全面实施预算绩效管理的实践与思考

冯雪芹

一、全面实施预算绩效管理的发展路径

自20世纪50年代,美国等西方发达国家就开始了绩效预算改革的探索,它们尝试推行绩效预算的时间较早,改革较为彻底,取得了明显的效果,为我国进一步推进预算绩效管理提供了良好的经验借鉴。

（一）国外发展路径——以美国为例

20世纪初至今,从线性预算、项目预算、绩效预算、零基预算最终又回归到绩效预算,经过百余年的探索与实践,美国建立了一套以健全的法律体系为支撑、以科学的绩效评估方法为保障的预算制度,被称为世界上最早提出“绩效预算”理念的国家,其改革过程的特点大致如下。

一是通过立法为绩效预算的主要框架提供支撑。1993年美国国会通过的《政府绩效与成果法案》,明确规定了联邦政府机构在绩效预算改革中的具体责任,被誉为“世界上第一部专为政府绩效制定的法律”。

二是通过创新绩效评估方法完善立体化绩效评估体系。该体系分为项目绩效评估、部门绩效评估和跨部门绩效评估三个维度,逐步形成了较为立体的层级式绩效评估体系,营造了良好的政府绩效评估氛围,有力地推动了其预算改革进程。

三是通过内外监督相结合推动预算透明度建设。美国宪法第一条中对财政预算公开作出了明确规定,加之美国“三权分立”的政治制度、政府信息较为透明的社会环境,为其预算透明度建设奠定了良好的基础。《法案》的实施以及PART评价工具的应用,也提高了预算绩效信息的可获得性。通过不同层级人员之间相互监督,形成了一套体系健全、权责明确的监督制度。

（二）国内发展路径

我国自20世纪90年代初开始重视对项目验收、项目后评价及效益考核等类似于绩效评价工作,主要发展改革路径如下。

·2003年10月 党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”。

·2003年12月 财政部在全国财政工作会议上提出要“研究科学的绩效预算评价体系,促进财政支出效益的最大化”。

·2005年 财政部制定出台了《中央部门预算支出绩效评价管理办法（试行）》,我国绩效评价工作获得了实质性推进。

·2009年 财政部出台了《财政支出绩效评价管理暂行办法》,对绩效目标、主要内容和确定绩效目标的原则进行了较详细规定。

·2011年 财政部重新修订了《财政支出绩效评价管理暂行办法》,对财政支出绩效评价原则、方法等提出具体指导意见。

·2015年 财政部颁布《中央部门预算绩效目标管理办法》,对绩效目标的设定、绩效目标的审核、绩效目标的批复、调整与应用等方面予以全方位规范。

·2018年9月 中共中央、国务院印发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》）,对全面实施预算绩效管理做出了顶层设计,进一步深化了预算管理制度改革、推进国家治理体系和治理能力现代化。《意见》围绕“全面”和“绩效”两个关键点,创新预算管理模式,更加注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束。

·2020年 财政部研究制定了《项目支出绩效评价管理办法》,进一步明确了绩效评价的原则和标准。

截至目前,中央部门已经初步构建了以项目支出为主,以绩效目标设定、绩效监控、绩效评价和结果应用“四位一体”的全过程预算绩效管理体系。

二、预算绩效管理中存在的主要问题及原因分析

党的十八大以来,在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,各部门认真贯彻落实党中央、国务院决策部署,财税体制改革加快推进,预算管理制度持续完善,财政资金使用效益不断提升,对我国经济社会发展起到了重要支持作用。2020年12月-2021年3月,审计署对43个中央部门单位2020年度预算执行等情况进行了审计,并延伸审计了439家所属单位。从审计结果来看,预算绩效管理方面仍存在17个部门和245家所属单位的587个项目绩效目标不完整,未细化或脱离实际以及7个部门和57家所属单位的153个项目未按规定开展绩效评价或自评结果不真实不准确等问题。具体原因分析如下。

（一）预算绩效管理意识不强

审计报告中发现的问题说明,一些部门预算绩效管理意识不强,仍存在着重投入轻管理、重预算轻评价、重支出轻绩效的问题;在预算编制、预算执行和绩效评价等各个环节把关不严,特别是在预算编制时没有将预算安排与绩效目标挂钩,或者即使挂钩,绩效目标也是概括性的、粗旷型的,无法考核评判,标准科学无从体现;绩效目标设置不科学,没有量化,没有将绩效目标分解为产出、成本、经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响和服务对象满意度等绩效指标,绩效目标与指标不匹配情况较为严重,为有效开展绩效评价造成了一定阻力。

