对“创新型国家建设”背景下基层农研单位科研经费管理的思考

王 芬

科学技术是第一生产力。国家为了国防建设和人民生活水平提高的需要,把一些尚未解决的科学问题和技术问题委托给科研人员来完成。科研人员本身是国家公职人员,已经享受了工资待遇,就应该按政府的要求解决指派的科学问题或技术问题。实际上,作为承担一定“解决问题”任务的科研人员或科研单位,不可能具备亲自解决问题所需要的全部人力、物力、条件等,难免要借助他人的条件才能完成既定工作,所以争取科研经费的目的就是实现科研人员对外力的借助。这样,科研经费的管理就自然成为科研活动的组成部分,换句话说,针对“科研经费管理”的财务行为也属于科研活动的范围。

由于各自的岗位职责不同,在科研经费开支和报销活动中难免产生矛盾。在机构设置比较大的农业科研单位,财务属于机关职能部门,科研属于业务部门,科研人员感到很委屈,甚至有些科研人员向财务人员发火“你们不是在审单据,而是在侮辱我们人格。”相反,在一些机构设置相对较小的农业科研单位,没有设置单独的财务部门,财务工作在科研活动中显得无足轻重,财务人员感到低人一等,很委屈。笔者认为,这两种极端行为都不利于科研工作的正常开展,应该是“你中有我,我中有你;一荣俱荣,一损俱损”。

笔者在国有大型企业从事财务工作9年,又在基层农业科研单位财务副科长和科长岗位上连续工作21年,在此期间碰到了很多经费报销的问题,其中有来自不同部门的文件不一致、预算与开支不一致、科研人员与财务人员对同一文件理解不一致,等等。在“建设创新型国家”的大背景下,为了更好地解决矛盾,促使科研工作有序推进,笔者通过交流、调研、文件学习和经验总结,分析了科研经费管理中的一些问题,提出一些肤浅想法,以供分享。但要说明的是,在“全额预算”管理模式下,依托单位制定的经费管理办法“从严从细”,其目的是“堵漏洞、避腐败”,然而无论多么“严密”的管理办法都有“漏洞”。以“堵漏洞”为目的的管理办法可能已不适合今天以人为本、对“人”支持的需要。本文的思考基于“相信科研人员清白”为前提,只为经费管理更加有利于科研活动的有效开展,暂不考虑腐败问题在内。

一、科研经费管理相关政策回顾

过往25年,我国科研经费管理大致经过了“放—收—放管服”的改革过程。20世纪90年代后期,国家对科研经费管理总体上是“放”,表现为“包干制”,超支不补,结余留用,依托单位对经费的使用统筹空间较大。2000年左右,国家开始逐渐推行“全额预算”管理,实行全过程监控,专款专用,限制劳务费比率,收回结余经费,加大财务审计力度等措施,经费使用以项目为单位进行审计,没有统筹空间,依托单位则实行“严格审批,多层把关”。从2016年起,国家推行“放管服”改革,探索分类管理,总体趋势表现为“小放—试点—再放”,由于政策措施没有定型,依托单位也不敢“放”,为“保险”起见,仍然保持“严审批”的惯性。政策在执行过程中总体表现为:国家要求“放”,地方上“放”得慢;国家要求“收”,地方上“收”得快。基层科研单位直接受地方财政和科技部门管理,实际执行与国家政策存在一定差距。

二、全额预算管理模式下农业科研活动遇到的困境

“全额预算”管理从理论上说来最为正确,因为经费属于国家所有,科研人员受国家委托开支经费,这种管理模式下科研人员最辛苦,繁杂的财务表格占用了科研人员大量时间。科研人员并非财务专业出身,填报财务表格显得力不从心。同时,由于财务审计甚严,财务人员只能根据预算“按部就班”,“不敢越雷池半步”。实际上科研活动本身存在诸多不确定性,再退一步讲,项目的一般执行期为3～5年,社会在进步,市场在变化,几年前的预算根本不可能在几年后还能保持不变。这就归咎于科研人员“预算不认真,不细致,要做什么工作心中无数”,因而一再要求经费预算“细化再细化”,而且要证明经费预算的“必要性、合法性、真实性”。实际上,一些探索性的课题,科研人员仅有一个思路而已。

