我国长租房法律制度的完善

朱留虎

（安庆师范大学 法学院，安徽 安庆 246133）

住房是人们最基本的生活资料，作为生活资料的住房是指专供居住生活的房屋，不包括非居住用的房屋。由于我国城市住房房价居高不下，在高房价的压力下，越来越多的人不得不选择租房居住。但当下选择租房居住的承租人常常发生频繁搬家、随时搬家甚至无所可居的困境。王泽鉴先生说：“居住为人生之基本需要，物价高昂，购买不易，承租人多属经济上之弱者，使有特别保护之必要。”[1]住房租赁关系事关承租人生存、事关经济发展、事关社会稳定，有必要加快完善我国的住房租赁法律制度，让当下租住的“短租房”成为保护承租人居住权益的“长租房”。所谓“长租房”，即长住房，是指承租人可以“长期”租住的住房。只要承租人愿意租住，承租人就有权长期租住该住房，让承租人租房居住成为一种长期居住的选择。住房要成为“长租房”，首先承租人要愿意长租，而且承租人要能够长租。一个健康稳定的租赁市场，不仅需要出租人、承租人、中介人的规范参与，还需要政府相关职能部分的有效监管。

一、我国住房租赁法律制度的演进

在住房制度改革前，我国是由政府或单位出资建造住房，以无偿或者极低的租金分配给城镇居民居住，这是计划经济时代我国的福利住房分配制度，该制度导致住房供给与住房需求的缺口巨大，也给政府带来了沉重的住房建设压力及财政包袱。1994年7月，国务院发布了《关于深化我国城镇住房制度改革的决定》，决定在全国实行住房公积金制度，制定了公房出售办法。1998年7月，国务院发布了《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，明确提出停止住房实物分配制度，确立了住房货币化分配制度，高收入家庭购买商品住房，为中低收入家庭提供保障性住房，标志着我国福利住房分配制度正式终结。2003年国务院发布了《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》，将住房供应的重心转向商品住房。由于商品房的买卖给地方政府从土地使用权出售与房屋交易中获得了巨大的财政收益，地方政府重点关注住房买卖市场，结果导致住房买卖市场发展快速，而住房租赁市场发展缓慢。但房价的过快上涨，严重影响社会稳定、威胁经济发展与金融安全等重大问题。2016年6月，国务院办公厅发布了《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》，提出实行购租并举，培育和发展住房租赁市场。习近平总书记在2016年12月召开的中央经济工作会议上提出：“房子是用来住的，不是用来炒的”定位。2017年7月，住房和城乡建设部会同国家发展改革委、公安部、财政部、国土资源部等九部门联合印发《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》，提出加快推进租赁住房建设，培养和发展住房租赁市场。党的十九大报告提出：“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居”。2020年9月7日，住房和城乡建设部发布了《住房租赁条例（征求意见稿）》，从出租与承租、租赁企业、经纪活动、扶持措施等方面规范住房租赁市场。2020年12月召开的中央经济工作会议提出：“加快完善长租房政策，逐步使租购住房在享受公共服务上具有同等权利，规范发展长租房市场”。

在我国住房租赁法律制度对住房租赁市场调控下，当下的住房租赁市场主要包含两个市场：一是市场主导配置的私租房市场，主要住房来源为持有多套房家庭的闲置住房；二是政府主导配置的具有保障性质的公租房市场。但通过实物保障的公租房在实施过程中也显现其缺限：因集中建设的公租房形成了居住隔离和贫民窟现象，不利于居住混合和社会融合，也影响中低收入群体根据自身需求确定居住范围的租赁选择权。所以，我国的住房保障应由实物保障转变为货币保障，只有在人口净流入的城市，租赁住房缺口非常大的情况下，政府才直接投资建设保障住房。否则租赁住房的供给更多由市场决定，充分发挥社会力量参与租赁住房的供应，由政府给予土地、财税、金融等政策支持，形成多元化的租赁住房投资和多渠道。获得政府资助补贴而建设的租赁住房在资助范围内合理确定成本租金并经政府相关部门备案，保本经营租赁住房，维持住房租赁市场整体租金的稳定。政府的住房保障义务主要通过发放租金补贴的方式来履行，最终将公租房与私租房均由市场主导配置形成统一的住房租赁市场，以避免形成私租房市场与公租房市场间的租金差价危机，让中低收入群体也享有租赁住房的自主选择权，让不同的承租人根据自身需求自由、灵活地选择住址与住房类型，让不同住房需求、不同收入的群体以可负担的方式居住在体面满意的居住环境中。

