大数据驱动的突发公共事件应急决策价值、困境与路径探析

□陈玲玲

（贵州省社会科学院，贵州 贵阳 550002）

当前，随着社会的发展和复杂化程度的提高，各种各样的突发公共事件呈多点、高频发生态势。突发公共事件的爆发，不仅严重影响了社会生产生活以及人民群众的健康和生命安全，对相关区域的社会稳定和舆情态势带来负面影响，也对传统的突发公共事件应急决策模式提出了新的、严峻的挑战。大数据等新一代信息技术的融合发展，使突发公共事件应急决策面临的外部环境发生了新的变化。大数据的广泛渗透一方面改变了风险传播、衍生和扩散的机理，凸显了传统危机管理方式的局限性，另一方面也为优化公共安全治理带来了新思维和新技术。

作为一种新的数据处理技术与认知思维，大数据对社会、经济和人们的生活方式产生了巨大影响，也对管理决策和价值创造的方式产生冲击和重塑作用［1］。在社会治理和公共管理领域，大数据技术广泛运用于情报研判、风险预警、舆情管控、灾害救助等方面，在数据集中与共享、协同治理、平台建设等方面展现了独特优势。传统的应急管理思维和方法正因为大数据驱动而发生了根本性变革，为突发公共事件应急决策提供了全新的研究范式和研究方法。运用大数据驱动的突发公共事件应急决策，对于提升突发公共事件预警能力和应急响应的协同性，改善应急沟通的精确性和交互性，促进应急决策的科学化具有重要而深远的意义。

一、大数据驱动的突发公共事件应急决策的价值

突发公共事件具有紧急性、高度不确定性、环境多变性、严重危害性等多重属性。突发公共事件应急决策是基于紧急复杂情境下作出的多目标优化过程，是对突发公共事件快速反应的核心环节。突发公共事件应急决策对决策事件信息掌握的全面性和及时性、决策方法的科学性和有效性、决策主体的参与度和配合度、决策系统的开放度和整合度都有较高的要求。传统的应急决策主要是基于样本数据分析和案例库比对的思维，在情报搜集的全面性和及时性、情景要素的提取和建模方面缺乏有效的方法支撑，容易造成大面积的数据遗漏，由此带来决策失误、预警失效、响应失灵、处置失当等一系列不良后果，这也为大数据在应急决策中的应用提供了机会。大数据驱动的应急决策是基于大数据的4V①特征以及大数据思维和方法，即把目标全体作为样本的研究方式、模糊化的思维方式、侧重相关性的思考方式［2］136，为决策信息的多维度采集、大容量存储、深度挖掘和智能分析提供了手段。

（一）拓展突发公共事件应急决策数据资源

在传统环境下，信息稀缺是应急决策面临的根本困境，也是影响决策者行为选择的关键因素之一，如信息采集不全面、传递不及时、信息内容不真实等。在大数据时代，整个社会被“数字镜像化”，物理世界、社会空间和心理行为的变化都被转化为数字化表现形式，积累了体量巨大、形态各异的数据。在现有“应急中国”平台上，建立健全不同层级的突发事件应急系统［3］，实时采集、整合各种灾情数据、救援数据、决策反馈数据以及业务管理数据、地理空间数据、网络行为数据、社会参与数据等，全面占有突发公共事件应急决策所需的各方面信息。通过对这些大规模和多样性数据的采集、抽取、清洗、转换、集成分析，为应急决策提供全面、客观、实时的数据，为全景式决策奠定了基础。有研究表明，被广泛运用于灾害管理中的社交媒体数据不仅可用于应急管理，还具有风险预警潜力。该研究进一步指出，社交媒体大数据可以扩大危机沟通的覆盖面，提高灾害评估内容的有效性［4］31。运用大数据技术，实现海量多源数据的汇聚和融合，挖掘突发事件中隐含的价值，减少信息错误，降低数据冗余，提高决策信息的真实度，有助于决策主体动态感知突发公共事件风险传播的路径，帮助决策者突破“有限信息”和“有限理性”给决策带来的困扰。大数据驱动的应急决策改变了传统应急数据的收集方式，拓宽了数据的种类并优化了数据分析的方法，实现了从传统的单一、封闭、“金字塔式”的层层汇集方式，向多元、开放、自下而上、多点分散的方式转变，从对结构化数据的分析向对各种结构化、半结构化和非结构化数据的分析转变，从因果分析向关联与融合分析转变。这一变化趋势有效满足了突发公共事件应急决策所需的信息流动迅速、时效性强、可得性高的特点，极大拓展了应急决策的数据资源，拓宽了决策者的视野和风险感知能力。

