环境影响评价制度与排污许可制度的衔接路径探索

游思洋

(湖南联合泰泽环境科技有限公司，湖南 长沙 410000)

1 简析环境影响评价制度与排污许可制度相关理论

1.1 环境影响评价制度

环境影响评价制度是将环境影响评价工作以法律法规等形式确定下来的必须遵守的制度，其主要是对项目规划设计和建设实施后可能造成的环境影响进行调查、分析、预测和评估，以提前制定防治措施对其进行积极干预，并通过跟踪监测，减轻项目对环境的不良影响，实现经济、城乡和环境建设同步发展[1]。

我国环境影响评价制度先后经历创立、发展和完善三个阶段。1973年首次提出环境影响评价概念，1986年《建设项目环境保护管理办法》的颁布，进一步明确了环境影响评价的范围、内容以及管理权限。1989年《中华人民共和国环境保护法》正式颁布，硬性规定建设污染环境项目必须遵守国家有关规定，取得环境影响评价文件。1998年《建设项目环境保护管理条例》进一步提高了环境影响评价制度的立法规格。1999年《建设项目环境影响评价资格证书管理办法》的颁布，推动我国环境影响评价进入专业化阶段。2003年《中华人民共和国环境影响评价法》的出台，标志着我国环境影响评价制度法制化地位正式确立。之后我国不断修订相关法律、法规、规章，完善监督管理体系，并出台《环境影响评价公众参与管理办法》，鼓励社会公众行使自身合法权益，推动环境影响评价制度的执行与落实。

1.2 排污许可制度

排污许可制度是控制污染物排放许可制的简称，依法规范需要向环境排放污染物的所有单位和个人，确保其必须事先向环保主管部门申请办理排污许可证手续，经批准之后才能向环境排放规定标准范围内污染物的制度[2]。排污许可制度是固定污染源监管体系的核心，有助于从根本上控制污染、保护环境。

我国排污许可证试点工作起步较早，在1988年《水污染物排放许可证管理暂行办法》制定的同时开展排污许可证试点工作。2015年新修订的《中华人民共和国环境保护法》明确规定我国境内排污单位开始全面实施新排污许可证制度。2016年《排污许可证管理暂行规定》规范了排污许可证的申请、审核、发放、管理等要求，并在部分重点行业和地区启动了排污许可制度的改革试点。2018年出台的《排污许可管理办法（试行）》取代了《排污许可证管理暂行规定》，是实施排污许可制度的重要基础性文件，对排污许可改革迈出重要一步。此后生态环境部陆续发布了多个行业的排污许可审核与合法技术规范，为下一步全国固定污染源排污许可全覆盖提供了技术支持。2019年《固定污染源排污许可分类管理名录》公布，全国陆续分批推进排污许可证核发工作。2021年《排污许可管理条例》的颁布，明确了排污许可管理的范围和类别，进一步强化了排污单位主体责任。至此我国排污许可管理制度体系和法制体系初步建立。

2 环境影响评价制度与排污许可制度衔接的必要性

2.1 全面提高政府工作效率

环境影响评价制度与排污许可制度本质上都属于行政许可行为。随着“放管服”改革的持续推进，国家大力开展简政放权工作，而环保部门的环境影响评价制度与排污许可制度本身的审批流程较为繁琐，无法高效满足新时期项目的发展需求。环境影响评价制度与排污许可制度衔接工作的有序开展，符合政府深化“放管服”改革的发展实际，既能进一步优化项目审批流程、审批时限，全面提高政府工作效率，又能推进两项制度改革，减少不必要的行政资源浪费。

2.2 实现污染源全过程管理

项目建设全过程都存在环境污染与保护问题，而污染源管理涉及项目建设前期、中期以及后期，既需要其在项目建设前期明确其可能对环境产生的影响，又需要明确建设中期的规范行为，还需要做好建设后期的跟踪反馈工作。环境影响评价制度主要用于项目建设前期，属于预防性政策工具，而排污许可制度涉及建设项目的中后期，是项目生产运营期间排污的法律依据与制度保障[3]。因此，环境影响评价制度与排污许可制度衔接能够实现污染源全过程管理与防控。

3 环境影响评价制度与排污许可制度衔接的可行性

3.1 法律基础层面

2016年《“十三五”环境影响评价改革实施方案》提出将环境影响评价与排污许可制相融合，以实现制度关联、目标措施一体的方针，这为环境影响评价制度与排污许可制度衔接奠定了基础。2017年《关于做好环境影响评价制度与排污许可制衔接相关工作的通知》具体指出两项制度的衔接工作。2020年《关于固定污染源排污限期整改有关事项的通知》是对环境影响评价制度与排污许可制度衔接的又一次实践，这都能为两项制度衔接提供必要的法律保障。

