高等教育普及化阶段我国学分银行制度的建设

乔连全，范慧婷

(厦门大学教育研究院，福建 厦门 361005)

2020年全国教育事业统计结果显示，我国本科院校1 270所(含本科层次职业学校21所)，高职(专科)院校1 468所。各种形式的高等教育在学总规模人数4 183万人，高等教育毛入学率54.4%[1]。根据马丁·特罗的高等教育大众化理论，我国已迈入高等教育普及化阶段。高等教育规模的快速提升，表明我国的高等教育事业得到蓬勃发展，但数量的迅速扩张无疑带来许多亟待解决的质量问题。我们应清晰认识到高等教育大众化理论是一种预警理论，而不是目标理论，不能盲目以追求数量指标为目的来发展我国的高等教育。我国高等教育的健康发展需要注重质量提升，走符合我国国情的内涵式发展道路，培养高质量人才，实现高水平的高等教育普及化。

随着我国高等教育普及化的不断推进，构建多样化的高等教育体系和结构是普及化的保障。高等教育普及化体系是一个包容的体系，既是精英的，又是大众的；既是学术的，又是应用的[2]。高等教育普及化体系是一个开放和服务于终身教育的体系。在高等教育普及化阶段，接受高等教育不再是少数人的特权，而是更加开放和包容的平民教育。高等教育普及化体系需要提供普及、全纳、公平的优质教育和学习，满足不同个体的需求，促进个性的全面发展。

一 我国学分银行制度实施的必要性和重要性

(一)建立学分银行制度是我国教育体制改革的重要战略任务

教育部对于学分银行制度的建设高度重视，多次出台相关政策推动学分银行制度发展。2004年，教育部颁布《关于在职业学校逐步推行学分制的若干意见》,首次提出学分银行概念，并在职业教育改革中推进改革探索。2009年，浙江省慈溪市建立了全国市民学分银行，开启学分银行的地方实践试点。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》提出：“搭建终身学习‘立交桥’，促进各级各类教育纵向衔接、横向沟通，建立继续教育学分积累与转换制度，实现不同类型学习成果的认证和衔接。”[3]2012年从地方试点转向国家层面，开展国家学分银行制度建设，国家开放大学对学习成果认证、积累与转换进行研究和相应实践。

我国学分银行制度稳步推进，开始探索学分银行在更多领域和地区间应用，特别是在教师培训和职业教育方面进行了积极探索和改革。2018年，教育部对教师培训作出明确规定并提出具体要求。国务院印发《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》明确要求：“推行培训自主选学，实行培训学分管理，建立培训学分银行，搭建教师培训与学历教育衔接的‘立交桥’，建立健全地方教师发展机构和专业培训者队伍。”通过教师培训学分银行制度建设，构建互相交流和学习的平台，推动教师队伍形成学习共同体。不断提高教师队伍素质，成为终身学习的拥护者和实践者。2020年，教育部提出加快推进职业教育国家“学分银行”建设部署，结合“学历证书+若干职业技能等级证书”(简称1+X证书)制度试点工作，推进职业教育国家学分银行制度建设。对于职业教育国家学分银行的目标任务、实施流程和实施要求进行明确说明，积极推进学分银行建设。在2021年全国教育工作会议上，教育部再次强调，推动“互联网+教育”继续教育模式的发展，加快开放大学改革发展和“学分银行”制度建设。通过线上线下教育相结合的方式，更好地融合各种学历继续教育，实现不同类型学习成果的认定与转换。

目前，我国学分银行制度的建设仍处于探索实践阶段，从试点试行到局部推广，在实践中不断总结和积累经验。国家相继出台相关政策进行保障，学分银行制度不断健全完善，教育结构不断优化，人才培养机制更加灵活多样，逐步建立学分积累与转换制度，不断推进学历证书与职业资格证书的融通。

