对机场航空地面服务经营权转让的几点思考

2022年3月30日，民航局下发《关于征求<关于机场航空地面服务业务有偿转让经营权有关问题的通知（征求意见稿）>意见的通知》（以下简称“《通知》”），公开征求意见和建议。《通知》内容聚焦机场航空地面服务业务，进一步明确了有偿转让经营权有关事项，不涉及零售、餐饮等其他业务。如后续《通知》正式下发，将成为继《关于机场有偿转让经营权收费有关问题的通知》（民航规〔2019〕59号）（以下简称“59号文”）后，涉及《民用机场管理条例》第三十八条提出的“机场有偿转让经营权”概念的第二份政策文件。借此契机，笔者回顾梳理经营权转让工作推进历程，为后续工作建言献策，以期抛砖引玉。

国内机场航空地面服务提供者

航空地面服务业务包括一般代理服务、配载和通信、集装设备管理、旅客与行李服务、货物和邮件服务、装卸和地面运输服务等。本文只讨论狭义的客运地面服务业务，主要包括航站楼服务（旅客值机等）和站坪服务（装卸和运输、清洁和服务）等。

航空地面服务代理企业，主要包括机场管理机构地面服务、航空公司地面服务，以及机场与航空公司、专业地面服务公司成立的合资公司。由于民航安全的特殊性以及行业发展的历史原因，目前国内市场中并不存在与机场、航空公司无关联的第三方服务企业。

国内机场航空地面服务业务目前主要是以机场自营为主与基地航司自行保障相结合的运营模式。为提高运营保障效率，多数干线机场基地航司自行保障其自有航班地面服务，其余航空公司业务由机场下属的二级部门承担保障。但近年来，随着航空公司之间的互为代理协议更加广泛，基地航司地服业务范围逐渐由自有航班拓展至第三方代理，导致机场地服收入下降明显，形成机场与航空公司在业务上存在争夺客户的内在矛盾。

国内采取经营权转让运营模式推进航空地面服务业务的机场仅有北京两场：北京首都国际机场和北京大兴国际机场。首都机场地面服务企业目前有首都机场空港地服（BGS）、国航、东航、海航和川航5家（南航因转场大兴退出）。其中，BGS由首都机场集团控股51%，新翔集团、东航和南航分别持有29%、10%和10%股权比例；大兴机场地面服务企业目前有首新地服（BCS）、东航和南航3家，其中，BCS由首都机场集团控投60%，新翔集团持股40%。

首都机场经营权转让实践历程

自2004年民航局开展机场特许经营试点工作以来，首都机场在民航局的大力推进和指导下，严格按照民航局文件要求，一直积极在推动机场管理机构从直接经营型向管理型转变的道路上探索前进。

（一）2004 ～2016 年，特许经营试点期

2004年，民航局下发特许经营试点通知，选取北京、上海、厦门和深圳机场开展民用机场特许经营试点工作，目标是使机场从直接经营型向管理型转变；2005年，民航局批复同意首都机场开展航空地面服务、航空配餐、航空油料供应三个项目的特许经营；同年，民航局批复同意首都机场对地面服务客运业务和航空配餐两项业务实施特许经营的方案。按照民航局批复精神，首都机场全面启动了特许经营试点工作。至2007年，首都机场与国航、BGS、南航、东航、海航5家地服企业签订特许经营协议。

2009年，《民用机场管理条例》（以下简称“《条例》”）公布，其第三十八条明确提出“机场范围内的零售、餐饮、航空地面服务等经营性业务采取有偿转让经营权的方式经营的，机场管理机构应当按照国务院民用航空主管部门的规定与取得经营权的企业签订协议，明确服务标准、收费水平、安全规范和责任等事项。”“对于采取有偿转让经营权的方式经营的业务，机场管理机构及其关联企业不得参与经营。”虽然没有使用“特许经营权”和“专营权”的表述，但这实际上是在特许经营试点的基础上，提出了“有偿转让经营权”的概念，继续推动机场管理模式转型。

经过十余年的特许经营（经营权转让）业务实践，首都机场通过引入专业化机场服务机构，提高了机场运行效率和服务水平。但是由于各方对《条例》第三十八条的认识不一致，加之法律依据不充分的原因，导致经营权转让工作推进十分困难，进展缓慢。

（二）2016 年试点结束至今

2016年，民航局结束机场特许经营试点工作，并表示将在总结试点工作经验基础上进一步完善机场特许经营的相关政策和法规，保障机场特许经营工作依法合规顺利开展。2017年，首都机场与各相关方沟通协商，在地服、航空配餐及航线维修等业务上全面施行“经营权转让”合作模式，一方面调整特许经营协议为经营权转让协议；另一方面拓展业务范围，并首次实现航线维修领域的经营权转让，先后与北汽通航和厦门太古签订了经营权转让协议。

