扩展。

一方面，核准不起诉制度的裁量内容突破了传统不起诉制度的罪的界限。1979年《刑事诉讼法》规定了免于起诉制度与不起诉制度并行的公诉裁量制度，但前者很快即遭到了侵犯法院定罪权、不符合现代法治原则等方面的批评。1996年《刑事诉讼法》以不起诉制度全面取代了免于起诉制度。2012年《刑事诉讼法》明确了我国的四种不起诉制度，即法定不起诉、酌定不起诉、证据不足不起诉和附条件不起诉[12]。除了基础证据事实不清楚的证据不足不起诉以外，法定不起诉、酌定不起诉和附条件不起诉事实上都是以犯罪情节相对轻微为基本前提的不起诉制度，也即现有不起诉制度虽然是起诉便宜主义的体现，但此种公诉裁量范围相对较小，主要限于微罪不诉，事实上是与《中华人民共和国刑法》(以下简称《刑法》)第13条罪量规定内在契合的刑事诉讼制度。但根据核准不起诉制度的规定，只要符合“自愿如实供述涉嫌犯罪的事实”、“有重大立功或者案件涉及国家重大利益的”、“经最高人民检察院核准”三个基础条件，即可适用核准不起诉制度，案件罪量是否轻微并非是对其适度减轻处罚的影响因素。

另一方面，核准不起诉制度扩展了检察机关公诉的裁量广度。根据《刑事诉讼法》的规定，从结果来看，我国刑事诉讼制度中的不起诉制度主要有两种：第一种主要是包括无罪不起诉、法定不起诉、存疑不起诉等制度在内的“应当不起诉”；第二种则是包括多种酌定不起诉制度在内的“可以不起诉”。从法条规定来看，核准不起诉制度应当属于后者，但其运行结果也并非传统意义上的案件完全消灭或者保留。根据这一制度的规定，在符合相关条件的案件中，除了公安机关可以撤销案件、检察机关可以决定不起诉之外，不同于传统司法实践中检察机关只有在犯罪人犯数罪时全部行为均不构成犯罪才能适用不起诉，在核准不起诉制度中，检察机关还“可以对涉嫌数罪中的一项或者多项不起诉”，体现了刑事诉讼客体理论在我国立法和司法层面的新发展[13]185。从核准不起诉制度的这一法律后果来看，其已经不再是一般的量刑协商制度，反映出不起诉制度中“罪数”交易的新特点。

(二)“重大立功”标准的设置

根据修订后的《刑事诉讼法》第182条规定，核准不起诉制度的基本适用条件之一在于“有重大立功或者案件涉及国家重大利益”的情形，也即在相关案件中考察是否具有核准不起诉制度适用条件时，应当寻求“重大立功”或者“涉及国家重大利益”的条件。从法律规定来看，核准不起诉制度作为与其他不起诉制度有着一定区别的新制度，“重大立功”的前提必然是行为人所犯罪行并非轻微犯罪，否则行为人可以通过酌定不起诉制度摆脱刑事追究，因此核准不起诉制度通过“重大立功”的程序性规定在本质上与既有的公诉机关对于微罪的自由裁量权范围下存在的诸多微罪不诉制度有所差异，其本质是一种公共利益衡量下的控辩交易制度。

同时，从法律规定来看，“重大立功”情节应当与“涉及国家重大利益”情节有着一定同质性，也即对于“有重大立功”的出发点应当回归到维护国家重大利益上。但是，此处“重大立功”标准的设置是否有章可循、应当如何进行把握，也是一个值得关注的问题。从世界范围来看，由于诸如腐败犯罪、跨国有组织犯罪等犯罪案件取证困难，为了有效打击此类犯罪，一些国际公约规定可以“减轻处罚”或者“不予起诉”为条件，鼓励犯罪嫌疑人或者被告人提供实质性配合，此种制度与核准不起诉制度有着一定的类似性[14]422-423。例如，《联合国反腐败公约》第37条即指出，“各缔约国均应当采取适当措施，鼓励参与或者曾经参与实施根据本公约确立的犯罪的人提供有助于主管机关侦查和取证的信息，并为主管机关提供可能有助于剥夺罪犯的犯罪所得并追回这种所得的实际具体帮助”，并进而明确“对于在根据本公约确立的犯罪的侦查或者起诉中提供实质性配合的人，各缔约国均应当考虑根据本国法律的基本原则就允许不予起诉(immunity from prosecution)的可能性作出规定”，联合国《打击跨国有组织犯罪公约》第26条也做出了类似的规定。中国“重大立功”情节是否应当与前述国际公约和法律具有一致性，也是一个具有争议的问题。

