跨界危机治理的问题审视与对策探究

□陈秋芸

（中共南平市委党校，福建 南平 353000）

伴随着城市化、区域一体化以及经济全球化的不断提速，区域关联性、要素流动性、资源依赖性、风险叠加性等特征显著增强，各种危机愈发频繁，且危机的表现形式及其属性也持续发生新的变化，呈现出明显的跨界特性。

跨界危机不仅跨越行政区划，还跨越多个领域、涉及不同职能部门。因此，跨界危机治理具有跨行政区分布、行政管辖权界定难、超出政府应急预案、存在溢出效应等特征。传统的某一行政区域范围内政府的单独治理，已难以适应日益复杂的跨界危机治理要求。根据经济社会的发展现状，构建高效的跨界危机应对与处置体系，成为政府提升治理能力的必然选择。近年来，学术界虽然将跨界危机治理作为危机治理研究的重点，但仍然存在诸多盲点。因此，厘清跨界危机内涵及其特征，审视跨界危机治理存在的问题，从而提出适合我国跨界危机治理的对策建议，既能丰富跨界危机治理的理论成果，又能提高我国政府跨界危机治理能力，具有一定的理论价值和实践意义。

一、提出问题：跨界危机及其特征

（一）跨界危机的概念

进入21 世纪以来，跨界危机成为当代危机的新常态，跨界危机治理日益受到国内外学者的关注。国内学者薛澜早在2003 年就指出，中国越来越多的危机事件呈现领域复杂化、发生高频率、波动方式多元化和影响国际化等特征［1］。虽然在上述表述中，薛澜没有给跨界危机作出明确的定义，但实际上已经对跨界危机的特征作了相对科学、完整的表述。2003 年，世界经济合作组织发表的《21世纪面临的新风险：行动议程》第一次提到“系统型风险”的概念，认为多灾种、复合型的危机，将成为一种经常化的状态，这被业内认为是跨界危机概念的最初定义。尽管跨界危机受到国内外学者的广泛关注，但究竟什么是跨界危机，国内外学术界尚未形成一个完全统一的定义。

厘清什么是跨界危机，首先要明晰跨界危机跨的是什么“界”。在不同的领域和情境中，不同的学科对“界”的认识和定义有相近之处，也有差异和不同。比如，在地理意义上，“界”是指划分地域范围的“线”，通过“线”来区隔不同的行政区划等。而危机语境下的“界”，除了传统的地理空间语义，还可以用于划分职业类型、政治派别、经济类型、文化种类、市场主体等概念，甚至是上述几者的复合界限。所以，“跨界”之说，可以认为是跨地理上的边界，还可认为是跨越不同治理主体之间的界限，或跨越多重复合界限，是一种交叉复合的状态。其次必须明确危机的内涵。在现代社会，危机是普遍存在的。危机意味着在一定时间范围内，某一区域内的社会系统和社会秩序遭受严重威胁和损害，从而使社会运作机制陷入一种非均衡的病态危急状态。

综上所述，本文将跨界危机归纳为：危机发生的领域及产生的影响超出行政区划和单一灾种，危机治理主体跨越多个行政区划、部门机构和组织层级，是一种跨越时空边界和功能边界，具有高度互动性、展现密切关联性的危机形态。

（二）跨界危机的基本特征

近年来，自然灾害、公共卫生事件引发的危机，已经越来越凸显出跨界的特征。无论是像卡特里娜飓风、汶川地震、南方冰冻雨雪灾害这样的自然灾害，还是像SARS 和新冠肺炎疫情这样的公共卫生事件，它们所产生的后果都极具相似性。比如，它们影响多个行政区域，破坏关键基础设施，迅速升级并在扩散过程中变幻莫测［2］。相较于传统危机而言，跨界危机具有跨越地理空间、时间纬度、功能边界等跨边界传播的特征。

第一，跨界危机具有跨越地理空间的特征。在过去，危机主要局限于一定地理空间或单一行政区划内，如发生在单一行政区域内的山体滑坡、泥石流等自然灾害，或交通事故、工厂爆炸等事故灾难等。而跨界危机因其具有跨越地理空间界限的特征，原本属性不明确、归类不清晰的危机，逐渐向周围地区蔓延，地区之间的风险因素，开始相互影响、相互渗透。跨界危机一旦发生，就会给多个城市、地区甚至国家造成威胁。例如，2008年对全世界造成深远影响的金融危机和近年来暴发的新冠肺炎疫情，均不局限于单一行政区划或国家界线，而是快速向全球蔓延。