(二)学分银行制度是构建服务全民终身学习教育体系的重要抓手

后疫情时代在线教育发展迅速，教育渠道更加多样化，学习方式更加多元化，学习内容更加丰富化。传统的教育模式已无法适应高等教育普及化阶段的发展，亟需进行教育模式的转型。需要更加关注高等教育体系的多样性和贯通性，构建服务全民终身学习的教育体系。学分银行制度以学分为流通工具，用于学分存储和兑换，是为社会每一个成员提供学习机会的制度体系。其本质是借鉴商业银行储蓄、汇兑和流转等功能，提供学习成果的管理服务。学分银行为学习者开设“账户”，存储学习者的各类学习成果，并根据一定标准与规则加以评估认定，符合相关条件，可以申请兑换学分或证书。因此，可以说学分银行制度是一种实现学习成果在各种类型教育间进行认定、积累与转换的一种新型学习制度和教育管理制度[4]。国家及区域学分银行建设主要依托开放大学/广播电视大学系统，主要目的和功能是为实现学习成果认证、积累与转换以及为适应社会、经济发展需求，推进教育和培训制度改革,加强人力资源建设，促进国家经济发展。此外，提供业务咨询、学习途径推荐、资源汇聚等多项服务,便于优质资源的合理配置。增加学生进入高等教育的机会，缓解入学压力和增加就业机会，促进人员流动和社会平等。同时，满足个体的全面发展需求，促进终身教育体系和学习型社会的构建。

学分银行制度建设对于终身教育体系构建和营造终身学习的社会学习氛围具有重要意义。目前，我国缺乏非正规和非正式学习成果的等级标准和认证制度。学分银行制度是推动高等教育普及化阶段发展和促进终身学习的重要抓手。学分银行运用学分制对学习成果进行学分赋值，便于在课程完成后对学习者的学习量进行记录[5]。学分银行制度有利于不同类型学习成果的互认和贯通，打造更加开放贯通的人才成长通道；它有利于高校不断更新教育理念、内容和方法，推动高校改革发展。建立符合教育发展规律、社会普遍认可、满足利益相关者需求的学分认证机制，有利于保障公平而有质量的教育，将正式教育和非正式教育、非正规教育进行横向和纵向连接，建立起互相沟通的立交桥。通过构建学分银行教育管理制度，实现学习者各种学习成果认证、积累与转换，衔接高等教育、职业教育、普通教育和继续教育的任务重要而紧迫。

二 我国学分银行制度建设的探索与实践

(一)各省份(市)的独立探索与实践

我国多个地区对学分银行制度进行了不同程度的探索与实践，呈现多方参与、各具特色的特点。2015年，广东省终身教育学分银行正式成立，建立了我国首个终身教育资历框架。该框架采取“框架等级+标准”的形式，将普通教育、职业教育、培训及业绩进行贯通，将资历体系和标准都进行了详细的等级划分。通过框架等级和标准的细化，实现学分高效认证，推动学分银行制度的实施。同时，广东框架通过确定国家职业资格目录，包括专业技术人员职业资格和技能人员资格等140余项，不断健全完善技能人才评价体系。

上海也积极推进学分银行制度建设，已完成终身教育学分银行门户网站、学分银行认证中心、学分银行数据交换中心的建设任务[6]。“一个门户、两大中心”在认证网点、开户流程、学习成果存入和转换都进行了明确说明。学历认证网点主要包括高校继续教育学院和职业技术院校。在开户流程上，建立简单易操作的开户程序，将学分银行网站申请开户和现场身份认证确认相结合。学习成果包含的内容也十分丰富，包括学历教育、职业培训、社区老年教育和文化休闲教育等。在学习成果存入上，采用个别存入和集中存入相结合的模式，支持学历教育原始学分和职业培训成果两种学习成果存入。对于学分银行的使用，也提供多种选择，不仅可以在学分银行高校网点继续学习，将累积在学分银行的学分在线生成银行成绩证明，还可以到学分银行高校网点申请学分转换，累积到一定学分可获取学历证书。

江苏省注重加强与各行业协会的合作，建立“省总行—市分行—区县支行—受理点”四级服务学分银行体系结构。积极探索1+X证书制度与学分银行协同发展，研制学习成果框架和职业成果认定标准，不断推进学历教育成果与职业技能鉴定成果及专业技术人员继续教育成果的贯通[7]。浙江省通过构建省、市、县(市、区)、街道(乡镇)四级家庭教育指导服务工作体系。推进各地各部门家庭教育网上学习平台互联互通，通过“浙学通”和终身教育学分银行系统，构建城乡社区家庭教育学习成果认证转换机制。黑龙江省通过建设资源超市，采用电商管理模式，根据学习者的选课及学习情况综合评定课程质量。资源超市的形式不仅提高了学习者的自主选择性和灵活性，同时也能够助推课程质量的提升。

(二)不同省份(市)间的合作探索与实践

不同省份(市)间也加强了合作与交流，致力于建立互联互通的学分银行制度。2020年12月，江苏省、安徽省、浙江省、上海市共同签署《关于成立长三角地区开放教育学分银行管理委员会的决议》。长三角地区开放教育学分银行管委会的成立，构建了互联互通的交流平台，推动联盟成员之间成果互相认证转换。通过联合发展和管理，既有利于优质资源共享，也有利于经验的互相借鉴，可推动长三角地区教育资源共建共享，优化服务并提高管理质量。