二、租赁住房不能长租的原因分析

当下我国承租人不愿意长租的主要原因是租购不同权，租购住房在享受公共服务上具有不同的权利。我国当下的住房承载了太多的社会福利属性，例如户籍、教育、医疗、就业、社保等公共服务领域，承租人难以享受到与购房人等同的待遇。如根据大城市落户政策使得买房容易获得大城市的户籍，租房获得大城市的户籍条件高、时间长。租房与买房在享受公共服务上的权利不对等压制着承租人的长租意愿，多数人是将短期租房作为买房的暂时过渡措施。

（一）因出租人的原因承租人不能够长租

出租人与承租人相比在经济实力上、市场地位上不完全对等，处于明显的强势地位，进而导致在签订合同过程中的谈判能力和讨价还价能力较强。住房租赁市场变化迅速，房租常常是随着房价的涨落而涨跌，住房短租便于出租人及时提高房租；住房短租也有利于防止承租人因长期居住对住房结构进行改造。我国目前租赁合同的租期都比较短，通常在一年之内。而承租人多处于弱势地位，再加上租赁双方信息不对称，承租人掌握和了解的住房信息往往不如出租人全面，遇到出租人私自涨价、提前解约、拒绝续约、扣留押金、维修服务缺失等问题时，承租人只能概括承受，维权困难，权益无法保障，使得不少承租人不安心租房，租赁关系的稳定性难以保障。

有些轻资产住房租赁企业，以“二房东”的身份通过搜集市场上的社会零散住房，获取房源之后进行简单的装修，然后再出租给承租人。还有极少数住房租赁企业为了抢占市场扩大占有率和快速盈利回本等因素的影响，违规控制房源、哄抬租金、筹集资金等非科学与非常规的方式拓展市场，采用“高进低出”（为增加房源和租户的数量采用支付房屋权利人的租金高于收取承租人的租金）、“长收短付”（常常一次性按年收取承租人租金后，却按月转付给出租人）的经营模式，致使住房租赁企业长期运营难以为继。“长收短付”通常采用租金贷的运作方法，即承租人在与住房租赁企业签订住房租赁合同时，与该企业合作的金融机构签订借款合同，由该金融机构替承租人向住房租赁企业支付全年房租，承租人向该金融机构按月偿还租房贷款。利用“长收短付”导致的付款时间差形成“资金池”，这种通过“加杠杆”持续扩张导致资金链断裂，最终导致出租人收不到租金、承租人无房可住的“爆雷跑路”等乱象，既给出租人和承租人带来重大经济损失，又影响了住房租赁市场的健康发展，也给社会安全稳定带来了隐患。“高进低出”“长收短付”“爆雷跑路”涉嫌合同欺诈、非法吸储、非法占有他人财产等违法行为。

（二）因中介人的原因承租人不能够长租

我国各大中小城市都有住房租赁中介，即住房租赁中介人。住房租赁中介准入门槛低，从业人员受教育水平低、专业能力差、业绩压力大、人员流动性强，导致行业自律及监管形同虚设，服务专业性不高、规范性不强、过度追求利润、恶性竞争、信誉缺失，造成住房租赁中介无法建立长效的市场机制与服务机制。部分住房租赁中介常常通过侵害承租人的权益获取利益，如哄抬住房租金、截留挪用租金、违规收取费用、暴力腾退搬离、随意终止合同、恶意少退或拒退押金等现象。这些不规范行为严重损坏了承租人的利益，承租人维权耗时又费力，合法权益无法保障，让承租人缺乏稳定性和安全感。

