我国排污权储备管理中存在的问题及对策研究

王 洁

（廊坊市生态环境局，河北 廊坊 065000）

排污权又称排放权，是排放污染物的权利。它是指排放者在环境保护监督管理部门分配的额度内，并在确保该权利的行使不损害其他公众环境权益的前提下，依法享有的向环境排放污染物的权利。排污权储备，是指生态环境主管部门排污权储备管理机构通过无偿收储、有偿收储等形式，将排污权指标纳入政府储备的行为。排污权交易是指企业在特定范围内，在实际污染物排放量不大于法律规定排放量的前提下，在内部与各污染源间采用货币互换的方法共同调剂污染物总量，以此实现企业降低污染物总量、保护环境的目的。通过排污权交易，利用市场机制及可产生激励效果的管理政策措施，来帮助排污企业形成"资源有价、使用有偿"的环保理念，从而主动减少污染物的实际排放量，并加快促进社会产业结构的调整，切实提高和改善生态环境质量。2007年开始，国务院相关主管部门组织在天津、河北、内蒙古等11个省（区、市）进行了排污权的有偿利用和贸易试验，并取得了一些进展。要求试验的地方政府要积极支持和引导排放单位采取淘汰落后产能、清洁生产、环境污染整治、技改提升等手段降低污染物的排放，以形成的“富余排污权”进行市场交换；建立排污权收储机制，收储排污单位的"富余排污权"，并及时投放市场，重点扶持战略性新兴产业、国家重大技术示范工程等项目建设。同时，要积极探索运用排污权抵押贷款进行融资，引导社会资金积极参与，为高水平保护环境、推动经济和环境高质量发展注入绿色新动能。政府储备排污权作为排污权交易资源供给的重要因素和组成部分，是国家调节排污权交易市场资源供需平衡的一种重要体系，更是经济和环境可持续发展所需资源和总量指标保障的关键要素。

1 我国排污权储备现状

（1）排污权储备制度，是我国排污权交易市场管理中的配套管理制度之一，可以比较概括化地表述成，由各级环境保护主管部门经过相关法定程序，运用各种行政手段或其他市场机制，通过依法无偿收回、有偿收购等多种方式，将符合收储条件的排污权进行收储，然后，结合国民经济和社会环境保护发展的实际情况，通过市场公开拍卖、竞价、挂牌、协议等方式进行出让，以满足经济发展的需要。目前，我国有些地区已制定了比较完善的排污权储备制度及相关配套措施，但仍有很多地区并没有制定关于排污权储备工作的政策规范[1]。

（2）排污权的储备对促进政府、市场和企业发展都具有重要意义。对地方政府而言，随着减排工作的逐年开展，主要污染物总量指标置换来源也越来越少。目前，“十四五”刚刚开局，很多地区的指标来源却已逐渐枯竭，为避免进入因无总量置换指标可用，项目无法落地而制约经济发展的窘境，排污权储备指标体系的建立就尤为重要。只有有了充足的排污权储备量，才能保障新建项目的顺利落地和经济的高质量发展；对市场而言，政府储备的排污权可以起到调控排污权交易市场的作用，在市场供给不足时予以补充，在市场供给过多时进行调节，以保障供需平衡和市场稳定；对企业而言，建立完善的排污权政府储备体系，是激励企业自主减排的重要举措。通过宣传引导，使企业重视排污权作为无形资产的重要作用，企业通过提标改造、节能减排，在按期完成规定减排项目任务量的基础上，可以出售富余的排污权指标，既可由当地政府直接有偿收储，也可到二级市场进行自主交易，交易金全部归出让企业所有。只有让企业获得利益，才能激发其节能减排的积极性，促进企业由“要我减排”向“我要减排”转变，真正在使排污权由“沉睡的资产”变为“流动的资本”成为现实的同时，推动企业自觉转型改造升级[2]。