第二，跨界危机具有跨越时间纬度的特征。对于传统危机而言，无论是发生还是结束，其时间节点清晰可辨，至少可预估，对危机的处理一般根据危机的发生、发展、高潮和消亡的时间顺序来进行。但是当下的跨界危机具有跨越时间纬度的特征。跨界危机不仅让人意识不到其明显的开始节点，且在发展过程中会出人意料地在一些节点上冲破原有功能或地域界限，持续向外扩张、蔓延、传播和渗透。同时，跨界危机也没有明显或单一的消除点，让人不知道何时起、何时止，无法根据危机的发生、发展、高潮和消亡的时间顺序进行相应的破解与应对。跨界危机复杂多变，不仅影响方方面面且持续时间长。

第三，跨界危机具有跨越功能边界的特征。跨界危机能跨越功能界限，是指危机以人们难以察觉的方式交叉威胁多个组织系统、功能架构、基础设施和治理结构，会导致一连串事件的发生，具有涟漪效应。例如，2008年的南方冰冻雨雪灾害，从对农作物的影响跨界影响到交通运输业、餐饮业、旅游业等各行各业，食品、饮用水等一些最基本的物资供不应求，一些必要的公共服务机构也暂时无法正常运转，使成千上万的人在春节返乡途中陷入困境。再如卡特里娜飓风不仅引发严重灾难后果，还造成局部的经济危机。

二、审视问题：跨界危机的治理困境

跨界危机是现代危机的新常态，相对于传统危机而言更复杂、多变和难以琢磨。因此，在跨界危机治理实践中难免存在一些问题和不足，具体表现在以下几个方面。

（一）跨界危机治理协同理念相对薄弱

跨界危机治理的协同理念相对薄弱，会严重制约跨界危机的治理效果。而跨界危机治理的协同治理理念相对薄弱的原因主要有两个方面。一是政府理性“经济人”假设理论产生的影响。一方面，政府理性“经济人”假设使地方政府和各职能部门，在考量部门利益与整体利益时，时常倾向于自身利益，产生政府本位主义。另一方面，在跨界危机治理过程中，各合作主体往往囿于地方利益、部门利益，以“利己心”作为决策的出发点，或多或少存在不愿共享、不愿付出的消极合作观。此外，跨界危机治理不可避免地具有负外部性，合作主体往往希望通过“搭便车”，以减少付出甚至不付出，就能分享其他主体在治理危机过程中取得的成果。二是科层制在一定程度上阻碍了政府部门之间的合作与交流。科层制强调专业分工、职能划分和层级节制，由此，根据不同的职能而形成了不同的职能部门或职能科室，每个具体的职能部门或科室负责处置和应对各自职责范围内的危机，进而形成了具有分割管理特征的分类别、分科室应对危机的体制，这也造成了在跨界危机处置过程中的相互割裂、独自应对、“各自为政”“自成一派”等现象，压缩了协同治理的空间。

除上述因素外，各地区间不同的历史文化、传统习俗、社会意识及人文素养等，都会影响跨界危机的协同治理效果。

（二）跨界危机治理主体结构较为单一

跨界危机治理的主体主要包括政府、非政府组织、企业、公民、国际组织等多元主体。在危机治理上，各治理主体各具优、缺点。因此，只有形成以政府为主导，非政府组织、企业、公民、国际组织等多元主体共同参与，且政府各职能部门紧密联系、相互合作，各治理主体整合力量、取长补短的多元协同治理格局，才能有力应对瞬息万变的跨界危机，以达到跨界危机治理的理想状态。然而，目前我国跨界危机治理的现实情况却是政府担起全部公共危机的处置任务，形成政府路径依赖的危机应对模式。但是，跨界危机自身的特征就已经注定了任何一个单一的治理主体，根本无法实现对跨界危机的有效治理。

近年来，各级政府尝试通过召开应急座谈会、联席会议或组建跨区域合作组织等形式，建立有利于强化彼此间协同治理的跨界危机治理模式。但上述几种治理模式在实践中，并不能完全达到预期治理效果。其根本原因在于，这些模式没有真正冲破行政区域的传统约束。在应对一些跨界危机时，各地以危机不在其辖区内、没有法律规定的行政应急管辖权等理由而置危机于不顾，或借口基于应急座谈会或联席会议而签下的协议在实践中不具备强制执行力而相互推脱责任，最终导致跨界危机处理不及时、不到位。

总的来说，目前我国跨界危机治理主要依赖于政府的“单兵作战”模式，甚至可以说完全是政府独自承担跨界危机治理责任，非政府机构、企业、公民、国际组织等其他治理主体在跨界危机治理工作中作用有限，导致跨界危机治理的主体结构比较单一，不利于提升跨界危机治理水平。