粤港澳大湾区通过建立学分银行，开展粤港澳大湾区学历教育和非学历教育的学习成果互认、积累和转换。学分银行面向粤港澳学生开展职业技能等级认定，推动学分、学历、学位和技能等级的互认互通，鼓励企业建立技能等级与基本薪酬、岗位挂钩的激励机制，合力培养高精尖缺的高素质技术技能人才，共同打造“世界一流”职业教育高地。

(三)国际教育的合作探索与实践

2021年3月，我国首个以教育开放为核心使命的教育园区——海南国际教育创新岛建设完成。该教育园区是我国境内首个境外高校独立办学项目，德国比勒菲尔德应用科技大学、瑞士洛桑酒店管理学院等都将在海南省洋浦经济开发区独立办学。该试验区按照“大共享+小学院”理念规划建设，即图书馆、教学楼等公共设施共享使用，入驻高校根据学科需要使用专享“小学院”，通过创新理念促进学校资源共享和高效利用，构建中西互鉴、文理互通、学科互融、课程互选、学分互认、管理共商的“五互一共”办学模式，学生可“一校入学、多校选课、多个学位”。海南国际教育创新岛的建立是我国在国际开放教育方面的重要尝试，通过“国际学分银行”“国际大师班”等“大共享”平台，有力助推高等教育国际合作和学习成果互认，实现国际教育创新岛的高质量发展。

目前，我国学分银行制度正处于“发展与停滞同在、机遇与挑战并存”的阶段[8]。一方面，国家发布相关的政策推动了学分银行制度的发展，各省(市)也积极开展工作并取得一定成效。特别是在经济发达地区，学分银行制度逐渐被市民熟知和认可，搭建了终身教育平台，推动了学习型社会的构建。另一方面，学分银行制度在我国仍存在诸多问题和困境，如国家政策不够明晰，法律保障不够完善；社会协同有待提升、经费人员投入不足；学分认证繁琐复杂、缺乏统一标准，缺少规范的认证机构，认证困难；社会关注度不高、学历教育机构参与度较低等问题。此外，跨国教育的资历认证和质量保障缺乏统一标准，许多国家的教育认证体系和质量保障制度主要针对本国教育系统而设立，未必适用于跨国教育的资历认证和质量保障，国际间的学分认证和转移仍然困难重重。

三 我国学分银行制度建设的对策

(一)建立具有社会公信力的资历框架和标准体系

从我国学分银行的试行现状看，我国现行学分银行试点省(市)主要制定了本地区学分银行运行的基本条例，或是教育机构联盟之间签订相互遵守的协议[8]。由于我国目前缺少具有社会公信力的资历框架和标准体系，容易在后续认证中出现认证标准不统一、转换困难等问题。学分银行制度建设需要建立具有社会公信力的资历框架和标准体系，为学习者建立专属学习账户和终身学习档案，记录学习进程和成果[9]。学习者对碎片式的学习进行累积，把零散的学习活动转化为一个持续性过程，当学分累积到一定程度，可通过学分转换申请国家认证的学位。通过建立个人学习账号和学分累计制度，畅通继续教育、终身学习通道，制定国家资历框架，推进非学历教育学习成果、职业技能等级学分转换互认[10]。由此，形成开放融合的终身教育体系，建成各级各类教育“立交桥”，实现不同类型学校之间、学历教育与职业培训之间、学校教育与市民自主学习之间的学习成果互认衔接，不断增强学习者在教育权、受教育机会和资源获取等方面的灵活性。

学分银行的制度建设绝非一朝一夕可以完成的，需要在发展过程中不断完善，在实践中不断规范学习成果的认证、转换标准，为学习者建立终身学习成果档案，建立国家资历框架认证平台和咨询服务平台，实现同层次到不同层次学校之间，学校与行业、企业、培训机构之间，区域之间的学习成果互认，搭建终身学习“立交桥”，推进我国终身教育体系和学习型社会建设。