农业在一定程度上是“靠天吃饭”,在实施过程中难免碰到自然灾害,还有诸多不可控的因素影响科研活动进行,当初设计好的方案可能要调整,或者重新再做一遍,所以最终的决算与预算会存在较大差异。为了保证审计安全和项目验收顺利,只能“调整”或“牺牲”科研活动来满足“经费安全”,这实际是本末倒置。在全额预算管理模式下,项目验收的前提是财务验收,对于大项目先进行财务验收合格后,再进行科研业务验收,对于小项目二者可同时验收,由一位财务专家对经费进行验收。往往项目验收过程中一些逻辑性错误令科研人员十分恼火。例如,笔者参加过一个项目验收活动,有些科目的决算与预算相同,财务专家提出质疑“你是神仙”,怀疑造假;有些科目进行了预算调整,决算与调整后的额度也不一致,财务专家又提出“预算调整了还不按预算开支”,须知调整预算也还是预算（按规定预算调整需提前审批）;有些科目的决算与调整后的预算相同,财务专家又提出“这明显就是先开支后调整审批”。结论就是“决算=预算”属于造假,“决算≠预算”属于违规。另外,还有一项目验收时有些预算科目超支了,项目委托方批评“叫你们不要超支,还要超支”。大家都知道,在项目总预算不变的条件下,部分科目超支,部分科目结余,“总决算=总预算”应该合情合理;如果科目预算允许结余,不允许超支,还要求“总决算=总预算”,这不是自相矛盾吗?

每次科研人员来报销经费都有一大堆理由支持自己的“正确性,合理性”,往往责怪财务人员“死板”“不信任”“不灵活”,财务人员既要“灵活”,还要“合法合规合预算”,真是苦不堪言。财务人员与科研人员矛盾重重,每次经费报销都可能“唇枪舌剑”,每个项目验收时都是如履薄冰。

三、“放管服”改革正在进行时

为了满足创新型国家建设的需要,2016年起,国家推行“放管服”改革,从“重物轻人”向“尊重人才”转变,探索分类管理,总体趋势表现为“小放—试点—再放”。国务院在《关于全面加强基础科学研究的若干意见》（国发〔2018〕4号）中提出“尊重科学研究灵感瞬间性、方式随意性、路径不确定性的特点”;李克强总理在2019年政府工作报告中提出“科技创新本质上是人的创造性活动。要充分尊重和信任科研人员,赋予创新团队和领军人才更大的人财物支配权和技术路线决策权。进一步提高基础研究项目间接经费占比,开展项目经费使用‘包干制’改革试点,不设科目比例限制,由科研团队自主决定使用”“大力简除烦苛,使科研人员潜心向学、创新突破”。国家自然科学基金委于2019年对杰出青年基金项目实行“包干制”试点,对面上项目和地区项目仍然实行“定额补助”,但明确“直接费用中除设备费外,其他科目预算调剂权全部下放给依托单位”;农业农村部于2019年对热作种质资源保护项目实行“政府购买服务”,也可以认为是“包干”;科技部针对不同的项目类型制订不同的管理制度,总体上是“适当放权”给项目承担单位和科研人员,同时对一些同类科目进行合并,实行分类总额控制,明确指出材料费、测试化验加工费、燃料动力费、出版/文献/信息传播/知识产权事务费等合四为一,劳务费、专家咨询费、会议费/差旅费/国际合作交流费、其他支出等合四为一,可以理解为小范围内的包干。根据云南省科技厅和财政厅2020年5月19日下发的《关于开展部分省级科技计划项目经费使用“包干制”试点工作的通知》,在部分定额资助省级科技计划项目中开展科研项目经费“包干制”改革试点工作,实现预算包干、目标包干、责任包干。

习近平总书记2020年9月在科学家座谈会上的讲话时指出“要加快科技管理职能转变,把更多精力从分钱、分物、定项目转到定战略、定方针、定政策和创造环境、搞好服务上来。要加快推进科研院所改革,赋予高校、科研机构更大自主权,给予创新领军人才更大技术路线决定权和经费使用权”;习近平总书记于2021年5月28日召开的“院士大会”上再次指出,科技管理改革不能只做“加法”,要善于做“减法”。要拿出更大的勇气推动科技管理职能转变,按照抓战略、抓改革、抓规划、抓服务的定位,转变作风,提升能力,减少分钱、分物、定项目等直接干预,强化规划政策引导,给予科研单位更多自主权,赋予科学家更大技术路线决定权和经费使用权,让科研单位和科研人员从繁琐、不必要的体制机制束缚中解放出来。

科技部、财政部、教育部、中科院、工程院、自然科学基金委于2020年共同制定发布了《新形势下加强基础研究若干重点举措》（国科办基〔2020〕38号）特别说明:“完善适应基础研究特点和规律的经费管理制度,坚持以人为本,增加对‘人’的支持”,“落实科研人员在立项选题、经费使用以及资源配置的自主权”,“加快推进经费使用‘包干制’的落实落地”。

国家政策改革的方向是明确的,但具体细节还在不断优化,甚至出现反复,各省区市要求地方根据实际制定相应的“实施细则”,所以各地会存在一些差异。由于当今信息传播网络发达,习近平总书记的讲话全国人民都能听到,国家政策刚刚发布就直接进入科研人员的心里,地方的“实施细则”往往具有“滞后性”,依托单位的报销程序就更“滞后”了。在这一背景下,新的矛盾又产生了。科研人员会理直气壮地指出“国家政策都改革了,你们却故意为难人”。实际上,财务人员直接接受上级财务、科技、财政和审计部门的监督,也别无选择。