此外，从刑事法律规定来看，虽然“重大立功”并没有作为某种单独量刑情节出现，但是刑事实体法中规定了“重大立功表现”的内容。具体而言，《刑法》第68条规定：“犯罪分子……有重大立功表现的，可以减轻或者免除处罚。”而对于“重大立功表现”，1998年最高人民法院《关于处理自首和立功具体应用法律若干问题的解释》(以下简称1998年《解释》)即指出：“根据刑法第六十八条第一款的规定，犯罪分子有检举、揭发他人重大犯罪行为，经查证属实；提供侦破其他重大案件的重要线索，经查证属实；阻止他人重大犯罪活动；协助司法机关抓捕其他重大犯罪嫌疑人(包括同案犯)；对国家和社会有其他重大贡献等表现的，应当认定为有重大立功表现。前款所称‘重大犯罪’、‘重大案件’、‘重大犯罪嫌疑人’的标准，一般是指犯罪嫌疑人、被告人可能被判处无期徒刑以上刑罚或者案件在本省、自治区、直辖市或者全国范围内有较大影响等情形。”应当说，1998年《解释》为《刑法》中“有重大立功表现”的认定提供了一定指导与帮助，但是，1998年《解释》乃至《刑法》中的“有重大立功表现”与核准不起诉制度中的“有重大立功”的基本内容一致，二者的认定方式能否通行适用，也仍然存在着一定争议。

(三)重大利益前证据裁判原则的突破

证据裁判原则是现代法治国家和地区的立法所普遍确认的一项重要刑事诉讼基本原则，其将事实裁判者据以认定事实的基础限定于法定证据种类，并在与审判中心主义的结合中指向审前证据、庭外证据不再是刑事诉讼证据的基本结论。[15]从《刑事诉讼法》的规定来看，认罪认罚制度事实上仍然是刑事诉讼中证据裁判原则下的一种刑事诉讼制度，从宽情节虽然首先由检察机关提出，但其量刑从宽的法律效果的实现事实上仍然依赖于法院的审判环节，认罪认罚制度实质上是控辩双方就“刑”的协商形成的意见。但是，核准不起诉制度自身所具有的特殊内容，也即对撤销案件和特殊案件的不起诉本质上是对证据裁判原则的一种突破，是在超越刑法所保护的狭义法益的视角上对“罪”的协商达成的后果。[16]从《刑事诉讼法》的规定来看，核准不起诉的适用条件之一是“案件涉及国家重大利益”，如上文所述，这一制度的另一基础条件也即“重大立功”事实上与前者有着较为紧密的联系，因此核准不起诉适用的前提条件事实上可以被认为是国家重大利益的存在，其适用的基本结果是在未经法院依法质证的情况下即认定行为人有罪免罚或撤销案件的裁判原则的突破。

从理论上看，核准不起诉制度在涉及重大国家利益时对证据裁判原则的突破，事实上与检察机关自身属性有着密切联系。检察机关常被寄予“应担当法律守护人之光荣使命，追诉犯法者，保护受压迫者，并援助一切受国家照料之人民”[17]的厚望，而在实践中也常常被要求以保护国家利益、公共利益作为其活动的正当性来源。据此，检察官在行使检察权的过程中，一方面须以实现“国家法意志”(Rechtswille des Staates)为依归，不应沦为统治者的传声筒；另一方面检察官得且应同时为被告之利益及不利益活动，既不待被告之请求，也不受被告之拘束[18]。从这一层面而言，核准不起诉制度可以被视作为强化公诉主体的诉讼地位而采取的特别立法举措，该制度的设置使得检察机关在审查起诉阶段对案件拥有更大的进行甄别的相应权力，对进入法院的部分案件进行源头上的控制。将“重大国家利益”作为核准不起诉制度的适用条件之一，能够赋予检察机关进行更大范围内的利益衡量和自由裁量的权力，对于更好实现公共利益有着重要作用。在此种情况下，经过法院审判、以证据裁判原则所确定的规范“真相”就不再是刑事诉讼程序中的基本要求，检察机关与被告人在涉及国家重大利益案件中达成的“同意”就成为对此类案件进行处理的重要追求之一。(1)关于“真相”与“同意”在刑事诉讼中的争议与联系，参见文献[19]。

当然，核准不起诉制度通过程序上的终止必然会导致实体上刑罚结果的灭失，因此有必要加强与刑事实体法之间的联系与沟通以对“重大国家利益”实现妥当理解。作为一种“实体和程序紧密结合、彰显刑事政策的法律制度创新,对既有法律规定、制度和规则必然有所突破”[20]的重要司法体制改革内容，认罪认罚制度与实体法也有着紧密联系，属于广义上的认罪认罚制度一部分的核准不起诉制度也不例外。从实体法角度来看，社会危害性是对犯罪进行处罚的基本依据，“案件涉及国家重大利益”并非出罪事由；相反，对于部分涉及国家重大利益、社会影响恶劣的案件，此类情节甚至可能成为加重其刑罚的重要因素之一。因此，“案件涉及国家重大利益”并非刑事案件的天然减轻刑事责任或脱罪事由，对于“案件涉及国家重大利益”即可以予以减轻处罚的事由和正当化基础只能从广义的刑事政策角度予以理解，程序法上将“案件涉及国家重大利益”作为适用条件，反映了刑事政策影响下重大利益前证据裁判原则的突破。