（二）创新突发公共事件应急决策分析模式

突发公共事件一旦发生，便会带来大量的数据释放和复杂多变的情境，需要决策者迅速对事态作出准确判断，果断采取各种应急处置措施。大数据驱动的突发公共事件应急决策注重数据之间的模糊性、相关性和整体性，聚焦大数据支撑下的信息集成、情景融合与多边协同，构建面向大数据和开源信息的开放式信息系统，形成以数据为基础的突发公共事件应急决策模式。在政府之间、政府与企业之间、个人之间搭建数据共享的一体化平台。基于大数据技术，构建一个与物理世界相互映射的数字孪生世界，透过对数字孪生世界的数字化模拟，将物质世界的资源与计算世界的智慧连接起来。通过粒度缩放、跨界关联与全局视图，实现了对突发公共事件复杂情境下整体画像及危机演进趋势的把控，提高了决策者对现实世界风险防范、灾害应对、危机管理的能力。一方面，决策主体可以在数字世界中不断优化决策流程和轨迹，实时监控现实世界决策实施过程，找准决策实施的最佳时间节点和条件，提升决策及时应变能力，帮助决策者及时调整决策目标，更新应急预案，缩短决策信息反馈时间，从而提高决策质量。这一分析模式有助于决策者从整体上把握灾情演变趋势，识别风险、事件、危机之间演化的潜在规律，实现对突发公共事件的超时空预判，提高决策主体对突发事件的态势感知力、决策洞察力和流程优化力，并可以对决策实施的效果进行有效的反馈、评估、问责和改进。另一方面，运用数据驱动形成的问题清单，获得受灾群体的精准画像，可同时兼顾突发公共事件涉及不同群体的多元利益、动态需求、现实困境，并采取有效的应对措施，为其提供可靠的逃生路径、充足的物力资源、有力的犯罪打击手段、及时的导航信息等，提高决策主体对群体风险的差异化感知力、风险沟通力以及应急资源的匹配供给力。在有限的时间、资源和人力等约束条件下最大限度减少人员伤亡和财产损失、控制费用支出、减少次生灾害、帮助恢复重建等。可见，大数据驱动的突发公共事件应急决策拓展了决策试错的空间，降低了决策失灵的代价，提升了决策的预见性以及决策行为与应急资源的整合度。

（三）构建突发公共事件应急决策参与平台

应急决策不仅涉及不同地区的政府部门，还涉及政府体系外的其他各类组织，往往需要集中和动员国家与社会的各种力量与资源，建立强有力的应急指挥体系，实现跨地区、跨部门、甚至跨国的合作互助［5］。这就需要构建突发公共事件应急决策参与平台，并充分发挥平台的广泛性、耦合性和内聚性特征，实现多元主体的有效沟通。传统的应急决策由于信息采集、传输、分析方式和决策思维的局限性，普通民众和社会组织参与决策的平台缺乏、渠道不畅，难以有效吸纳和整合社会力量与资源，影响了决策的民主性和科学性。大数据驱动的应急决策依托海量数据信息、高效的计算能力、快速的数据传输能力以及操作简单的可视化平台，为政府与其他主体平等参与决策提供了机遇和条件。通过拓展、整合、发挥政府信息系统外部资源优势，对信息进行共享利用和分工协作，有利于对决策事项进行全过程管控、全方位监测、全景式预警。大数据驱动的突发公共事件应急决策强调政社协同、扁平化和赋权社会的特征，强化政社间、区域间、部门间的多边协同与网络耦合，实现了多元主体的一体化决策，转变了传统高位推动的等级运行模式［6］，有利于建立协同机制、信任机制、信息沟通机制及数据共享机制，真正实现多元主体协同决策模式［7］。在突发公共事件的事前、事中和事后不同阶段，依据不同信息源掌握者的专业程度、相关程度以及与政府的合作程度，依托大数据融合技术分阶段分层次选择参与方进行信息互动沟通与协商协同，做好监测预警、监管执法、辅助决策、救援实践以及成效反馈的互动治理工作。大数据驱动下的应急决策旨在贯通不同层级、不同部门、不同专业之间信息流、业务流、管理流，实现技术支撑基础上的深度融合与广泛协作，维护日常业务之间的连续性与应急处置之间的平衡，改变传统的决策主体结构，重塑多元决策主体的参与路径和参与地位，为决策主体参与应急决策提供了更加透明、广泛的新渠道，也为政府感知突发事件演进趋势，研判和化解社会风险提供了作用机制，极大降低了应急处置成本，提升了决策效率。

