政策性负担与国有企业创新绩效 ——高管激励的调节效应

彭若弘，李怡斐

( 北京邮电大学 经济管理学院，北京 100876)

一、引 言

政策性负担是政府干预国有企业的主要形式，主要体现在冗员、员工福利、维护社会稳定等方面。近年来，政策性负担问题引起了学术界的密切关注，现有关于国有企业承担政策性负担所带来经济后果的研究，多从政策性负担会带来预算软约束和道德风险[1]，使国有资产易成为各方寻租的对象[2]，弱化高管薪酬激励有效性[3]，降低企业价值[4]等角度展开。自改革开放至今，我国国有企业已经历了放权让利、产权改革、国资监管、全面深化四个阶段的改革，国有企业的进一步发展也对提升企业创新绩效提出了更高层次的要求。然而，国有企业在创新投入和效率方面均缺乏竞争力[5]。现有关于国有企业创新不足的原因研究，主要集中在国有企业的垄断和政策优势使其缺乏市场竞争[6],国有产权性质使其更倾向于通过寻租活动获取利润[7]和所有权为政府所有使其高管通常没有进行创新投资的激励[8]等方面。此外，辛作义等[9]通过问卷调查形式得出政策性负担中的企业冗员是国有企业创新不足的另一原因，而此方面的实证分析仍为空缺，因此有必要对政策性负担对国有企业创新绩效的关系进行大样本的深入研究。

近年来，国企改革一直在强调分级分类施策。国有企业按级别分类可划分为中央直属国企和地方国企两类。现有研究指出，由于两者存在所有权和制度约束[4]42、政策性负担[10]、市场化程度[11]等方面的差异，两者的行为模式明显不同。2015年发布的《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》强调，国企应分为公益类与商业类。前者主要为促民生、稳社会，后者主要实行市场化发展，为经济发展注入力量。鉴于不同国企类型下政策性负担对创新活动的影响机制必定存在不同，因此按多种维度下的国有企业分类，来分别分析本问题具有更强的现实意义。

与此同时，近年来围绕高管激励对企业创新影响的研究日益增多，但是观点和结论不尽一致。周黎安[12]通过构建官员政治晋升博弈模型发现，晋升激励在提高官员发展经济的积极性方面曾发挥过较为重要的历史作用。但是随着市场经济的不断发展完善，国企经理人存有迎合上级政府指示与提高自己在位期间的政治绩效等心理，也就更有动机承担诸如扩大企业规模以吸纳就业，不惜大量浪费资源来进行重复建设以发展当地经济等政策性负担。李秉祥等[13]通过引入高管激励机制作为调节变量发现，薪酬激励与股权激励的提高可以有效促进管理防御下的研发投入。与之不同，黎文靖等[14]研究发现，自身晋升以及隐性薪酬等激励都使国企高管的过度投资情况愈演愈烈，不利于企业实质创新。由此可见，高管激励会对政策性负担下的创新水平产生影响，但具体方向还有待验证。因此，高管激励是否会以及如何对国有企业政策性负担与创新绩效间的关系起到调节作用是本文所关注的另一重要问题。

综上分析，关于政策性负担对国有企业创新绩效的影响以及不同维度国企分类下该影响差异的实证研究极为欠缺，且目前尚未发现有文献分析高管激励对该影响的调节效应。因此，本文将从国有企业不可避免的政策性负担角度出发，研究政策性负担对国有企业创新绩效的影响，并按不同级别和功能定位对政策性负担与国有企业创新绩效间的关系进行分类考察，进一步将高管激励分为三种形式，引入高管激励对政策性负担与国有企业创新关系的调节效应分析这一研究视角，试图从企业内部治理角度探寻缓解此种不利影响的有效方法。

二、理论分析与研究假设

(一)政策性负担与国有企业创新绩效

由于信息不对称和激励不相容的存在, 国有企业的政策性负担极大程度上会导致企业的激励失效和资源浪费。从创新激励的角度，缺乏创新激励和动力是国有企业创新不足的一个重要原因。而国有企业在接受政策性优惠和承担政策性负担的过程中，势必会产生激励不足和懈怠心理，从而牺牲企业对创新发展的重视与投入等长远利益[15]。从资源占用的角度，与其他活动不同，企业创新活动离不开大量的稳定资金的支持。而国有企业的政策性负担会耗费企业资源并冲击其他经营活动[16]。因而，国有企业的创新活动必定会受到政策性负担的制约。据此提出如下假设:

H1:国有企业承担的政策性负担会对创新绩效带来显著不利影响。

(二)企业级别对政策性负担与国有企业创新绩效关系的影响

国有企业按级别分类可划分为中央直属国企和地方国企两类。相较于中央国有企业，地方国有企业担负着更为沉重的政策性负担。张宏亮等[17]指出，央企和地方国企的晋升评价机制的实际实施情况有所不同。其中，地方国企高管的晋升前景与政策性负担呈显著的正向作用，由此引发的管理者道德风险也更为严重：他们往往更倾向于得到货币性薪资等显性私有收益，从而忽略企业创新等长远发展。另外，相较于中央直属国企，地方国企资金缺乏、创新投资不足的情况也更为严重[18]，其政策性负担占用企业创新资源的不利影响更严重。因此，政策性负担对地方国企会存在更大的影响。据此提出如下假设：

H2:相比于中央直属国企，国有企业承担的政策性负担对地方性国企的创新绩效不利影响更大。

(三)企业功能定位对政策性负担与国有企业创新绩效关系的影响

国有企业按功能定位分类可划分为公益类国企和商业类国企两类。公益类和商业类国企的功能定位与绩效考核存在较大差异。商业类国企的主要目标是盈利，此类国企可以充分参与市场竞争，其政策性负担较小。而公益类国企多为垄断行业，有着更重要的稳定社会职能，因此承担着比商业类国企更重的政策性负担。加之公益类国企的市场具有自然垄断性、设施存在基础性、服务存在地域性等特征，因此其投资规模大，资产的专用性也更强，这更容易导致寻租冲动，从而忽视企业创新等长远发展[19]。进而可以预计，公益类国有企业的政策性负担会对企业创新绩效产生更大的影响。据此提出如下假设：

H3:相比于商业类国企，国有企业承担的政策性负担对公益类国企的创新绩效的不利影响更大。

(四)高管激励对政策性负担与国有企业创新绩效的调节效应

政策性负担的存在导致国有企业因竞争压力小、经营者创新动力不足、经营目标异化而缺乏创新。高管激励是提升经营者创新动力的重要手段。具体而言，国企高管的激励手段有股权激励、晋升激励和薪酬激励三类，由于不同激励方式对长短期利益的影响机制不同，将会产生不同的效果。据此提出如下假设：

H4：高管激励对政策性负担与国有企业创新的关系起到调节作用，但是持股激励、薪酬激励以及晋升激励所产生的调节作用大小及方向存在明显差异。

根据利益趋同假说，持股激励使管理层具备剩余索取权，这可以促进股东与管理层的目标一致化，进而降低代理成本并提升公司业绩。从政策性负担的角度而言，高管持股激励有助于降低政策性负担对经营绩效与股票回报等带来的负面影响[20]。从企业创新的角度而言，股权激励会通过长期激励、利益趋同、身份认同效应和减少创新调整成本等方面促进企业创新活动的持续性开展[21]。鲁桐等[22]的研究也指出，有高管持股激励的企业的创新活动表现更好。进而预计，高管持股激励会对政策性负担与国有企业创新绩效的不利影响起到缓解作用。据此提出如下假设:

H4-1:高管持股激励会缓解政策性负担对国有企业创新绩效的不利影响。

国有企业高管通常由政府行政任命并需要定期接受国资委考核，故国有企业高管的晋升压力更大。在中国实施创新驱动发展战略与国有企业改革的大背景下，国有企业研发项目的进展以及创新专利的产出成为企业政绩考核的重点关注指标。为有效完成晋升，高管会选择利用政策性优惠来进行国有企业创新[23]。然而，由于存在迎合政绩考核、完成政绩压力的动因，国企高管进行上述创新的真诚度相对较弱，创新成效也会大打折扣。进而可以预计，国有企业为迎合政绩考核的晋升激励对政策性负担与创新不利的影响起到的缓解作用，将会弱于与自身利益直接挂钩的持股激励。据此提出如下假设:

H4-2:高管晋升激励会缓解政策性负担对国有企业创新绩效的不利影响，但缓解效果弱于高管持股激励。

由于政策性负担的存在，以绩效为基础的薪酬考核机制受到影响，国有企业的薪酬激励就无法真正起到其应有的作用[24]。随着国企改革的不断深入，国企高管的自主权进一步增加，薪酬激励也带来了更多的寻租现象，对创新绩效并没有起到应有的激励作用[25]。加之高管薪酬激励存在“短视效应”，进而可以预计，国有企业的高管薪酬激励非但不能在政策性负担对创新绩效的不利影响中起到缓解作用，反而会加剧该不利影响。据此提出如下假设：

H4-3:高管薪酬激励会加剧政策性负担对国有企业创新绩效的不利影响。

三、研究设计

(一)样本选择与数据来源

本文选取2012—2020年沪深两市A股主板的国有企业为研究对象，同时对数据进行了进一步处理与筛选：剔除金融保险类公司；剔除 ST、*ST 公司；剔除数据缺失公司。经过以上处理，共得到6 270个样本观测值。

本文所用数据主要来源于CNRDS数据库和CSMAR数据库。根据2015年发布的《关于深化国有企业改革的指导意见》(中发〔2015〕22号)等政策文件并结合 2012 年版《上市公司行业分类指引》整理所得国有企业功能定位分类数据。

(二)研究变量

1.被解释变量

被解释变量为企业创新绩效。现有研究主要有两种衡量方式：一是创新投入角度，多用企业研发投入占比测量；二是创新产出角度，多以专利申请、授权数测量。通常认为创新产出变量可以更好地代表企业创新绩效水平。因此，本文采用专利授权数(Grantall)作为企业创新绩效的衡量指标，并采用专利申请数(Applyall)进行稳健性检验。

2.解释变量

解释变量为企业政策性负担。参考张敏等[3]144的方法，以不存在冗员负担的民营企业为标准，分行业估算民营企业相关变量参数与常数项，采取标准雇员模型回归，计算国有企业不存在冗员情况下的标准雇员数量，进而计算出回归残差即冗员负担，作为政策性负担的代理变量。

AL=β0+β1Size+β2Capital+β3Growth+θ

(1)

PB=AL-FL

(2)

其中：PB为政策性负担；FL为实际雇员规模=员工数×1 000 000 /年末资产总额；AL为根据模型(1)估算的期望雇员规模；Size、Capital 和 Growth 依次表示公司规模、资产结构和成长性，依次选取年末资产总额的自然对数、固定资产比例和营业收入 3 年的复合增长率来衡量；β为常数项；θ为残差项。

3.调节变量

调节变量为高管激励，包含股权激励(EI)、晋升激励(PI)和薪酬激励(SI)三个方面。

关于高管股权激励，本文借鉴吕长江等[26]的方法，采用高管持股比例来衡量。高管晋升激励主要包括对地位权利和收入增加的期待两大方面。因为地位权利指标较难量化，故目前学术界最认可的方法是采用薪酬差距作为代理变量。本文借鉴Kini等[27]的研究方法，采取高管内部相对薪酬差距(即前三名高管薪酬平均值-所有高管薪酬平均值)来衡量晋升激励。关于高管薪酬激励，本文参考吴育辉等[28]的做法，采用前三名高管薪酬平均值来衡量。

4.控制变量

本文综合已有文献选定管理层权力、杠杆水平、盈利能力、成长机会、企业年龄和企业雇员作为控制变量。此外，还控制了年份和行业固定效应。

具体变量及定义如表1所示。

表1 变量定义与说明

上述变量的描述性统计结果如表 2所示。

表2 主要变量的描述性统计结果

(三)研究模型

为了检验政策性负担对国有企业创新绩效的影响以及高管激励的调节作用，本文构建如下模型：

(1)本文建立模型(3)，回归系数α1的符号和显著性代表着政策性负担对企业创新绩效的影响，以验证假设H1。

(3)

其中，i为公司，t为年份，n为滞后期数(n=1,2,3)，j为控制变量序号(j=1～6)，Ctrlj指代控制变量，α0为常数项，α1为解释变量系数，γj为各控制变量系数，εi,t+n为随机扰动项。