三、反思：核准不起诉制度反映的刑事诉讼价值冲突

“法律只有在涉及价值的立场框架中才可能被理解。”[21]在一切形态的刑事诉讼中，都潜存着两种基本的价值追求：一种是安全价值，即保障社会和社会的多数成员不受各种犯罪行为的侵害，维护社会秩序和社会安全，从而表现为社会的一般利益；另一种是自由价值，即保障作为个人的社会成员所享有的免于某种或某些限制的自由(又称“消极的自由”)，以及从事某种或某些活动的自由(又称“积极的自由”)，其核心内容是保障被告人的基本权利不受国家权力的非法干预和侵犯，因而主要表现为一种个体性利益。[22]154而从核准不起诉制度的构建及其未来发展方向来看，这一制度事实上体现了刑事诉讼中的权衡原则，是在刑事诉讼价值的取舍中确定的一种制度[23]。(2)所谓刑事程序中的权衡原则，是指在刑事诉讼立法与司法活动中，当两种以上的利益不能兼得或相对立的价值发生冲突时，国家及其代表官员根据一定原则和标准，确立某一方或某些方面更为优越而放弃另外的方面。因此，对于此种刑事诉讼价值间的取舍衡量加以把握，是准确把握和适用核准不起诉制度的基本要求。

(一)现状：安全价值指引下的检察机关裁量权的扩张趋势

从近现代以来法治国家的刑事诉讼体系构造来看，现代英美法系国家的诉讼价值观更加偏向于自由价值，而传统大陆法系国家的诉讼价值观则更加偏向于安全价值。尽管新中国成立后并未继承之前政府所确立的传统大陆法系形态的刑事诉讼制度，但出于意识形态等多方面因素的考虑，长期以来我国刑事诉讼样式深受与大陆法系国家刑事诉讼血脉相连的苏联刑事诉讼模式影响。而在《刑事诉讼法》的几次修订过程中，研究者通过对两大法系国家各种诉讼制度的比较分析而力图揭示这些国家所具有的不同制度模式、发现制度变迁的某种规律[24]所总结出的经验也是法律修订的重要参考。中国在进行刑事诉讼程序改革时对刑事诉讼价值的权衡往往是通过比较法视野下的研究与司法实践相结合，从而在制度设置上寻求“在正当程序中最大可能地实现实体真实主义”。但无论中国刑事诉讼制度如何变化，出于中国社会长期以来形成的对于社会秩序维护的要求，对于安全价值的追寻始终是中国刑事诉讼所追求的重要价值。追求诉讼效率、重视犯罪控制是我国社会现状与历史发展的必然选择，核准不起诉制度即为此种选择的一种重要体现。

正如上文所言，核准不起诉制度是在就整体的国家利益和公共利益与个别的受害利益之间权衡所确定的制度，其在多个方面体现了对于安全价值的重视。首先，核准不起诉制度作为检察机关对于案件分流的一种重要方式，有利于其在面对涉及国家利益与公共利益的重罪案件时对与其相关的附属轻案进行甄别并对案件进行分流，从而提高诉讼效率的同时集中诉讼资源处理涉及重案的案件，实现对于此类犯罪的有效控制。其次，核准不起诉制度有利于鼓励涉及重大刑事案件的犯罪嫌疑人主动交代相关情况，减轻相关案件侦查和处理的工作量，从而迅速、准确地查明案件真相，减轻取证难度，以其口供对其他证据的寻找与案件事实的判断提供便利，从而实现对于犯罪的及时打击。再次，从核准不起诉制度的适用范围来看，这一制度的适用前提为“重大立功”及“涉及国家重大利益”，其事实上与英美等国确立的污点证人制度(3)在刑事案件的侦查与控诉阶段，犯罪嫌疑人可能会向侦控机关提供一些自己参与的犯罪行为或犯罪计划的信息，或者一般的犯罪情报,以此换来他在本案中更轻的指控或者不起诉。控辩之间的这种司法交易在学理上称为污点证人作证豁免制度,在美国称为刑事免责。参见文献[25]。关于污点证人制度与核准不起诉的关系，有观点认为前者是后者的制度归宿，亦有观点认为二者类似、在终局效果上一致。但无论何种观点，二者之间存在密切联系是学界公认的基本内容。参见文献[13]第176-179页和文献[14]第424页。具有一定类似性，在可预见的未来也能够与其在一定范围内实现衔接，事实上为安全价值指引下相应诉讼制度体系的建构提供了必要准备。最后，核准不起诉制度作为就检察机关仅有最高检察机关进行上下监督的一种与法院审判权具有类似终决效力的不起诉制度，反映出检察机关在犯罪追诉与审前诉讼程序中的主导地位与自由度较大的裁判权力，本身即是一种社会寻求安全价值下对于国家机关权力赋予的体现。