随着2019年“59号文”的下发，进一步明确了《条例》第三十八条内容及关联企业界定。鉴于关联企业的实际情况与法规条文的冲突，首都机场与部分航空公司未能达成一致共识，地服经营权转让模式推进受阻。于2019年新投运的大兴机场，同样囿于关联企业的限制，为从运营层面规范各地服公司服务规范和安全责任，只能暂时采取“无偿转让经营权”模式与各方签署了相关协议，暂不收取经营权转让费用。同时，北京两场基地航司利用其成本优势抢夺航空公司客户，已实质性开展了第三方地服代理业务，突破其“自建自用”的协商承诺，进一步挤压机场专业地服企业的市场空间。

厘清经营权转让的三点认识

关于机场经营权在理论和法律方面的争议已有诸多专家学者提出了不同的观点，笔者在此不作探讨。本文仅从业务实践角度试图厘清经营权转让的争议点，提出三点认识。

（一）机场属性管理定位的明确是经营权转让的核心

《条例》第三条明确“民用机场是公共基础设施。”明确了机场的属性定位，公共基础设施关联公共服务，采取经营权转让不能改变机场公用事业的性质，要围绕有利于公共服务的目的进行，需要在全局上管理运营机场，在安全和服务等方面承担职责，坚守安全底线和真情服务。

《条例》第十五条明确“运输机场的安全和运营管理由依法组建的或者受委托的具有法人资格的机构（以下简称“机场管理机构”）负责”。《条例》明确机场在安全和运营方面的管理定位，但从条例中“运营管理”的相关规定中，对于机场经营管理的定位没有明确，机场经营权的权利来源缺乏依据。因此，明确权利来源、理顺授权体系是经营权转让工作的核心。建议由政府或行业主管部门通过行政授权给予机场管理机构经营管理权利，机场管理机构在此基础上通过商业授权授予其他市场主体，符合我国民航业经营和管理体制改革的方向，在经营权转让基本理论层面解决分歧和争论。

（二）机场服务业务性质的界定是经营权转让的根本

《条例》第三十五条明确“机场管理机构应当按照国家规定的标准配备候机、餐饮、停车、医疗急救等设施、设备，并提供相应的服务。”在机场提供的服务中可分为公共服务和商业服务，如与航空运输直接相关的航油供应、航空配餐、地面服务为公共服务；与航空运输非直接相关的广告、零售、餐饮等则为商业服务。对于市场成熟度较高的商业服务，可参照一般的商业特许经营模式开展经营权转让工作。而对于公共服务，由于其使用资源的国有资产性质和天然垄断性质，且直接影响机场运行安全服务水平，不具有市场性和自由竞争性，开展经营权转让需要满足一定的前提条件，如足够的市场规模、科学的管理体制和相应的管理水平等。

《条例》第十五条和新修订的《安全生产法》进一步压实生产经营单位的主体责任。机场管理机构作为机场安全和运营管理的责任承担者，兜底机场安全服务底线。以地面服务为例，由于其直接面对航空器起降和旅管服务，从安全运行和基本服务来讲，机场管理机构必须保证能够提供最基本的地面服务。目前提供地面服务的两大主体，除机场或其关联方外，主要是基地航空公司。机场有自然垄断特性的优势，而航空公司有着可移动资产的优势。机场通常是不可替代的，其投资和资产是固定或沉淀的；而航空公司的主要资产却是可流动的，且航空公司并非在所有运营机场都开展地面服务。同时，受到政策或者市场的影响，在可能出现的航空公司战略变更、航空公司破产或整体转场等情况，如机场地面服务仅依靠基地航空公司地服保障，则会出现机场功能缺失的局面。因此，经营权转让应区分公共服务和商业服务，对于基础的公共服务，应界定为机场的主营业务功能，实施机场自营或以机场为主的多主体经营模式。

（三）机场及其关联企业的限制是经营权转让的症结

《条例》第三十八条明确“对于采取有偿经营权的方式经营的业务，机场管理机构及其关联企业不得参与经营”。《条例》的初衷是避免机场管理机构凭借垄断地位，影响业务市场的公平竞争，损害经营权受让人的合法权益。但从实际情况来看，旨在维护经营权业务运营商的中立第三方的特性，过分强调了机场管理机构的控制权，却忽略了基地航空公司在市场竞争中的主导权和话语权。

一方面，机场管理机构对于资源的分配和使用有公开透明的规则，接受驻场单位的监督，机场及其关联企业由于其共同利益是维护机场的公益性，在承担重大保障任务、应急救援以及日常运营中，对于场内运营的所有航空公司提供中性独立的服务，公平合理利用机场设施资源，最大限度满足航空公司要求；相反因土地使用权或设施设备产权等问题缺乏对非机场方的地面服务商进行有效的监管手段和协调机制，无法维持机场整体的有序竞争。