（三）因监管人的原因承租人不能够长租

住房租赁监管缺失，管理无序，缺乏系统性的制度规范及体系化监管。住房租赁监管涉及房产、公安、税务、网信、市场监管、金融监管、消防救援等多个部门的监督管理，因监管制度的缺乏，使得相关监管部门凭经验办事，各部门之间存在责任不明、相互推诿、协调困难、多头管理的困境。如房屋租赁监管的主要手段是进行房屋租赁登记备案，但住房租赁登记备案制度没有得到真正落实，不办住房租赁合同备案登记手续的情况十分普遍。由于住房租赁合同备案率低，监管部门无法了解住房租赁交易情况。《民法典》第一百五十三条规定：“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。”住房租赁合同签订后不办理备案登记手续的，又属于该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外情况，不影响住房租赁合同的效力。另一方面，当事人办理住房租赁备案登记手续不仅要花时间还要缴纳房屋租赁管理费，税务部门还常常根据房屋租赁合同备案信息向当事人征收高额的税费，导致住房租赁合同备案率低，住房租赁市场长期缺乏权威的统计信息，政府监管部门对租赁住房的房源分布、租金水平、租期长短等情况掌握有限，导致政府制定有关住房租赁政策、引导租赁市场健康发展缺乏有效依据。再加上监管部门工作人员经验不足，管理手段跟不上，长此以往将不利于住房租赁市场持续、稳定、健康地发展。

三、完善租赁住房长租的建议

（一）租购同权

购房得到的是所有权，租房只得到使用权，二者本身享有的权益是不同的。但如果两者在享有公共服务上的权利是相同的，则会极大地促进租赁市场的发展。所谓租购同权是指在住房市场中承租人和购房人在享受公共服务上具有同等权利。即承租人与购房人在户籍、教育、医疗、文化、就业、社保、社区服务和住房公积金等公共服务方面具有平等性。让住房所有权与获取公共服务之间合理脱钩，承租人拿着已备案的住房租赁合同，享受与购房人相同的公共服务权利和便利，享受居住证办理、住房公积金提取等优惠政策，享受相同的社会福利。强化住房的居住属性，真正实现“买房租房都一样”，通过租购同权实现“承租人市民待遇”，让租赁关系稳定、配套齐全完善、管理服务规范，让越来越多的人愿意通过租房实现住有所居。

（二）承租人的长租权

住房租赁合同关涉承租人的居住生存权，法律应赋予承租人享有续租权：住房租赁合同约定租赁期限的，当租赁期限届满时，如果承租人需要继续租赁住房，承租人有权要求续订住房租赁合同。当承租人书面通知出租人要求重新签订住房租赁合同时，出租人在合理期限内没有与承租人重新签订住房租赁合同的，原住房租赁合同视为自动展期，展期后的租赁期限与届满前的租赁期限相同。住房租赁合同没有约定租赁期限的，视为出租人愿意按承租人的意愿确定租赁期限，最长不超过20年，20年租赁期间届满，当事人可以续订住房租赁合同[2]。续租住房租赁合同没有次数的限制。

法律应限制出租人的解除权：长期性住房租赁合同是维护住房租赁关系稳定的基石。出租人通过住房租赁合同收取租金实现财富的积聚，承租人通过住房租赁合同实现基本的居住需要，租赁的住房是安身立命之所。财产利益是手段，居住利益是目的。居住用房与经营用房不同，法律对住房租赁合同的解除权要特别规定：出租人要解除住房租赁合同则无需理由，只要提前六个月书面通知出租人即可。但法律要合理限制出租人解除住房租赁合同的权力。即出租人解除住房租赁合同需要具备正当理由，法律规定的正当理由主要包括：出租人或者其直系亲属需要使用出租住房；承租人严重违约，如拖欠租金超过押金数额或者损坏住房及设施设备等。出租人行使解除权需提前六个月书面通知承租人，承租人收到解除合同书面通知三个月内可提出异议。如果承租人不同意解除而出租人仍主张解除住房租赁合同，必须向住房争议仲裁委员会申请仲裁；当事人对仲裁裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼。由仲裁机构、人民法院对解除住房租赁合同的正当理由进行认定并裁决是否解除住房租赁合同。这样从法制上保障了租赁合同的长期稳定性，实现住房租赁市场中承租人、出租人权益的实质平等，增强了承租人对住房租赁市场发展的信心。