而从比较法视野来看，此种刑事诉讼安全价值指引下的不起诉裁量权所反映出的检察机关不起诉裁量权扩张并非孤例。长期以来，无论在法律上还是在公众意识上都存在着一种共同的观念，即审判是刑事定罪公正性最为关键的保障机制，但是，由于美国式的认罪案件处理机制的迅猛发展，这种观念正在逐渐被颠覆[26]。自20世纪70年代以来，随着犯罪浪潮特别是诸如网络犯罪、恐怖主义犯罪等新兴犯罪的冲击，世界各国都在“两极化”刑事政策[27]的影响下更加注重犯罪尤其是重罪刑事诉讼中安全价值的实现，包括德国等在内的国家都在立法中明确规定了检察机关在面对国家安全等领域的案件时可以考虑的不起诉裁量权。美国等国虽未明确规定此类裁量权，但其司法实践中对于检察权的行使也将“公共利益与国家利益”作为首要原则。(4)例如，根据美国律师协会准则，案件公诉如“有损公共利益”，则不应起诉。参见文献[28]。扩大检察机关自由裁量权保障安全价值的实现是一个世界范围内较为明显的趋势。

(二)反思：从对核准不起诉制度的完善看刑事诉讼价值的妥协合一

从近现代法治国家的刑事诉讼制度建构来看，人权保障优先是现代型刑事诉讼制度的基本理念，在刑事诉讼领域，现代人权保障理念成为推动刑事司法文明化、民主化、法治化的主要动力，它强调权利先于权力，将对被追究人的权利保障视为刑事诉讼制度的首位价值。[29]在这一背景下，大陆法系国家自20世纪以来即采取了对传统的非对抗制诉讼进行改革等方面的技术形式调整，并实现了逐步提升自由价值的位阶、调整诉讼价值结构等观念层面的重大转变。[22]181-182而在我国，作为一个因长期借鉴与大陆法系国家一脉相连的苏联刑事诉讼模式而确立了较强的职权主义特征的国家，诸多学者均认为在诉讼过程中应吸收当事人主义的合理要素，强化程序的对抗性[30]，进而在事实上确立刑事诉讼中的自由价值的优位性。从核准不起诉制度的演变过程来看，通过强调对于侦查机关的监督与制约这一自由价值的要求，对于自由价值的保护确实也能够得到一定体现。例如，核准不起诉制度基本承接了2016年认罪认罚从宽制度改革试点过程中的相关规定，侦查机关的案件撤销权与检察机关对于核准不起诉制度的适用的最终决定权都由最高检察机关掌握，相应过程由最高检察机关予以监督，不能不说这也是刑事诉讼专门机关分工负责、互相配合、互相制约前提下，检察机关贯彻自身审前主导地位、行使自身法律监督权的重要表现。

但如上文所言，核准不起诉作为一种扩大检察机关权力、在一定程度上与法院的审判权具有等量齐观实体处分效果且突破了证据裁判原则的刑事诉讼制度，其主要诉讼价值追求仍然在于对于安全价值的维护。从核准不起诉制度乃至整个广义上的认罪认罚制度来看，其立法目的本身虽然经历了一个从“简繁分流，提升诉讼效率”到“贯彻宽严相济的刑事政策，提高诉讼效率，加强人权司法保障”的多元立法目的波动化变化发展的过程[31]，但对于诉讼效率的重视始终是贯穿这一制度的主线。从内容上看，立法机关与司法机关对于核准不起诉制度的规定都相对较为简略，虽然有观点认为对于核准不起诉适用者也应当贯彻刑事诉讼法的基本内容保护其基本权益，但从核准不起诉制度的构建来看，适用核准不起诉的犯罪嫌疑人在进入法庭审判前事实上就已经成为戴罪之身，只是有不被起诉和免除处罚的可能性，对于被告人申诉权等方面的基本内容即便是最高人民法院出台的相关司法解释也并未对该规定做出详细说明。从核准不起诉制度中的刑事诉讼价值权衡而言，受限于其适用的特殊条件等因素，在总体上呈现出动态衡平[32]150-151(5)所谓“动态衡平”，是指在刑事诉讼中的价值权衡中，根据利益形态变化和利益主体需求所形成的利益“同向损益”和均衡化特点。的基本特点下，安全价值仍然是核准不起诉制度所追求的基本价值导向。