四、优化科研经费管理的思考

首先,要明确科研经费本身是一项专项经费,主要用于科研事业发展、科研事业创新之中。那么,“专项经费”到底“专”到什么程度是合适的呢?每个人把握的程度有所不同。国家自然科学基金委明确规定,“定额补助式”的项目经费若有结余,继续用于该项目的后续研究或其它基础研究。参考这个规定,笔者与科研人员进行交流得知,农业科研工作具有“长期性、连续性和系统性”的特点,然而课题设置受资助领域、资助额度和资助期限等制约,每一个课题申请只能针对其中一个专题或者一个阶段,运行较好的研究团队往往会同时执行来自不同渠道的多个课题,在一定程度上实现经费统筹。国家自然科学基金委员会在“十三五”学科发展战略报告中提出,缺乏与林业研究特点相配套的长效科研资助机制,许多研究因得不到长期支持而中断,研究缺乏继承性和持续性,导致科研资源浪费严重,这说明在缺乏长期资助的条件下,专项经费管理“专”得过分了,导致事与愿违。笔者认为,科研经费只要是与本项目相关的科研活动都属于“专项经费”的开支范围,应依据当时的政策和预算规定报销。

其次,财务人员要理解科研人员的实际需要。一般来说,财务人员账务处理按规定执行,但是理解“规定”难免有偏差。例如,关于使用公务卡结算,国家规定能使用公务卡结算的尽量使用公务卡结算。实际上在一些偏远的地区,可能网络条件不好或者遇到其他偶然因素临时断网。中石化加油站至今仍然不接受公务卡支付,在某些路段连续几百公里却只有中石化加油站。再如,关于劳务费转账支付,一般情况下是由财务通过银行直接转给提供劳务的人员,但是科研人员在下乡过程中临时需要请人帮忙,理应支付劳务费,要想通过银行转账就不现实,因为彼此不认识或者对方根本没有银行账户。有些依托单位未经课题负责人同意直接把水电费从材料费中扣除。还有更荒唐的是,先扣留30%的经费,美其名曰“保证金”,待项目验收后再返还。形形色色的问题不一一列举。笔者认为,财务人员要充分理解文件精神并结合科研工作实际处理问题,多与科研人员沟通,相互理解,提高科研服务意识,真正把自己作为科研活动的成员来看待。

再次,科研人员要理解财务人员的难处。财务人员的职责是管钱,要求账目清楚,合法合规,否则会被追究责任。有人甚至说会计是个“高危”的职业,接受审计是财务人员最“触头”的事情。自2016年以来,国家把一些权限逐步下放到依托单位,扩大了依托单位和科研人员的自主权,审计问题相对较少,但也有报道说审计部门在财务审计时把握尺度不一,依托单位的预算调整审批不被认可,所以有财务“不敢支、不能支”的现象发生。现举一个关于“论文发表费”的例子,也许能说明彼此的无奈。审计部门发现有单位报销了论文发表费,实际上该论文未发表,上级主管部门便要求财务人员以发表论文的页面复印件为依据转账支付报销,编辑部却要求“先交费后发表”,而且先后跨度比较长,这是一对不可调和的矛盾;同时发表论文也是科研项目的“刚性”指标。经过一段时间的“磨合”,以及多次的“讨价还价”,财务只好妥协,为了彼此兼顾,便实行财务依据版面费交费通知先汇款,然后再冲账,然而有些科研人员就把“冲账”这件事彻底忘记了,导致财务不能“平账”,而后续弥补却非易事。

最后,科研人员与财务人员的良好配合。科研人员持有项目经费支配权和技术选用决定权。国家实行“放管服”和“包干制”,那么科研单位要“接得下,管得住”,这是一个系统工程。经费开支的主体是科研人员,一般由项目负责人掌握,根据科研任务统筹使用;财务人员可以看作是科研团队的组成部分,充当“管家”的角色,职责是管钱。科研人员和财务人员都是为了一个共同的目标而工作,仅是分工不同而已。笔者建议,财务人员在“管钱”过程中,要多替科研人员着想,协助科研人员专业地有效地用好每一分钱;遇到问题时要勇敢面对,力戒只用“不能”二字将工作拒之门外,而是要彼此寻求如何“能”的解决办法。同时笔者也建议,科研人员在作经费预算时,认真学习项目委托方的预算说明书,尽量减少“经费预算”与“实际需要”的差异;经费开支过程中,适当进行“开支记录”,做到心中有数;如果碰到自己拿不定主意的额外开支需求时,则提前与财务人员沟通,达成共识后再实施。