3.2 衔接过程层面

环境影响评价制度与排污许可制度在程序上存在明显的“先后”衔接过程，如《排污许可管理办法（试行）》明确提出建设项目环境影响评价文件是排污许可证的必备申请材料，而《控制污染物排放许可制实施方案》也提出项目的环境准入门槛是环境影响评价制度，而项目实际进行排污行为之前，需取得排污许可证。这都表明建设项目实际施工过程中存在“先评价、再建设、后排污”等衔接过程，其能够为环境影响评价制度与排污许可制度的衔接提供必要条件。

3.3 功能互补层面

环境影响评价制度是污染源管理的前置保障，而排污许可制度是事中及事后的监管核心。《中华人民共和国环境影响评价法》虽然也规定了类似的事后监督评价制度，但其缺乏详细的制度规范，这就使其存在功能性缺失。《关于强化建设项目环境影响评价事中事后监管的实施意见》，明确了部分情况应该作为环境影响后评价的重要依据，其能够发挥排污许可制度优势，弥补环境影响评价在事中及事后监管薄弱的发展现状，有助于完善我国整个环境治理体系与环境管理制度。

4 环境影响评价制度与排污许可制度衔接的发展现状

4.1 法律制度尚未完善

随着国家法制体系建设的逐渐完善，我国在环境影响评价制度与排污许可制度方面的法律法规政策日益丰富，但我国已有的法律法规政策都是针对环境影响评价制度与排污许可制度的单一层面，环境影响评价制度与排污许可制度衔接的相关政策尚未完善，而不同立法制度的设计思路、适用对象、技术标准以及实现价值均存在差异，这就使环境影响评价制度与排污许可制度在立法上存在不对等现象，阻碍两项制度衔接优势的有效发挥。2016年颁布的《“十三五”环境影响评价改革实施方案》、《控制污染物排放许可制实施方案》中提出了将环境影响评价制度与排污许可制度衔接的相关内容，但其具体细化的规章制度不完善，导致其依旧无法高效解决实际问题，难以实现污染源全方位管理。

4.2 技术规范尚未统一

通常情况下，环境影响评价工作者会根据项目现场实际情况灵活采用包括物料平衡法、类比数据、实测法、经验计算法等计算方法进行污染源核算，以此得到较为可靠的污染物排放量，但其在后续监测数据层面存在反馈不及时等不足，极易导致核算得到的结果不符合项目实际排放量[6]。污染物控制排放量的核算方法主要包括环境统计数据、排污申报数据、污染源普查数据以及监测数据等，其尚未形成统一的核算技术标准，无法有效保证排污量核算结果的科学有效性，这都会影响环境影响评价制度与排污许可制度的高效衔接。同时，环境影响评价与排污许可排放量的核算方法不一致，其重点考虑因素存在差异，衔接技术规范也尚未统一，都会降低两项制度衔接的优势，削弱污染源管理效力。

4.3 衔接缺乏联动机制

我国环境影响评价制度主要依靠建设项目环评审批信息申报系统和建设项目竣工环境保护验收信息系统，而排污许可制度依靠国家排污许可管理信息系统。当前三个系统平台之间处于平行发展状态，尚未实现三方数据的有机整合，就会使环境影响评价制度与排污许可制度之间的数据信息不对等，无法实时共享数据信息，从而导致两项制度衔接之后依旧存在执行效率低下等问题。另外，环境影响评价制度与排污许可制度分属不同职能部门，两项制度衔接又缺乏必要的联动机制，其对污染物排放水平、污染源类型以及污染物管理缺乏统一的标准，外加地方政府环保立法权等因素的干扰，都会导致环境影响评价制度与排污许可制度在衔接方面存在阻碍，出现责任主体落实不到位、污染物排放超标等问题。

5 环境影响评价制度与排污许可制度衔接的路径探索

5.1 健全法治，保障制度

我国目前围绕着环境影响评价制度与排污许可制度制定了一系列法律法规制度。但当前环境影响评价制度与排污许可制度尚处于各自为战的发展状态，为进一步加强环境影响评价制度与排污许可制度的有效衔接，国家需要站在全局高度，立足已有的法律法规政策，明确环境影响评价制度与排污许可制度的衔接原则，对适用对象、制度内容以及具体要求进行总体规划，以修改完善现有条款，推动两项制度实现衔接。