但是，在对刑事诉讼制度进行价值权衡的过程中，倘若仅仅注重安全价值，则很可能侵犯涉讼公民尤其是被告人的基本权利，甚至可能不适当地殃及其生命，这是与人的自然本性相背离的，因此，即便是对于以安全价值为主要追求的核准不起诉制度，也应当充分思考以自由价值的映射实现对于这一制度的有效规制。从世界范围来看，主要法治国家对于检察机关在面临公共利益时就不起诉所能进行的权力扩张范围也予以了立法上的规制。以德国为例，《德国刑事诉讼法典》第153条d项第1款规定，如果进行刑事诉讼程序可能使国家遭受严重不利的危险，或其他优势的公共利益与追诉相抵触，联邦总检察长可以对《德国法院组织法》所规定的国家安全犯罪(Staatschutzdelikte)不追诉；其第153条e项规定，如果犯罪人在行为后至得知其行为被发觉前，对于避免针对联邦德国的存在或安全的危险，或者对于避免针对宪法秩序的危险有所贡献，经有管辖权的州高等法院同意，联邦总检察长可以对该犯罪行为不追诉[33]。又如，《美国法典注解》第18卷第6001条至第6005条规定了“刑事免责条款”，在联邦法院或者大陪审团审判程序中，检察官可以通过经司法部部长或其他司法机关同意、向法官申请或由部分联邦行政机关经司法部部长同意直接做出刑事免责的命令，进而对包括污点证人等在内的被告人进行特别豁免[14]425-426。从以上国家类似于核准不起诉制度的刑事免责制度运行来看，尽管包括检察机关在内的最高司法机关在部分情况下(尤其是在美国司法体系中)可以做出此类免责和不起诉命令，但运用相对较为慎重；同时，在此类制度的运行过程中，法院对于其申请的不起诉、免责条令常常拥有同意权及最终决定权。从域外经验来看，加强国家专门诉讼机关之间的相互制约，尤其是法官对警官、检察官的制约与监督，是有效防止和制裁后两者滥用职权行为的重要方式。

四、方向：核准不起诉制度的扩大适用

(一)明确制度适用标准，严格把握适用条件

“徒法不足以自行。”从中国法律规范的适用情况来看，一项制度在司法制度中的落实与司法解释等规范性文件的诠释有着紧密关系。中国检察机关高度重视广义上认罪认罚从宽制度在司法实践中的适用，并颁布了《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》等相应司法解释，对认罪认罚从宽制度的具体使用问题予以明确与解答。但从核准不起诉制度的规范情况来看，目前中国有关特殊不起诉制度仅在《刑事诉讼法》中被明确，核准不起诉制度的内容并未能在规范性文件中得到充分的体现，在对相关规范文件的解读中也仅涉及相对不起诉等微罪不起诉的适用条件[34]，这为实践中运用该制度增加了一定难度。因此，明确核准不起诉制度适用标准，适时出台司法解释，是真正推动核准不起诉制度在司法实践中落地的重要举措。

在明确核准不起诉制度的过程中，有必要对于“重大立功”的内涵，尤其是该标准与“涉及国家重大利益”的关系进行厘清。主流观点认为，核准不起诉制度中的“重大立功”标准应当与“涉及国家重大利益”这一标准有着同质性，也即对“有重大立功”应当在对照“有重大立功表现”规定的基础上更加严格地把握；同时，此种特殊情况只能是极其个别的例外，需要在国家层面谨慎研究、统筹把握[35]。但也有观点认为，核准不起诉的重要精神是立法者试图通过核准不起诉加大落实认罪认罚从宽制度的力度，同时规定严格的条件和程序双重限制其适用。如果从理论上做出苛刻的解释，那么立法者的预期就会落空[36]。对此争论，笔者相对赞同前者的观点。后一观点的主要问题在于，对于认罪认罚制度的内涵把握仍然较为模糊，因此难以明晰核准不起诉制度。如果将认罪认罚制度认定为《刑事诉讼法》第182条所规定的内容而做狭义理解，那么尽管核准不起诉制度是以广义上的认罪认罚制度中“认罪”为基本前提与门槛，但核准不起诉制度在制度定位、目的与结果的关系上与狭义的认罪认罚制度仍然存在着一定差异[37]，二者在基本内涵上存在明显差异。如果将认罪认罚制度认定为《刑事诉讼法》修订所试图创造的被告自愿认罪悔罪从而取得实体与程序上的优惠这一内容而对其做广义理解，由于认罪认罚制度的初衷是在“轻轻重重”、宽严相济刑事政策影响下设置的刑事诉讼制度，其核心在于对社会危害性较小的犯罪予以从宽处理，从而集中力量解决重罪。但是，如前所述，核准不起诉制度的适用前提正是行为人所犯罪行属于重罪，此时对其广泛适用核准不起诉即违背了立法初衷。