二、大数据驱动的突发公共事件应急决策面临的困境

（一）大数据思维有待提升

我国政府个别管理人员用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新的大数据思维有待提升。一方面，应急管理机构人员受传统观念的影响，数据治理意识不强，数据运用能力有待提升，难以从分析数据的角度对危机事件作出及时准确的预判和分析。另一方面，决策者缺乏将应急工作与大数据结合的意识，决策思维仍停留“强政府、弱社会”的阶段。在突发公共事件发生后，只重视从政府单一渠道获取的信息，对来源于其他渠道的信息重视不够、挖掘分析不够，大数据与应急决策融合不够。大数据驱动的应急决策的前提是大数据思维的普及，如果决策人员缺乏大数据思维，容易形成碎片化看问题的方式并依靠经验进行决策，往往会出现对数据重视、开发和应用不足等问题，这将给基于大数据的应急决策带来一定的负面影响，相关资源整合、数据公开和技术创新也无法得到拓展和应用。

（二）大数据技术发展滞后

近年来，我国在大数据存储和应用方面发展加快，但数据挖掘技术发展滞后，大数据技术创新不足，使得从数据采集到数据价值实现的过程，从海量数据转化为可反复利用、不断增值的数据的过程面临不少技术难题，这也是大数据驱动的突发公共事件应急决策面临的最直接的困境。突发公共事件应急决策面对的数据往往具有类型多样性、空间多维性、时间周期性、关系复杂性以及价值低密度性等特点，传统的数据库技术、数据清洗技术在数据分析上已力不从心，处理小规模数据问题的检验工具已经无法适应大数据环境下的检验和识别任务［8］，由此造成的数据噪音、信息失真会对真正有用的信息形成干扰，导致不确定性和系统性偏差的产生，进而影响数据分析和决策的可靠性。此外，大数据技术的滞后也在一定程度上影响了开放性应急管理机构中大数据和开源信息的作用发挥，制约了大数据开源框架、应急管理信息系统、高速通信网络、物联感知、信息安全防护等基础软硬件设施的建设［9］。

（三）数据共享不充分

大数据驱动的突发公共事件应急决策的基础在于数据安全采集基础上的数据共享，确保决策数据信息的完整性、连续性和高效性。由于数据要素市场体系不健全，数据的资源产权、交易流通、安全使用等制度、法规、标准的不完善，多源数据尚未打通，跨地域、跨层级、跨系统、跨部门的数据链多有断裂，政府和企业内部沉淀的大部分数据处于分散和“休眠状态”，数据之间的交织融合、互通共享难以实现，数据碎片化现象突出，数据共享不充分。数据安全采集、使用和管理的法律规定不完善，其间存在的大量模糊地带，在引发数据使用纠纷的同时，也衍生出一系列安全问题，如公民隐私保护、网络安全及犯罪等，进一步增加了数据共建共享的难度。由于缺乏统一布局，政府各部门虽建有服务于本部门业务的数据库，但数据库重复建设、数据重复采集问题突出，业务数据标准格式不统一，系统异构、数据异构等现象在一定程度上存在，使得政府在数据管理过程中面临着数据割据、数据利用度低等问题，人为增加了数据共享的障碍，对应急决策信息的收集和流通产生消极影响。

（四）大数据人才缺乏

由于我国应急管理部门的大数据建设起步较晚，大数据相关人才较为缺乏。无论是应急决策数据分析人才、大数据应急管理人才还是信息采集人员都严重不足，特别是既熟练掌握数据挖掘技术又深刻理解应急决策流程以及地方政府运行规律的复合型人才更是匮乏，严重制约了大数据在突发公共事件应急决策中的应用。在公共管理领域，虽然许多管理人员掌握了一些诸如描述统计、空白表格程序模型等基本分析技术，但他们在应用如数据挖掘技术等更先进的分析工具时却显得力不从心［10］。在美国、英国等大数据布局较早的国家，数据人才储备比较丰富。在管理层面，设立有诸如首席信息官、大数据监督官、大数据指挥官、大数据分析官等多种职位，负责指导、监督、落实大数据相关工作，为政府大数据应用提供了管理和人才准备［2］137。随着大数据技术创新的更新迭代以及信息与通信技术在公共管理领域的发展，对大数据应急决策专业技术人才和管理人才以及跨界人才的需求将不断扩大，公共管理领域大数据人才缺乏的现象将越来越明显。

三、大数据驱动的突发公共事件应急决策优化路径

（一）强化大数据思维在应急决策中的应用

面对传统应急决策的局限性，我们必须以大数据技术为基础，树立大数据观念，培养大数据思维。强化大数据思维在应急决策中的应用，就是需要应急决策的多元主体在决策中始终坚持系统性、整体性、全局性、关联性、参与式的思维方式，破除经验式、粗放式的决策方式。一是加大对大数据理论知识的宣传、普及和培训，提升全社会大数据认知水平和获取数据、分析数据、运用数据的能力，增强运用数据驱动决策的本领，坚持数据共建共享的理念，实现危机事件管控过程的精细化和高效率。二是建立基于大数据的突发公共事件应急决策新机制。不断优化危机事件的风险识别、评估、预警、处置、反馈、问责的流程机制，真正做到及时发现、科学评估、灵敏预警和有序处置等善后工作，实现组织变革和管理变革。重视大数据在风险动态感知、模型建构、协同治理、即时呈现等方面的应用，以数据驱动应急决策目标的确定、预案的选择、资源的优化调动，实现决策的科学化、民主化，推动应急决策的范式转换和效能提升。