（3）各地政府对排污权储备工作的重视程度不够，需及时转变观念，在各地加快建立完善的排污权政府储备体系。按照环保部《关于印发<建设项目主要污染物排放总量指标审核及管理暂行办法>的通知》（环发〔2014〕197号）要求，排放主要污染物的建设项目，在环评审批前，须取得主要污染物排放总量指标。总量指标来源于企业采取减排措施后形成的减排量，并根据不同情况，需要一倍或二倍地削减替代。实行排污权交易的地区，建设项目可通过排污权交易获取总量指标，且上一个五年计划中减排工程形成的减排量，不能在下一个五年计划中使用，也就是跨规划期的减排量即使有结余也不可以再用于下一规划期的建设项目。随着“十二五”、“十三五”期间国家减排工程的大力开展，减排量大增，很多地区由于只用减排工程形成的污染物总量指标就足以满足建设项目的需要，甚至还有富余，因此并没有考虑到当没有减排工程可减的时候，总量指标还能从何而来，所以没有及时对用不完的指标进行收储，导致跨规划期的减排指标即使有结余也不能再用。而在福建、浙江等省，其排污权储备工作早在“十二五”期间就已开始，并制定了相关配套政策便于推进，这些地区把每个规划期内用不完的减排指标在当期内就已全部收储到了政府排污权储备库内，使其成为政府的排污权储备指标，又制定相关政策规定了政府储备的排污权有效期可无限延续，避免了因五年规划期关于减排量的政策限制导致的指标浪费。当前，很多地区政府还没有意识到储备排污权的重要性，对排污权储备工作并不重视。所以各地区政府应尽快转变观念，用长远的眼光看待问题，及时建立排污权政府储备体系，做到将排污权指标应储尽储。

2 排污权储备存在的问题

（1）法律和政策不够完善。我国在排污权交易和排污权储备方面没有制定专门的法律法规，造成了各省市在具体工作中缺乏法律法规的支撑。

（2）建立排污权储备体系，是我国排污权交易市场的配套管理制度，在促进排污权市场资源供给和产业结构调节中，可以发挥重要的补充和推动作用。当前，地方各级政府为保障新建项目污染物排放总量指标来源，往往都是运用地方政府调控手段，直接使用各地减排工程的削减量，市场主导作用的发挥十分有限，部分省市甚至还没有开展排污权储备工作，也没有排污权交易二级市场，这严重影响了排污权市场交易量和市场的活跃度[3]。

（3）政府储备排污权是调节排污权交易市场价格的重要手段，在理论上应该是政府辅助排污权交易，在市场供给不足时进行弥补，或者在市场供给过多时加以调整。而在区域经济建设发展当中，由于各地政府为能保证项目的总量指标替代主要来源，常常是依靠行政控制储备的排放权，而非依靠市场的自我调节。因此部分区域的排污权交易，还是按照政府制定的统一价格，由企业直接向政府购买，这样的形式更似行政分配而非市场交易，排污权要素缺乏市场化的合理流动，政府对排污权涉及的污染物要素的定价相对于环境资源稀缺程度来讲也相对较低，对很多企业不能构成刺激，甚至觉得政府储备排污权可轻而易举获得，不用去费心费力想办法为此节能减排再换来收益。企业没有紧迫感，排污权交易也就因此缺乏市场活跃性。

（4）储备排污权的收储方式分为无偿收回和有偿收储，目前，很多地区仅用无偿收回的排污权就可以完全满足经济发展的需要，也有很多地区根据实际情况开展了有偿收储，这需要一定的资金保障，而开展排污权储备工作的资金主要来源于地方排污权出让的收入。排污权交易除政府定价外，还是一种市场行为，市场价格起伏不定，如果有偿收储排污权的资金，仅仅只靠排污权出让收入保障的话，当这部分收入不足以支撑需收储排污权的支出时，便会制约排污权储备工作的开展，从而会在一定程度上影响经济的发展[4]。

（5）由于企业购买的排污权指标属于企业自己的无形资产，当企业停产或减排形成了富余排污权指标时，可以通过二级市场进行公开拍卖，拍卖价格由市场决定，最终成交价可能远超企业当时购买时的价格，而政府是按照企业购买排污权时的交易价格进行有偿收储，在这种情况下，有富余排污权指标的企业便不愿出售给政府，这在一定程度上限制了政府储备排污权指标的来源。排污权储备来源的不稳定性，会导致储备不足的地区在面临市场供给不足时，排污权交易无法正常进行。如果没有充足的政府储备量作为保障，就会影响新上项目的正常落地，严重制约经济的发展[5]。