因此，对于核准不起诉制度中的“有重大立功”的认定，应在《刑法》与1998年《解释》对于“有重大立功表现”规定的情形基础上，从形式与实质两个方面的内容予以适当严格把握。具体而言，核准不起诉制度中的“有重大立功”的要求包含了行为人罪行较为严重但其能够如实供述国家尚未掌握的重大罪行，且此种供述与国家利益有着紧密联系。此种重大罪行、与国家利益的紧密联系应当由各级检察机关认定后上报，并报最高人民检察院予以确认，在适用上与现有实体法中所规定的“有重大立功表现”的基本要求有着一定的区别。笔者认为，对核准不起诉制度适用中的“有重大立功”的认定，不能简单将实体法上的相关规定作为唯一标准，而应当以1998年《解释》“有重大立功表现”为形式判断基础，以涉重大国家利益为实质判断基础，在案件适用类型上审慎把握核准不起诉制度范围。但是，此种审慎把握绝不意味着将核准不起诉制度束之高阁、将之“冻结”，恰恰相反，对于核准不起诉制度应当在此种审慎的态度下在必要的案件中予以充分考量与适用，从而实现法律效果、政治效果、社会效果的统一。

(二)借鉴实体有益经验，适度扩张适用范围

如上所述，核准不起诉制度的重要特点在于该制度的适用需要“报最高人民检察院批准”，同时只有在具有“重大立功”情节、涉及国家重大利益条件下才得以适用，加之目前缺少司法解释的指导与明确，此类条件在一定程度上对核准不起诉制度适用范围进行了一定限制。笔者认为，对于核准不起诉制度限定适用要求具有一定必要性，但在中央大力贯彻“少捕慎诉慎押”和“慎刑”思想的背景下，应当重视核准不起诉制度在实现个案公平正义、满足社会公众法感情上的作用，适时激活核准不起诉制度并适度扩张其适用范围。从刑事法律体系来看，除法定减轻刑事责任事由外，《刑法》第63条第2款也规定了特殊情况下的法定刑以下量刑规定(6)《刑法》第63条第2款规定：“犯罪分子虽然不具有本法规定的减轻处罚情节，但是根据案件的特殊情况，经最高人民法院核准，也可以在法定刑以下判处刑罚。”，一般认为该条款属于超法规的减轻量刑情节与事关国家重大利益的政策性要素影响量刑的原则与程序的特殊规定[38]，与核准不起诉制度的适用条件有着一定的相似性与联系。在对《刑法》第63条第2款进行解释的过程中，一般认为，“所谓‘特殊情况’，主要是对一些案件的判决关系到国家的重大利益，如国防、外交、民族、宗教、统战以及重大经济利益”[39]。全国人大常委会法工委就“冯洲受贿案”答复最高人民法院的意见中也对此予以肯定，其指出，“1997年《刑法》第63条第2款关于因‘特殊情况’在法定刑以下判处刑罚的规定，主要是针对涉及国防、外交、民族、宗教等极个别特殊案件的需要，不是对一般刑事案件的规定”[40]。据此，笔者认为，鉴于核准不起诉制度中的“案件涉及国家重大利益”与《刑法》第63条第2款有着一定的一致性，核准不起诉制度的建构可以参照这一条款的认定进行。

从法定刑以下量刑的案件来看，2003—2015年最高人民法院所公布的法定刑以下量刑案件共审理11件、批准9件；2014—2019年最高人民法院共核准法定刑以下量刑案件10件。从数量上来看，《刑法》所规定的法定刑以下量刑规定得到了较为严格的审视与适用，该款适用的基本特征即为在极为特殊的情况下为实现罪责刑相均衡的要求而对量刑做出的细微调整。但是，针对《刑法》第63条第2款规定的适用范围，理论界与司法实务界就其在适用范围上的扩张却在一定程度上达成了一致。例如，理论界即有观点认为，应当将《刑法》第63条第2款视为一种一般性规定，即法官对于该款的把握应当具有“只要符合条件就减轻处罚”的基本意识[41]。从司法实践来看，近年来，在中国刑事司法理念发生一定变化的背景下，中国对《刑法》第63条第2款的适用主要是在严格控制一般案件平衡，对有些特殊的个案充分考量犯罪动机、犯罪手段、犯罪对象、犯罪结果、犯罪的时空环境与诱因、犯罪人的人身危险性等条件的基础上对特殊情况的认定范围进行了扩张，对介入被害人特殊体质的轻微暴力引起被害人伤亡、被害人存在过错等案件的法定刑以下量刑情形明显增多[42]。

虽然由于《刑法》第63条第2款的表述为“特殊情况”，因此在司法实践中该款的应用事实上包含了涉及国家重大利益的“涉案的特殊因素”与“案件的一般性情节”两种类型[43]，而对于核准不起诉制度而言，其适用的前提条件仍然应当是“案件涉及重大国家利益”及与之具有一定等价性的“重大立功”，因此对于核准不起诉制度的适用应当根据“涉案的特殊因素”这一规则进行相应认定，但在核准不起诉制度的“重大国家利益”的把握上，实体法上的此类规定对于在个案中适用核准不起诉制度也有着重要参考作用。