（二）预算绩效评价机制不健全

2020年,为贯彻落实《意见》,财政部研究制定了《项目支出绩效评价管理办法》,明确了绩效评价原则、依据、对象、内容、标准和方法,为有效开展绩效评价提供了制度依据。实际工作中仍有一些部门重视项目申请、立项,而对项目的全过程绩效评价重视不够,未建立较为科学完善有效的预算绩效评价体系,也未建立动态评价调整机制及绩效跟踪机制,不利于及时发现问题,纠正政策执行偏差,对绩效低下的项目不能及时反馈、终止,造成财政资金使用效益低下,出现资金闲置沉淀和损失浪费的现象。

（三）预算绩效评价结果应用不充分

《意见》明确指出,要健全绩效评价结果反馈制度和绩效问题整改责任制,加强绩效评价结果应用。但一些部门没有将绩效评价结果与预算安排、问题整改和政策调整挂钩,奖励、处罚机制不健全,导致绩效评价结果真实性、准确性和有效性不足,未充分实现财政资金配置效率和实用效益。

三、完善预算绩效管理的措施建议

当前,我国经济已由高速增长极转向高质量发展阶段,正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期,建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和经济社会发展的战略目标。发挥好财政职能作用,必须按照全面深化改革的要求,加快建立现代财政制度,建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,以全面实施绩效管理为关键点和突破口,解决好绩效管理中存在的突出问题,推动财政资金聚力增效,提高公共服务供给质量,增强政府公信力和执行力。

（一）提高认识，牢固树立绩效意识

全面实施预算绩效管理,提高财政资源配置效率和使用效益,关键是各级领导干部,不仅是计财部门同志,业务部门同志也要认识到位,努力做到领导干部要熟悉、计财干部要掌握、其他干部要了解,通过深入学习、广泛研讨和实地调研,将“花钱必问效、无效必问责”的绩效理念逐步深入人心,营造“讲绩效、重绩效、用绩效”的良好氛围。

（二）建章立制，健全预算绩效管理体系

体系是制度的集合,是预算事业执行的保证。各部门各单位财务管理的各环节都应该建立制度,预算绩效管理方面也是如此。只有各方合力有效健全制度,才能够形成完整的体系机制。为了确保全面预算绩效管理的顺利实施,必须构建全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系,进一步完善“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的机制,搭建绩效目标设定、绩效监控、绩效评价、结果反馈、问题整改“五位一体”的全过程绩效管理链条,实现预算和绩效管理一体化,着力提高财政资源配置效率和使用效益,改变预算资金分配的固化格局,提高预算水平和政策实施效果,为经济社会发展提供有力保障。

（三）夯实基础，科学设置绩效目标

在项目立项环节或预算申报环节,以“完整性、适当性、相关性、可测算性、可监督性”作为绩效目标设定的基本原则,结合相关调研论证及历史数据,科学合理地设置绩效目标及指标。同时,绩效目标的设置、调整,应与单位业务人员广泛沟通,确保他们知悉了解目标的制定过程和目标的主要内容,明确项目相关业务部门绩效职责,保障绩效执行监控、绩效评价等绩效管理工作高效开展,确保预算绩效管理工作落到实处。

（四）科学评价，强化绩效评价结果应用

将评价关口前移,从“事后处理”向“事前规范、事中控制、事后评价”转变,建立动态评价长效机制,有效进行绩效评价监控,不断创新评价方法,优化评价手段,提高评价质量。强化评价结果的有效利用,切实做到“花钱必问效、无效必问责”。对绩效评价结果反馈好的项目,确保后续项目申报及预算下发上给予倾斜。对绩效评价结果差的项目,要通过目标差距分析,探寻绩效不合格的原因,追究相关责任,同时要制定绩效改进计划,即时进行问题整改。

综上,各部门及所属单位应建立属于自己的预算项目支出绩效管理体系,并贯彻落实到位。这不仅能够提高部门单位的经济实力、信誉,更能够推动整个国家乃至经济社会全面发展。