（三）租金变动规制

建立健全租赁市场的价格评估体系，促进租赁市场的价格合理化，对于市场稳定发展十分重要[3]。住房租金水平平稳是培育长效化住房租赁市场的关键，加强住房租金的调控有利于确保住房租赁市场的稳定，对出租人来讲，住房租赁合同的期限是长期的，从保护出租人的利益出发，住房的租金也应随着市场的变化而变化，但要保障住房租金水平保持相对平稳。法律应规定：住房所在地的城市政府每2年发布一次住房租金指导价，该租金水平是通过统计当地近5年的住房租金水平测算出来的。住房租金指导价并不精准确定每一套住房的具体租金，但为当事人订立合同时协商租金提供参考标准和履行合同过程中变更租金的计算依据。出租人与承租人在签订住房租赁合同时参考当地住房租金指导价，根据特定租赁住房所处的环境（如交通、就业、教育、医疗等因素）及住房的基本情况（如面积、户型、建造年代、房屋设施等条件）协商确定初始租金，初始租金由市场决定，这有利于住房租赁合同的订立成本低、效率高。但应规定所在地的租赁住房的最高租金，即“租赁住房的最高租金只能是房屋评估价额的贷款利息，为出租人提高住房租金设置‘涨停板’，维护住房租赁关系的稳定性”[4]。在履行住房租赁合同过程中，除合同对租金调整有特别约定以外，在当地政府发布的住房租金指导价发生变化时，具体住房租金也可以随之涨跌。出租人或者承租人有权根据初始租金与合同订立时住房租金指导价之比结合变化了的住房租金指导价确定新的租金，并书面告知对方当事人。如果出租人经承租人同意可以对租赁住房进行现代化装修，可以适当提高年租金，提高额度不得超过改造成本的贷款利息。如果所在小区的租赁住房因城市改造、交通等因素的影响住房租金发生了重大变化。当事人可以与对方重新协商租金，双方协商一致可以变更租金；在合理期限内协商不成的，当事人可以向住房争议仲裁委员会申请仲裁；当事人对仲裁裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼。由仲裁机构、人民法院对变更租金的合理性进行审查并作出裁决，其裁决的租金数额应当尽可能反映住房租赁市场上的真实价格。[2]这样就能有效保障中低收入承租人房租的可支付性，让承租双方对住房租金涨跌有稳定的预期及涨跌依据。

（四）完善住房租赁法规体系

目前我国的法律体系中没有专门针对住房租赁的相关法律，现有法律规范的层级和内容与现实需要的不匹配问题日益突出，住房租赁活动需要完善的法律保护，才有助于承租人通过租赁方式解决长期居住问题。要依法贯彻落实党中央提出的“房子是用来住的，不是用来炒的”定位，要针对租赁住房单独立法，加快制定《住房租赁法》。住房租赁法律法规应是全方位、多层次、承租人优位为原则的住房租赁法律法规体系，实施租赁住房质量标准化，强化租赁住房的安全与健康标准，没有达到安全与健康标准的住房不能进入住房租赁市场。对住房租赁市场各个参与主体(出租人、承租人、中介人等)的权利与义务进行界定，有效地维护承租人的权益，保障承租人安心租房，让住房租赁合同的大多数条款由法律直接进行明确规定。政府有义务搭建住房租赁服务管理平台，完善住房租赁征信系统的建设，对扰乱住房租赁市场秩序的主体行为纳入其征信系统，以维持稳定的租赁关系。确保住房租赁各领域、各环节都有法可依，有效规范住房租赁活动，加快依法构建规范、完善的住房租赁市场秩序，促进住房租赁市场健康发展，真正实现租赁住房能长租。