(三)加强条文衔接配合，实现制度初心

1.回归立法目的，提升规范效果

如前所述，我国确定核准不起诉制度“主要是借鉴了国外的司法实践的经验”，通过考察域外立法和国际公约的相关规定不难发现，核准不起诉制度事实上与在诸如重大犯罪中“污点证人”制度有着较高的相似性，其立法目的如法律条文所表述的一样，在于保护“国家重大利益”。笔者认为，对于核准不起诉制度的适用内容和体系衔接应当围绕这一立法目的展开。由于适用核准不起诉制度中“有重大立功表现”或者“案件涉及国家重大利益”的对象可能系案件的污点证人，而我国虽然通过《刑法》与《刑事诉讼法》对证人均设置了法律制度上的保护且在此类案件中污点证人完全能够同时具备证人和核准不起诉人的双重身份，但由于法律并未明确对核准不起诉人的保护，在核准不起诉制度适用对象的保护上未免有所忽视，因此应采取法律措施对适用核准不起诉的犯罪嫌疑人进行保护。具体而言，一方面可以对适用核准不起诉的犯罪嫌疑人进行完善保护，通过司法解释将对适用核准不起诉的犯罪嫌疑人的报复行为纳入打击报复证人罪中，同时对此类人员适用证人保护制度中的相关保护性措施；另一方面，还有必要考虑对此类人员的家属的保护工作，从而为实现制度初心提供必要支持。

此外，核准不起诉制度与近年来兴起的企业合规不起诉改革在维护公共利益的政策精神内核上有着一定的重合性，前者在理论上与企业合规不起诉应当具有共存的空间，核准不起诉制度与中国近年来推动的企业合规改革之间也应当有着重要联系。有学者指出，核准不起诉制度的“立法动因始于一起跨国公司行贿案，该公司在我国行贿数十亿，要求司法机关不予定罪，其愿意承担罚款并帮助协调我国与其母国之间的双边关系”[44]116-117。此说是否真实尚不可考，但可以确定的是，从司法实践来看，企业合规不起诉改革在一定程度上“冷淡”了核准不起诉制度的适用空间。这一方面与核准不起诉制度自身使用条件较为严苛、难以在司法实践中获得大规模适用有着密切关系，另一方面也与企业合规不起诉改革中办案机关观念的有待革新有着一定关系。

从司法实践来看，在涉案企业合规改革试点在全国检察机关全面推行的当下[45]，中国的合规不起诉在首轮试点中主要呈现出两种模式，即“检察建议模式”和“附条件不起诉模式”。其中前者的基本行为类型是做出相对不起诉决定的同时提出检察建议，后者则主要是检察机关对提交合规计划的企业做出暂缓起诉、合规考察或者附条件不起诉的决定并根据监管期内企业的整改情况决定是否继续起诉[46]。但根据《刑事诉讼法》的规定，相对不起诉和附条件不起诉的前提条件事实上都是行为人所犯罪行属于轻罪，即在罪刑法定原则要求下，以相对不起诉和附条件不起诉作为现行企业合规不起诉制度的基本手段将不可避免地导致企业合规不起诉制度的适用对象被限定为轻罪。但从企业合规不起诉改革的试点经验来看，“要想真正发挥合规不起诉改革的激励效果，面向重大单位犯罪案件的合规考察及不起诉试验势在必行”[47]，理论界愈发主张企业合规不起诉制度“适用的案件范围不应当仅仅限于3年以下轻罪”[48]。笔者认为，为充分发挥企业合规改革的制度效果，企业合规改革在未来的全面推行过程中不应当将对象局限为轻罪，也有必要适用于部分重罪。在这一过程中，除了以上两种微罪不起诉制度外，核准不起诉制度是在罪刑法定框架下实现对企业合规改革制度适用范围推广的重要渠道。具体而言，应当在企业合规试点指导意见中予以明确，对于“可能判处三年以上有期徒刑”，但有重大立功表现或不予起诉更能够维护国家重大利益的，经报最高人民检察院，可以对其一罪或数罪予以不起诉。

2.统筹全局推进，预留权利救济途径

从核准不起诉制度的基本内容来看，不同于传统不起诉制度中公安机关在对不起诉决定存在疑问时可以行使复议权、复核权，被不起诉人具有申诉权，被害人具有申诉权、起诉权，仅从法条规定来看，核准不起诉制度仅创设了“经最高人民检察院核准”这一监督机制，以纵向的上下级监督制约救济机制取代了原有的横向异议提出不起诉制约救济机制。在中国司法体制不断推进“员额制”改革、对入额检察官“放权”的大趋势下，这种自上而下行政式的控制对于防止核准不起诉制度沦为沉睡条款具有一定的不利影响[2]116。更有观点认为，此种救济机制的设置在一定程度上违背了《刑事诉讼法》所规定的人民法院、人民检察院和公安机关分别按照法律的规定行使职权，分工负责、互相配合、互相制约的基本原则。笔者认为，后一批判观点虽然在刑事诉讼理论上能够获得一定支持，但从实然角度核准不起诉制度的适用来看，“最高的审批层级、极少的案件量以及审慎的决定，限制了特殊不起诉的事后救济渠道和制约路径”[13]172，适用核准不起诉案件范围的限缩性决定了对此类制度的监督方式。