（三）跨界危机治理资源结构不合理

对跨界危机进行有效治理有赖于各种物资、信息、制度、人才和技术等资源要素的充分调配。在当前跨界危机治理过程中，由于缺乏府际间的资源共享机制，导致跨界危机治理资源处于孤立、分散状态，且协调统筹难度大。

第一，跨界危机治理信息共享度不高。从整体来看，目前我国政府信息公开机制仍不够健全，许多信息的大众知晓度不高，甚至有少数部门不愿意放开公共危机信息的掌控权，造成信息传输的阻塞。从局部来看，在跨界危机治理过程中，各地区、各部门之间缺乏关键信息的共享载体，造成信息传输不畅、信息处理不够及时等问题。

第二，跨界危机治理物资储备分散。目前，各种影响公共危机治理的保障物资隶属于多个政府部门或系统，它们之间缺少互利共赢的互补与分享机制，这也造成各类应急物资的储备分布零散，统筹使用难度大、成本高。

第三，跨界危机治理的法治保障体系有待完善。近年来，我国政府陆续颁布了一些公共危机治理方面的法律法规和制度规范。如《中华人民共和国安全生产法》《地质灾害防治条例》《中华人民共和国水污染防治法》等［3］。但这些法律法规和制度规范只是针对单一领域的危机而制定的专门法，不仅适用范围狭窄，而且不同法律法规和制度规范之间难以有效衔接，有时还可能出现法律条文之间相互“冲突”的现象，具有鲜明的部门色彩，导致跨界危机治理，在法律层面缺乏更加权威、系统、高效的体系支撑。

第四，跨界危机治理的复合型人才较为紧缺。人才资源是第一资源，跨界危机治理人才储备是否充足，人才结构合理与否都直接关系到跨界危机治理的成败。我国幅员辽阔、各地情况不一，各区域所拥有的危机治理人才储备，无论是从数量还是专业类型上看，都更多地倾向于储备适应本区域危机类型的专业型人才。但在现代社会，跨界危机是危机的新常态，跨界危机治理不仅需要专业人才，更需要各种层次的复合型人才。在跨界危机治理中，各地复合型人才紧缺的现象十分突出。

第五，跨界危机治理技术兼容性不强。技术在跨界危机治理过程中起着非常重要的作用，广泛运用于跨界危机治理的预警、应对、保障等各个环节，是跨界危机治理的方法和手段。然而，这些跨界危机治理中的技术资源分布在各个区域内的跨界危机治理组织中［4］。通常情况下，在某一区域范围里，由于危机类型相对单一、财政资金不足、危机治理观念薄弱等原因，各区域的危机治理技术系统开发与建设水平参差不齐，兼容性和共享性不强，相互之间无法协同与整合，不能得到普遍使用。

三、解决问题：应对跨界危机治理问题的对策

上述跨界危机的特征以及跨界危机治理存在的问题表明，府际协同治理、治理主体多元化和治理资源整合是提高跨界危机治理水平的关键所在。因此，我们要努力做好以下三个方面的工作：

（一）加强跨界危机治理中的政府间协同治理

政府间的协同治理是跨界危机治理的重要举措，可采取以下措施加强跨界危机治理中的政府间协同治理。

第一，树立府际协同理念。囿于我国传统的危机应对体制惯性、思想观念束缚等方面的原因，府际协同治理理念尚未完全成为各级政府跨界危机治理的指导思想，府际协同治理还流于形式。我国应急管理体系在实际运行过程中往往只强调分类管理、分级负责、属地管理，客观上造成在跨界危机治理过程中出现条块分治、部门分割、资源分散、信息不畅、责任不明等现象，没有完全形成协同治理所强调的“统一领导、综合协调”的治理要求。要抛开本位主义、地方保护主义、部门各自为政的狭隘思维，通过营造相互信任、互惠互利、合作共赢的良好氛围，切实增强各主体间的合作意识与合作意愿，树立跨界危机治理的府际协同治理理念。

第二，强化纵向府际协同治理。有些跨界危机可能上达中央政府、中联地方政府、下接基层政府。因此，跨界危机治理，必须强化纵向间府际协同治理。然而，受我国目前行政层级制度的约束，下级政府或部门难免出现财权与事权不相匹配、权责不清晰的现象。通常情况下，上级政府有着更大的治理权限和更丰富的治理资源。跨界危机一般发生在基层，但基层政府权限范围相对狭窄，可调配利用的资源不多，客观上处于一种“有责无权”的窘境。因此，应通过制度化分权将治理重心下移，建立以地方为主的跨界危机治理权责机制，赋予地方政府更多的权力和资源［5］。

第三，强化区域间府际协同治理。有时候，一个跨界危机可能涉及多个层级相当的行政区域。因此，跨界危机治理必须摆脱固有的行政区划管辖边界的约束，强化区域间府际协同治理，加快建立区位相邻、优势相近的危机治理协作机构，逐步建立常态化的跨行政区划协同工作机制。