（6）排污权交易市场不够规范，我国很多地区的排污权交易一直是以政府定价进行，二级市场正在谋划阶段，如果有不法企业利用这个时间差，为了在即将建立的二级市场通过拍卖排污权赚取差价，故意虚建项目，按现行定价购买政府储备排污权后，并不进行项目建设，而是以各种理由停建，再将手中的排污权到二级市场进行炒卖牟利，政府很难预测和把控，这将严重扰乱排污权交易市场秩序。其次，在新冠疫情的影响下，当前我国经济形势并不乐观，各行各业的竞争也极为激烈，有的企业即使已经停产或已减排下来了部分污染物的排放量，但为了限制同行业竞争对手的发展，也不愿出让自己手中的富余排污权指标，这就造成了排污权指标的浪费。这些情况都会导致排污权交易市场“有价无市”或“有市无价”，受这些因素的困扰，经济发展也会受到制约。因此，需要政府储备排污权来发挥调控作用，并严格控制市场秩序。

3 排污权储备指标来源系统的优化

要扩大排污权储备来源，为加强排污权储备的资金保障提供强有力的政策法律依据，并加强地方政府排污权储备保障资金来源管理，提供完善的法律体系及保障机制。各地区按照国家层面的政策规定和指导意见，在完善排污权储备资金来源管理规定的基础上，可以结合各地区的实际情况，进行针对性的政策调整。通过各部门联合发力，特别是财政部门的大力支持，在充足的资金保障下，使排污权收储工作真正取得成效，既能有效保证政府排污权储备量，又能为新建项目落地提供保障，从而推动经济的发展。将储备下来的排污权出让所得收入再统筹用于排污权储备和管理、排污权监管能力建设及污染减排、污染防治，最终形成经济发展与生态环境之间的良性循环。

4 完善的排污权储备和出让管理体系的重要性

针对各地实际，建立完备的排污权储备和出让管理体系至关重要，只有出台可靠的政策保障并不断完善排污权储备机制，才能对可回储的排污权指标真正做到应收尽收，保证排污权储备量足以支撑经济发展。这对进一步健全环境成本合理负担机制和污染减排激励约束机制、建立推动环境资源和资本有序流动的市场机制、助力产业绿色低碳转型等具有重要意义。

5 健全排污权政府储备体系的对策与建议

为保持排污权交易的市场活跃度，并解决主要污染物总量指标替代来源的需求，根据当前政府储备排污权面临的问题，对健全政府排污权储备管理体系可采取以下具体措施。

（1）制定排污权相关法律法规，为排污权相关工作建立威信并提供强有力的法规支撑。同时，还需要制定相应的政策规范来推进排污权储备和出让工作取得的成效，以保障排污权储备指标来源和有偿收储的资金来源。

（2）各地政府要按照各个阶段的工作任务特点和各地实际情况，健全相应的工作制度，做好监督监管，切实将各项措施落实到位，加强对建设项目审批阶段的把控，防止企业通过虚建项目取得排污权指标进行炒卖获取利益的行为，同时，根据排污权交易主体需求或市场调控情况，合理地确定排污权收储规模。

（3）跨区域出让储备排污权指标的，须符合受让行政区域环境功能达标和主要污染物总量控制要求。

（4）有偿收储或回购排污权所需要的资金数额一般较大，但如果全部依靠国家财政预算包揽的方式，对那些财政资金不足的地方来说会有些困难。当前我国正在大力推进绿色金融，各地政府可考虑积极引导社会资金参与排污权交易[6].

（5）建立排污权储备和出让管理信息平台，将排污权初始分配、排污权储备、出让等指标进行整合管理，同时建立排污权储备预警系统，及时将储备变化情况录入系统，随时进行数据更新，实现对排污权指标收入、支出和结余的量化管理，最终形成环境资源配置的量化管理体系。

（6）应加大宣传力度，通过多种形式的宣传引导，使各地政府和企业能够了解开展排污权储备工作的重要意义，提高认识程度，并积极采取行动，为我国经济和环境的可持续发展提供强有力的支撑。

6 结语

排污权储备工作的正常运作，是一个规范有序的管理系统，离不开项目报告、审核、认定、回购等各个环节间的相互配合。储备排污权的指标来源，作为整个排污权储备工作的起点，能否得到保障，影响政府排污权储备库的整体规模，关系到整个地区经济与生态的协调发展，对实现自然资源的合理配置至关重要。所以，必须明确和扩大储备排污权的指标来源，并且必须有所保障。储备和出让程序必须规范、体系必须完整。要制定具体可进行操作的政策规范，需要各个环节相互配合，才能保证排污权交易市场的供需平衡、资源储备合理利用，以最终形成经济发展与生态环境之间的良性循环。