(2)将模型(3)按国有企业级别分类为中央直属国有企业以及地方国有企业两组进行分组回归，以验证假设H2。

(3)将模型(3)按国有企业功能定位分类为公益类国有企业与商业类国有企业两组进行分组回归，以验证假设H3。

(4)构建高管持股激励、晋升激励、薪酬激励与政策性负担的交互项，分别设为PB×EI、PB×PI、PB×SI，并建立模型(4)至模型(6)，以验证假设H4-1至H4-3。

Grantalli,t+n=α0+α1PBi,t+α2EIi,t+α3(PB×EI)i,t+

(4)

Grantalli,t+n=α0+α1PBi,t+α2PIi,t+α3(PB×PI)i,t+

(5)

Grantalli,t+n=α0+α1PBi,t+α2SIi,t+α3(PB×SI)i,t+

(6)

四、实证分析

(一)基准回归结果

在回归分析之前，进行了变量间相关性分析以及各模型VIF检验。结果显示，变量间相关系数均小于0.4，各模型VIF值均小于3，故可排除多重共线性问题。鉴于政策性负担对企业创新绩效造成的影响存在滞后作用，因此把自变量滞后1～3期，分别进行回归检验。

1.政策性负担与国有企业创新之间的回归分析

模型(3)的回归结果如表3所示。可见，F值均在1%的水平显著，整体拟合效果较好。在自变量滞后1-3期时，国有企业政策性负担与创新绩效均呈显著负相关关系，说明企业政策性负担越大，国有企业专利授权数越小，研究假设H1得证。

表3 政策性负担与国有企业创新绩效的回归结果

2.企业级别对政策性负担与国有企业创新关系影响的回归分析

为考察企业级别对政策性负担与国有企业创新关系的影响，对模型(3)按国有企业级别展开模型的分组回归，结果如表4所示。可以看出，在自变量滞后1～3期时，无论是中央国有企业还是地方国有企业，政策性负担对创新绩效的影响仍均显著为负，说明政策性负担给国有企业创新绩效带来的不利影响在中央和地方国有企业中都是存在的。另外，自变量滞后1～3期时，政策性负担对地方国企的影响系数均大于中央国企，说明相比于中央直属国企，国有企业担负的政策性负担对地方国企创新绩效的不利影响更强，研究假设H2得证。

表4 政策性负担与不同级别下国有企业创新绩效的回归结果

3.企业功能定位对政策性负担与国有企业创新关系影响的回归分析

为考察企业功能定位对政策性负担与国有企业创新关系的影响，对模型(3)按照国有企业功能定位展开模型的分组回归，结果如表5所示。可以看出，在自变量滞后1～3期时，无论是中央国有企业还是地方国有企业，政策性负担对创新绩效的影响仍均显著为负，说明政策性负担所带来的不利影响在公益类和商业类国有企业中都有体现。另外，自变量滞后1～3期时，公益类国有企业的影响系数均远大于商业类国有企业的，说明相比于商业类国企，国有企业承担的政策性负担对公益类国企创新绩效的不利影响更强，研究假设H3得证。

表5 政策性负担与不同功能定位下国有企业创新的回归结果

4.高管激励对政策性负担与国有企业创新绩效调节效应的回归分析

高管激励主要有持股激励(EI)、晋升激励(PI)以及薪酬激励(SI)三种形式。考虑到高管激励的调节效应以及不同激励形式的调节效应应具有差异性，本文分别引入三种激励形式与政策性负担变量的交互项，用以进行调节效应分析。

(1)高管持股激励对政策性负担与国有企业创新调节效应

从表6可以看出，在自变量滞后1～3期时，政策性负担回归系数仍显著为负，政策性负担与高管持股激励交互项的回归系数显著为正，说明高管持股激励能够削弱高管的短视行为，缓解部分政策性负担对国有企业创新绩效所产生的不利影响，假设H4-1得证，即高管持股激励会缓解政策性负担对国有企业创新的负向影响。

表6 高管持股激励对政策性负担与国有企业创新调节效应的回归结果

(2)高管晋升激励对政策性负担与国有企业创新调节效应

由表7可知，在自变量滞后1～3期时，政策性负担系数仍显著为负，政策性负担与高管晋升激励的交互项系数在第一、二期为正但不显著，在第三期的时候显著为正，说明高管持股激励不会立刻缓解政策性负担与国有企业创新绩效间的负向关系，其缓解效应需要经过一定时间的沉淀后才会对企业的创新绩效产生影响。这与前文分析的国企高管晋升可能是出于迎合政绩考核的动因而真诚度相对较弱，不会即刻转化为产出相关。研究假设H4-2得证，即高管晋升激励会缓解政策性负担对国有企业创新的负向影响，但缓解效果弱于高管持股激励。