另外，国家不仅需要将环境影响评价制度与排污许可制度写入基本法律体系，更需出台专项法律，以提升环境影响评价制度与排污许可制度的衔接地位，确保其在实际应用过程中能够保证环境影响评价报告书、排污许可证书等相关审批文件的法律效力，为两项制度的有效衔接奠定基础。同时，环保部门还需出台环境影响评价制度与排污许可制度衔接的配套政策，以高质量、高效率地推动两项制度衔接，并搭建两项制度衔接平台，使其达到两项制度相互促进的效果。

5.2 优化完善衔接体系

环境影响评价制度与排污许可制度是污染源管理的核心制度，也是全面推进生态环境保护和污染治理的重要保障制度，其贯穿项目建设前期、中期以及后期全过程。为更好地发挥环境影响评价制度与排污许可制度衔接的综合优势，弥补单一制度在执行过程中存在的不足，政府要立足时代发展背景，进一步优化完善环境影响评价制度与排污许可制度衔接体系，确保其在项目建设全生命周期遵循两项政策的衔接框架体系，真正促进两项制度在污染源防控方面形成合力。

当前我国污染源管理主要涉及各级地方政府、排污单位以及社会公众三方面主体。因此，在构建环境影响评价制度与排污许可制度衔接的完整管理链条过程中，地方政府要积极承担监督管理责任，以污染源全过程管理为核心，构建项目建设全生命周期的监管体系；排污单位要严格按照国家相关政策，依证合法排污，并根据实际项目周期实时更新排污许可；社会公众要正确认识环境保护重要性，主动发挥自身监督职能，以通过多渠道推动两项制度的有效衔接。

5.3 统一衔接技术标准

在生态环境保护以及绿色可持续发展理念的推动下，为有效减少污染源对人类社会和自然环境的风险，推动落实社会发展绿色化，就需要政府深入研究绿色发展与生态环保之间的内在关联，并能始终秉持绿色发展思想，创新排污检测技术，统一环境影响评价制度与排污许可制度衔接技术标准，保证两者评估计算结果的统一性，以避免因两项制度评价标准存在差异等因素影响污染源治理与环境保护工作的有序开展，从而提升两项制度衔接的规范性、完整性与有效性。

因此，政府要全面梳理环境影响评价制度与排污许可制度的总体纲要以及各要素导则，确保其能够全面整合、梳理、修订两项制度衔接的相关技术规范体系，规范污染物类型、排放量计算、环境影响力的统计计算方法，使其在环境影响评价与排污许可管理过程中采用统一的污染源核算手册完成污染物排放量核算，并建立污染源排放清单和防治最佳治理技术数据库，以推动两项制度衔接实现精细化管理，达到环境影响评价制度与排污许可制度的标准统一以及共同运行。

5.4 建立联动沟通机制

环境影响评价制度与排污许可制度优势的有效发挥离不开各职能部门的协调配合，尤其是为实现两项制度的有效衔接，政府要充分发挥自身统筹协调职能，建立涉及相关主体部门的联动沟通机制，并利用多元化渠道实现两项制度之间的数据信息共享以及工作进程透明化，以全方位推动两项制度全面衔接。

一方面，在信息化背景下，生态环境部要立足“互联网+环保”背景，高效发挥互联网资源互联互通、大数据分析技术以及云计算存储等先进技术优势，构建包括环境影响评价制度与排污许可制度在内的信息管理系统，以实现环境影响评价审批与排污许可证核发两者之间的数据实时共享，最大限度保证申报项目所提交数据信息的真实、准确，确保排污许可证的科学发放。另一方面，行政环保管理部门要强化自身监督管理职能，采用精细化管理模式以及落实责任问责机制，利用社会公众的监督职能，形成全方位监督体系，确保企业主动提交排污许可证的后续执行相关报告，实现环境影响评价制度与排污许可制度闭环发展。

6 总结

新时期，为充分发挥环境影响评价制度与排污许可制度在污染源管控方面的重要作用，国家要站在全局高度，建立健全法治保障制度，探寻环境影响评价制度与排污许可制度之间的衔接方法，以推动两项制度形成完整管理链条，为生态环境保护和绿色可持续发展奠定基础。另外，政府针对当前环境影响评价制度与排污许可制度在衔接过程中存在的问题与不足，要充分发挥政府统筹协调职能，立足信息化背景，借助先进技术优势，建立联动沟通机制，优化完善制度衔接体系，统一衔接技术标准，推动环境影响制度与排污许可制度在程序上、内容上、权责上的衔接，再采用精细化管理模式，严格落实主体责任，确保两项制度衔接能够贯彻项目全生命周期，最终实现社会经济与生态文明建设统筹发展。