但创设完善有效的监督途径与方式对于维护核准不起诉制度的有效运转仍然有着重要作用。如前所述，世界范围内主要法治国家对检察机关在面临公共利益冲突、利益权衡时就检察机关不起诉所能进行的权力扩张范围通过立法进行了程序上的限制。笔者认为，这是中国未来推动核准不起诉制度发展完善的重要参考。具体而言，为保障实现对权利人权利的有效救济，未来在推动核准不起诉制度的完善与构建过程中，可以考虑探索两种途径加强对于检察机关权力的制约：一是在横向机制上，应当在检察机关外考虑引入审判机关尤其是人民法院对于核准不起诉的监督作用，建立包括最高司法机关在内的各级法院与各级检察院对于此类案件的常态化联席沟通机制，赋予权利人在被做出核准不起诉决定时向最高人民法院申请救济的救济途径。二是在纵向机制上，有必要对检察机关内部的机构设置和监督体制适时进行一定调整，充分发挥检察机关的法律监督作用，探索结合诸如日本的检察审查会(7)日本的检察审查会制度是通过抽签方式从一般国民(众议院议员选举权者)中选定11名检察审查员，组成检察审查会，负责审查检察官对案件做出的不起诉处分是否适当，对检察厅的工作提出改进的建议和劝告。这是一种在检察官行使公诉权过程中反映民意的制度。参见文献[49]。等制度的域外有益经验，完善人民监督员制度[50]，从而在推进诉讼民主的同时防范检察机关核准不起诉制度适用过程中的不良现象，保障不起诉人的合法权利。

五、余 论

回顾中国2018年《刑事诉讼法》的修订，作为一次“专题式修法”，核准不起诉制度规定了人民检察院对于自愿认罪、具有重大立功或者案件涉及国家利益的犯罪嫌疑人，经报最高人民检察院批准后依法决定不起诉或追究刑事责任的情形，其在本质上作为一种“弹性条款”，也是中国2018年《刑事诉讼法》的一大创新和特色。当然，对于这一制度也不乏质疑之声，其主要质疑点是对于核准不起诉制度前的侦查机关案件撤销权、对权利人的救济存在一定模糊之处。可能正是基于这一因素，尽管学者们认为核准不起诉制度实际适用的空间极为狭窄，不至于对中国刑事司法的稳定性造成影响[44]117，但从核准不起诉制度的运转情况来看，自2018年《刑事诉讼法》修正之后，截至2021年12月，公开网站上搜索不到一起适用核准不起诉制度的刑事案件，核准不起诉制度的司法实践事实上也受到了严格限制。在这一过程中，司法机关对于核准不起诉制度的把握基本是围绕“严格控制，慎重适用，防止滥用”[51]三个基本要求展开，对于核准不起诉制度的适用持慎之又慎的态度。但是，笔者认为，刑事诉讼价值是刑事诉讼程序本身所固有的，不依赖于刑事诉讼主体及其需要而独立存在的，能够通过刑事诉讼活动对国家、社会和所有公民的合理需要和要求的满足具有积极意义的一种特性[52]，倘若刑事诉讼程序不能开启，则其价值自然难以实现。作为该制度的核心，最高检察机关也可以考虑针对特定案件适时采用核准不起诉制度，从而更好地推动广义上认罪认罚制度社会效益的实现和提升。

纵览《刑事诉讼法》的数次修订，其对刑事诉讼制度的调整事实上反映出立法者在相应问题中对于刑事诉讼价值的权衡，因此也可以认为，刑事诉讼的发展史也是一部价值权衡的变迁史[32]173。“凡涉及一切法律判断，亦即法的解释，就有利益衡量问题。不仅民法的解释，包括宪法的解释、刑法的解释，只要是法的解释，可以说都存在论理与利益衡量的关系问题。”[53]法律总是社会的、历史的产物，在刑事诉讼法发展过程中，离不开对于刑事诉讼价值在具体刑事诉讼问题中的解释映射及调整指导。在中国现阶段的刑事诉讼中，应当在法律解释论和司法活动中注重自由与安全两种基本价值的平衡与协调，以推动社会效果的提升；而在未来包括检察机关起诉裁量权等在内的刑事诉讼制度构建中，也应当注重两种刑事诉讼基本价值的平衡，从而实现诉讼效益及社会效果的最大化，努力实现“在正当程序中实现实体真实主义”。