另一方面，航空公司或其关联企业在运营基地开展地服业务，其本质是在本场拥有较大市场规模的前提下，为保障自身航班运行效率而从事空中运输服务的延伸业务。航空公司地服部（地服公司）依赖于航空公司较大的市场份额使其不存在经营风险，还可以较低的成本价代理其他航空公司的业务。航空公司地服开展第三方代理，其本质脱离了业务保障性质而转为商业经营行为，同时也不具备中立的特性，在服务质量和标准，以及重大保障时的优先顺序都无法做到事实的公平性。同时当基地航空公司掌握市场控制力后，会尽可能地利用市场优势在机场内取得资源的垄断地位，以排挤其他航空公司的竞争，实现企业利润最大化的目标。

对未来经营权转让的三点期盼

（一）大势所趋，推动立法完善

民航业经历了三轮改革，为机场经营权转让的实施提供了较好的基础。政企分开的企业重组形成了企业自主经营、政府依法监管的行业格局；机场移交地方管理使机场建设经营纳入地方政府公共服务范围；国有企业产权多元化以及民航投资渠道拓宽形成了多元化市场主体参与的竞争格局。改革出现的新格局、新形势，需要探索新的经营管理机制去解决。实施机场经营权转让是我国机场业改革的大势所趋，通过出台关于经营权转让的管理规定，提供法理依据和指导，规范形成经营管理机制，有利于推动我国民航治理体系和治理能力现代化，加快我国实现多领域民航强国建设的目标。

（二）端本清源，维护公共利益

机场属于大型公共基础设施，是具有自然垄断性、正外部性特性的公共产品，不仅服务航空公司和旅客货主，同时对区域经济发展具有重要的促进作用，必须由政府统一规划布局，避免无序竞争。但机场同时存在建设投资大、投资回报周期长的特点，机场的生存和发展也是民航高质量发展的重要部分。机场需要利用机场投资建设中形成的资源，由资源使用方承担一定的成本费用，使机场能够提供和维护良好的服务平台和市场环境，保持良性的可持续发展。因此，明确经营权来源、定义，划清业务范围，厘清各方职责，是后续工作亟需解决的问题。

（三）尊重市场，营造共赢局面

机场和航空公司作为民航的两大运营主体，两者分工不同，但根本利益一致，是相互依存的关系。在首都机场集团公司担当的“服务国家战略、服务地方发展、服务广大旅客、服务航空公司”的“四个服务”中，航空公司是机场重要的服务对象。在航空枢纽建设、综合交通体系和临空产业发展方面，机场与航空公司在战略上具有高度的一致性和融合性。在地面服务保障方面，双方也更希望能共同营造一个共赢的局面。

经营权转让制度应充分利用市场竞争机制，由机场管理机构通过合同形式，转让机场服务项目经营权，收取经营权转让费，与此同时，着力于为参与机场服务经营的服务商提供必要的设施设备等配套服务保障，并建立评价考核制度和优胜劣汰制度。目的是为营造一个有序、高效的机场服务经营环境，有利于调动机场管理机构、航空公司和第三方等各方面积极性，降低服务运营整体成本，提高行业整体的竞争力，有利于维护旅客、货主的利益。

机场经营管理面临的突出问题不是要不要竞争，而是不合理机制导致的无序竞争。经营权转让就是充分发挥市场竞争的作用，着力于提供必要的设施设备，构建完善的准入标准、评价考核体系和退出机制，目的是为营造一个有序、高效的机场服务经营环境，有利于调动各参与主体的积极性，降低服务运营成本，提高行业整体的竞争力，有利于维护旅客、货主的利益。

2019年全国民航机场工作会议明确，机场有偿转让经营权目的是借鉴国外机场成功经验，在保证机场合理利益的条件下，推动机场从部分直接经营的业务中退出，使机场管理机构从直接经营型向管理型转变，变成一个真正的机场管理者，为机场内的所有业务主体提供一个协调、有序、公平的运营平台，以此理顺各方关系，营造公平竞争的市场环境，实现机场、航空公司以及地面服务商的协同运作、共同发展。

目前，民航局正在积极推进《条例》修订工作，建议进一步评估《条例》第三十八条的适用性，完善优化条款内容，尤其是关联企业的限制需审慎对待。鼓励机场管理机构研究探索符合自身实际的经营模式，依据公平、公开、公正的原则，进而推进基础设施建设，维持良性的市场环境。

首都机场十八年的不断实践，为我们今天探讨研究民用机场运营管理模式发展提供了丰富的素材和参考。相信在各级主管部门、地方政府、航空公司和机场的精诚协作下，定能突破重围，积极探索创新，逐步推动机场从经营型向管理型转变。