（二）深化应急管理领域大数据的开发利用

大数据驱动的突发公共事件应急决策的基础是高质量的数据，不断深化应急管理领域大数据的开发应用，依托专业分析方法和稳定的应急管理决策系统，为大数据驱动应急决策提供优质的数据环境和可靠的数据来源。一是加强对大数据在应急管理领域的基础软硬件设施建设、关键核心技术的研发投入，补齐行业短板，提升基础能力。二是构建安全生产监测感知网络，提升突发公共事件现场数据获取能力，建设并完善突发公共事件普查、监测预警应急管理大数据库，切实发挥大数据在监测预警、监管执法、辅助决策、救援实践和社会动员等方面的作用，推广数据监管、数据防灾、数据核灾等智能化应用。三是加快大数据技术创新，推动机器建模、内容建模等大数据分析技术的迭代升级，重视情景耕耘、模式识别等人工智能技术的开发运用，为大数据驱动的突发事件应急决策提供技术支撑和智慧支持［4］34。

（三）完善数据共享和安全使用的法律规章

相关部门应尽早出台有关数据产权界定和合法权利保护的法律规章制度，推动数据集中共享和安全合规使用。一是加强统筹布局，防止数据库的重复建设和数据的重复采集，破除部门数据壁垒，打破“信息孤岛”，实现各层级、各部门、各行业之间数据的自由流通，最大限度激发数据价值，推进数据的共建共享。二是推动数据的分类分级管理、制定重要数据保护目录，对重要数据进行备案管理、定期评估与重点保护，确保数据安全基础上的共建共享。三是有效规范政府部门和非政府部门对个人信息的采集、存储和分析，防止大规模侵犯隐私事件的发生，实现维护好公共安全与保护好个人隐私之间的平衡。四是完善获取和使用数据资源、交易或共享数据的法律依据，为防止并遏制虚假信息、恐慌信息的扩散提供制度保障。

（四）加快培养应急管理领域大数据人才

突发公共事件应急决策的快速发展，需要越来越多既懂技术又会管理的大数据人才。应加大人才培养力度，建立健全多途径、多层次、多类型的大数据人才培养体系。一是鼓励普通高校优化大数据学科专业设置、课程体系和培养模式，加大大数据专业建设力度，推动计算机、统计、数学等专业与大数据专业的结合，借鉴国际经验，重点培养首席数据官、数据分析师、初级数据技能人才等，为应急管理各阶段的大数据应用提供人才支撑。二是推进产教合作、校企合作和政企合作，以实践教学、专业共建、产业学院等形式进行联合培养，整合高校和科研院所的技术研发实力、企业的数据资产管理能力和行业的管理服务经验，培养具有数据分析能力和应急管理经验的跨界复合型人才。三是搭建合适的学习平台和内容，助力高校、政府和产业培养专业人才。将实验、教学、管理和科研创新的相关资源和环境集中到平台上，既能为政府管理人员提供培训和学习的基地，为高校提供教学实验需要的课程和资源，也能为产业发展提供有力的技术支持。

四、结语

大数据的快速发展，不仅改变了传统社会的风险分配逻辑，也重塑了现代政府的风险治理逻辑。在公共管理领域，大数据获得了理论界和实务界的广泛推崇，在辅助决策和提高决策的科学性方面展现了独特的价值和应用前景。本文认为，大数据驱动的突发公共事件可为突发公共事件应急决策拓展数据资源、创新决策模式和构建参与平台，但也面临着大数据思维、技术、法律和人才等要素不足的困境，这也成为制约大数据驱动的突发公共事件应急决策大规模运用的主要障碍。本文研究的不足在于，主要运用定性研究方法从理论层面探讨大数据驱动的突发公共事件应急决策问题，对于其在实践层面的具体运用缺乏研究。下一步将结合理论模型和定量分析进行深入探讨，推动大数据驱动的突发公共事件应急决策从理论建构走向实践应用，为优化突发公共事件应急决策提供参考借鉴。

注释：

①4V 是指：Volume，规模性即数据体量巨大；Variety，多样性即数据类型多样；Velocity，高速性即数据增长及处理速度超快；Value，价值性即数据价值低密度。