(二)构建学分银行生态体系，协同利益相关者共同推进

学分银行制度的建立具有重要意义。对社会和国家而言，学分银行制度能够促进公平而有质量的教育，确保向多样化的学生群体提供教育和服务。学分银行制度能够激发社会活力，增强我国的核心竞争力，能够让更多人参与学习，促进终身学习理念的形成，推动学习型社会的构建。对于院校和培训机构来说，学分银行制度建设有利于扩大教育规模和教育产出。高校具有教学、科研、社会服务等主要职能，汇集了最前沿的知识、先进的技术、专业的人才，是知识的能量发电站，是联结整个社会的重要纽带，应当为学分银行制度发展不断贡献力量。为便于搭建终身教育立交桥，推动学习型社会建设，高校应主动开放优质教育资源，方便更多人有机会共享，让修读高质量高校课程成为全民流行的新时尚。同时，学分银行制度建设也能推动不同类型层次的学校开展课程改革，根据学校自身特点推进一流学科和一流课程建设。对于行业企业来说，学分银行制度建设有利于人才选聘、员工培训和人力资源管理。对学习者个人而言，学分银行制度建设能满足个性化发展需求，学习者可根据个体需要、兴趣、个性进行选择，更具灵活性，为学习者提供了更加广阔的选择空间，可不断提升学习者的生活品质，丰富其精神世界。

国家与社会、院校、培训机构、行业企业、学习者等构成学分银行的生态体系，这个生态体系应是动态和开放的。这个生态体系的建设涉及多领域、多行业不同利益相关者。国家需要注重顶层设计，协同社会力量联合发展，不断完善招生入学制度、推动教育评价机制改革，构建弹性灵活的学习通道，畅通学习成果的转换。随着高等教育普及化的不断深入，接受高等教育的受众面不断扩大，学校类型、管理方式逐渐走向多元，高校应主动发挥学分银行制度建设的动力站作用，提供优质的人力、物力、智力资源，助推我国终身教育体系和学习型社会的构建。高等教育进入普及化阶段以后，高等教育制度的多样性、灵活性和社会性更加鲜明。高校应打破学校与学校外教育资源的割裂与分离，将优质教育资源进行共享，助推家庭、社区、学校、社会共同发展。

(三)建立数字化认证体系，实现学习成果数字化

线上教育发展迅速，为学习者提供了大量可自由选择的资源，获取学习的途径也不断增加，随时随地学习成为可能。通过发展线上教育打造更加开放的学习通道，有利于我国学习型社会的构建。大数据统计的合理利用，有助于将学习成果数字化。通过学习成果的统计和量化，有助于设立学习成果认证、积累、转换的标准。学习成果的数字化可灵活便捷地记录每位学习者的学习成果，包括获得的成绩和成果，以及拥有的技能和能力[11]。学习成果可以通过数据形式添加到电子数据库中。目前，数字化资历证书越来越广泛被运用，如MOOC课程徽章、电子档案袋、数字成绩单、电子证书、纳米学位、开放教育徽章等[12]。当然，数字化资历证书容易出现数据造假和社会认可度低等问题，需要增强国家资历框架的透明度、权威性、认可度和可比性。对此，可通过建立标准化、规范化、数据化、公开化、可转化性、便携性和可追溯性的学分认证数据库，为学习者提供相应的认证。另外，可以建立更加可持续发展的数字化基础设施，提高学习空间的可利用性，开发操作性强的数字工具，使学习者的学习更加便捷。跨国高等教育的交流活动越来越频繁，海外分校、电子学习、虚拟大学、校际合作等跨境交付项目不断发展[13]。各国对于跨国高等教育的质量保障和资历认证呼声也不断高涨。我们应不断提高我国学习成果的认可度，推动国际间学习成果的认证。

(四)树立终身学习理念，保障公平而有质量的教育

教育是促进社会公平的重要基础，教育公平需要相应的制度设计来予以保障。联合国教科文组织发布的《教育2030行动框架》提出：“强调通过终身学习增加或扩大教育机会，保证全纳与公平、教育质量和学习成果。”2020年5月，教科文组织召开关于终身学习未来的线上会议，专家进一步强调终身学习在塑造可持续未来、建设有复原力的社会、增进健康和福祉、支持环境保护和气候行动以及帮助消除贫穷和社会不平等方面的潜力。学分银行制度对终身学习的纵深发展具有重要作用，运用制度来保障教育公平，确保弱势群体能够从中受益，为弱势群体提供有针对性的学习机会。我国的学分银行制度建设需要保障学分互认的对等性和公平性，强调成效为本，注重对教育和培训质量的重视。学习形式并不重要，重要的是学习者学到了什么，这是学习成效为本原理在资历框架中应用的核心。为保证学习成效，学分银行的课程需要严格审核以保障课程含金量，强调学习成果的质量，使学分银行制度成为创造终身学习文化的工具，通过学分银行制度推动终身学习的持续深入。