（二）构建多元化的跨界危机治理主体

在传统的危机治理中，政府处于主导地位甚至是唯一角色，其他相关主体往往被忽视或者被排除在权力中心之外。实践证明，在跨界危机治理中，需要主动吸纳社会力量，充分调动非政府组织、企业、公民等多元主体的积极性，鼓励他们承担社会自治功能和危机治理职能。这些主体能够充分发挥各自优势，相互配合、相互支持、通力合作，共同分担跨界危机治理任务。虽然非政府组织、企业、公民等治理主体在调动资源等方面的效率和效果一般不如政府所发挥的作用大，但在一些细致、琐碎和个性化的工作上却能发挥意想不到的作用。

治理主体多元化可以提高治理主体对跨界危机的治理能力，降低跨界危机治理成本。因此，在跨界危机治理中，应将政府力量和非政府组织、企业、公民等力量进行整合，使各主体肩负共同使命、分享治理资源、共担危机风险，形成多元化的跨界危机治理主体结构。

（三）优化跨界危机治理资源结构

跨界危机治理离不开治理资源的支持和保障，治理资源的有效整合，能够提升跨界危机治理绩效。治理资源主要包括信息资源、人才资源、技术资源等几个方面。

第一，优化信息资源。信息是跨界危机治理的重要资源，也是基础保障。优化跨界危机治理的信息资源对于达到良好的危机治理效果起着重要保障作用。优化跨界危机治理的信息资源主要从以下三个方面着手：一是建立信息支撑体系。通过建立跨界危机治理的信息支撑系统，实现收集、统计、分析和研判跨界危机相关数据与信息工作的常态化和制度化。二是建立信息共享机制。加强对跨越不同区域、不同类型的危机信息以及跨越不同职能部门的危机信息进行优化、整合和提升。如面对跨地区的洪涝灾害，环保局、交通局、民政局、气象局和应急管理局等部门所掌握的与该危机有关的信息，要在互通有无的基础上进行优化整合，提高危机决策信息化水平，这有利于应急管理者作出正确的危机治理决策。三是完善信息公开机制。对于涵盖跨界危机治理各个环节的危机治理信息和危机动态，要通过政府门户网站、各大论坛或自媒体等途径向社会公众全面、真实公布，以减少不必要的猜测。

第二，调整人才资源结构。人才是治理的关键要素。跨界危机治理离不开人才资源的支持。目前，我国跨界危机治理人才资源不仅总量有限，而且在不同区域分布不均。调整人才资源结构，一方面应积极推动跨界危机治理人才的培养和储备，既重视高层次跨界危机治理人才的培养与储备，又不忽视中等层次和基础型跨界危机治理人才的培养与储备；另一方面应加强多种类危机治理人才的培养与储备，努力实现危机治理人才储备不仅数量充足、质量过硬，且种类齐全，只有这样才能在跨界危机发生时发挥人才资源的整体性优势。

第三，整合技术资源。跨界危机往往跨越多个行政区域、危机类型、部门机构和组织层级，要通过一定的方式将分散在不同行政区域、部门机构和组织层级中的技术资源进行有效整合和科学调配，充分发挥跨界危机治理的整体力量。此外，要加强对跨界危机治理的软、硬件技术系统的开发与建设，加强跨区域技术资源的交流，以提高跨界危机治理的效率。

四、结语

在风险社会背景下，社会及其运行机制在不断发生新变化，各种变幻莫测的社会和自然风险因素，共同推动跨界危机日益成为现代危机的主流表现形式，不仅从根本上对现代危机管理能力提出了全新的要求，也使跨界危机的应对成为当下完善应急管理体系的重要课题。了解并掌握跨界危机具有的跨越地理空间、跨越时间纬度、跨越功能边界等特征，是有效治理跨界危机、提高治理能力的前提条件。在推动国家治理体系和治理能力现代化的背景下，有必要就跨界危机治理协同理念相对薄弱、主体结构较为单一、资源结构不合理等短板进行针对性地完善、提升与改进，才能更好地提高跨界危机治理能力。本文提出的加强跨界危机治理中的政府间协同治理、构建多元化的跨界危机治理主体以及优化跨界危机治理资源结构等对策建议，只是提升跨界危机治理水平的部分设想。今后，我们还应以更加开阔的视野和更加开放的思维，更加全面、牢固地树立起协同治理、共治危机、共享美好生活的现代危机治理理念，科学研究跨界危机的危害，持续完善跨界危机的应对举措，以期不断提升跨界危机治理的综合能力和水平。