表7 高管晋升激励对政策性负担与国有企业创新调节效应的回归结果

(3)高管薪酬激励对政策性负担与国有企业创新调节效应

从表8可以看出，在自变量滞后1～3期的情况下，政策性负担系数仍显著为负，政策性负担与高管薪酬激励的交互项系数也显著为负，说明目前的高管薪酬激励会加剧政策性负担对国企创新绩效的负向关系，这与前文提到的薪酬激励的短视效应有关。研究假设H4-3得证，即高管薪酬激励会促进政策性负担对国有企业创新的负向影响。

表8 高管薪酬激励对政策性负担与国有企业创新调节效应的回归结果

(4)调节效应小结

通过上述分析可以得到：高管薪酬激励会加剧国有企业政策性负担对创新绩效的不利影响；晋升激励会缓解部分的不利影响但是需要时间，真诚度相对较弱；而高管持股激励无论从激励的时效性还是效果上都显著优于其他激励形式。

(二)稳健性检验

为检验研究结论的可靠性，以专利申请数替代专利授权数作为企业创新绩效的代理变量，根据模型(3)至模型(6)，对假设H1至H4进行重新进行逐步回归，结论与前文一致，说明模型是稳健的。

(三)区分创新绩效实质性的进一步论证

Balsmeier等[29]指出应区分探索型与开发型创新。其中，探索型创新需要从无到有，而开发型创新往往是对现存技术的改造升级，其创新性弱于探索型创新。依照《中华人民共和国专利法》，专利可分为发明、实用新型与外观设计专利三类，其中发明专利的创造性最高。基于我国的专利申请现况和前人的研究成果，本文将发明专利视作探索型创新，将实用新型专利和外观设计专利之和视作开发型创新。

分别以开发型专利和探索型专利作为被解释变量，重复模型(3)的检验，结果如表9所示。分组之后，不论是专利授权数还是专利申请数，都会受到政策性负担的负向影响，再次验证了假设H1。就探索型和开发型创新的系数差异来看，在自变量滞后1～3期时，政策性负担对探索型创新的不利影响更大。而事实上，探索型创新是创造程度更高的创新形式，说明政策性负担的存在会对企业的创造性造成极大的不利影响。因此，政策性负担更应成为国有企业重点解决的问题，进而从根本上提升国有企业创新绩效。

表9 探索型创新与开发型创新：专利授权数

五、研究结论与政策建议

本文以2012—2020年沪深两市A股主板的国有企业为样本，研究了政策性负担、国有企业创新绩效、高管激励之间的关系。结果表明：政策性负担会阻碍国有企业的创新绩效，尤其是创造性更高的探索型创新绩效；由于地方国企的政治锦标赛更为严重，对经济指标的重视程度超过企业长远发展性，相对于中央直属国企，国有企业承担的政策性负担对地方国企的创新绩效影响更大；由于更注重公益类国企的社会责任功能，相对于商业类国企，国有企业承担的政策性负担对公益类国企的创新绩效影响更大；高管激励会对政策性负担与国有企业的负向影响起到调节作用，但是由于长短期激励作用机制的不同以及国企内部治理的复杂性，持股激励和晋升激励会缓解该不利作用(其中持股激励的缓解作用更明显)，薪酬激励反而更加剧该不利影响。

结合上述分析，本文提出以下政策建议：第一，厘清政府职能与市场边界，减少政府干预，剥离国有企业政策性负担；第二，进一步贯彻与细化国企功能定位分类改革，应注意功能定位的相对性。公益类国企承担社会责任的功能更强，对公益类国企政策性负担的容忍度可以略高于商业类国企，但仍应把握好度，做好公益性与发展性的平衡；第三，细化与完善国有企业的高管激励机制，进行有效激励。具体而言，应提高高管持股激励，提升高管创新动机；优化高管晋升的政绩考核指标，以解决现有高管激励对政策性负担与企业创新绩效缓解链条较长的问题；改善高管薪酬激励机制，通过增强高管薪酬激励的战略规划性、建立系统的业绩评价体系等，降低现有薪酬激励短视化现象。