第二次全国污染源普查工作的若干思考与建议

杜 鹏，舒 洲，杜俊杰

（1.广安市前锋区环境监测站，四川 广安 638019；2.四川省广安生态环境监测中心站，四川 广安 638500）

前言

全国污染源普查是党中央、国务院部署的10年一次的重大国情调查，是国家法定的政治任务，是生态环境保护的基础性工作[1]，对准确判断我国生态环境形势，深入打好污染防治攻坚战具有重大意义。2016年10月21日以来，国务院、生态环境部、国务院第二次全国污染源普查领导小组办公室先后印发了《国务院办公厅关于印发第二次全国污染源普查方案的通知》（国办发〔2017〕82号）等[2-3]文件，对普查对象、责任分工、填报内容、普查任务、质量控制等各阶段工作进行了具体安排，并按期发布了普查公报。笔者全程参与了第二次全国污染源普查各阶段工作，认为有必要全面总结分析第二次全国污染源普查成果及问题，为第三次全国污染源普查提供可行性建议。

1 污染源普查概述

第二次全国污染源普查（简称“二污普”）是继2007年第一次污染源普查之后，开展的全国范围内的污染普查。根据《全国污染源普查条例》[4]规定，每十年开展一次全国污染源普查。

1.1 普查时间节点

普查标准时点为2017年12月31日。

1.2 普查对象、内容及范围

第二次全国污染源普查对象、内容、范围依次分别为：全国范围内的单位和个体经营户；普查对象基本情况、污染物类型、产生来源、污染物排放情况等内容；工业污染源、农业污染源、生活污染源、集中式污染治理设施、移动源（简称“五大源”）及其他产生和排放污染物的设施等。

1.3 普查总体情况

据生态环境部、国家统计局、农业农村部发布的《第二次全国污染源普查公报》可知[5]，2017年末，全国普查对象数量358.32万个（不含移动源）。包括工业源247.74万个、集中式污染治理设施8.40万个、生活源63.95万个、畜禽规模养殖场37.88万个；以行政区为单位的普查对象数量3 497个。2017年，全国水污染物排放量：氨氮（NH3-N）96.34万吨、化学需氧量（COD）2 143.98万吨、总氮（TN）304.14万吨、总磷（TP）31.54万吨，动植物油30.97万吨、挥发酚244.10吨、石油类0.77万吨、氰化物（CN）54.73吨、重金属（HM）（Pb、Hg、Cd、Cr和类As等）182.54吨。全国大气污染物排放量：颗粒物（TSP）1 684.05万吨、氮氧化物（NOX）1 785.22万吨、二氧化硫（SO2）696.32万吨。

2 污染源普查的意义

2.1 摸清排放“源”，健全数据“库”

通过全国上下数以万计普查“两员”的全力普查，查清了第二次全国污染源普查“五大源”的数量、行业、区域等分布，全面详细、精准掌握了各类源产生的主要污染物及其排放量、排放去向、污染治理等情况[6]；形成了比第一次污染源普查更加全面的、更加系统的，反映污染源状况的基础资料，建立了生态环境保护全域系统污染源排放数据管理库，为加强排污许可证核发、环境监督执法与监测等生态环境保护重点工作提供数据支持，对打赢打好污染防治攻坚战和加强生态环境管理发挥了重要作用[7]。

2.2 绘制一张“图”，管理一套“数”

第二次全国污染源普查共形成了1 800余张“五大源”数据库表，1.5万余个普查数据字段，1.5亿多条普查数据记录[8]，得到了“一套核算方法、一张图、一套数”三大普查成果，为新时代、新形势下的打好污染防治攻坚战、助推经济高质量发展和生态环境高水平保护工作描绘出生动的、详细的应用场景，让第二次全国污染源普查数据全面真实、实用实效、准确可靠，进而普查数据能用、敢用、可用、应用、尽用，为全面加强生态文明建设，助推经济高质量发展提供重要的数据支撑和基础支撑。此次污染源普查还将建成“全域污染源普查数据库”，绘制出一张全国各地、各行业、各领域污染物详解数据“污染详图”和“全景地图”，为日后破解环境问题、化解环境风险奠定坚实的基础，所有普查档案也做到了有序管理和安全存放[9]。

2.3 培养污普“人”，铸造铁军“魂”

第二次全国污染源普查内容丰富，持续时间之长、规模之大、调查项目之多、涉及范围之广前所未有。在第二次全国污染源普查工作中涌现出一大批可歌可泣的典型事迹和先进人物，也培养了一批有高度责任心、掌握现代信息技术、熟悉统计科学的综合型环保人才，锻炼了一支业务扎实、作风过硬、视野开周的环保队伍，既是污普“人”，也是环保“铁军”。如某市普查指导员和普查员，在入户调查、排污核算等过程中，克服人手不足、距离远、任务重等困难，按时保质保量完成了各项普查工作任务，体现了生态环境保护人的环保“铁军”精神和意志。

3 普查存在的主要问题

3.1 对普查工作的重视程度不够

第二次全国污染源普查，从2017年10月开始，历时三年，持续时间长，虽然国家层面建立了普查领导小组及办公室，普查体制机制较为完善，各省市也建立了相应普查机构，但由于普查时间长、跨度大、范围广、内容较繁杂，在普查中后期，各省市、各级各部门都存在“疲劳”心理，在入户调查、排污核算、质量核查等阶段有流于形式、敷衍应付的现象存在，继而出现基层响应不力、工作协调不到位、人员流失严重等问题，从而造成入户调查和产排污核算进程偏慢等各类问题不能得到及时解决，导致问题越积越深，进而导致普查未结束，普查机构已名存实亡，一定程度上影响普查时限和普查质量[10]。

3.2 部门沟通协作不够畅通

在第二次全国污染源普查的各个阶段，普查范围较广、普查工作任务繁重、普查专业制度较多、普查人员较复杂，只有各个部门、各个行业通力合作、相互协作、共克艰难、久久为功，才能真正确保污染源普查工作的质量、效率，按时保质保量完成普查各项工作任务，按期上报普查成果。然而，在实际的普查工作中，办公地点基本均设置在生态环境部门或污染源普查临时机构，与农业、住建等其他部门间的沟通协调较为困难，即使现代信息化建设、软件系统直报、大数据系统等打通时间和空间限制，各部门之间仍然存在各种因素和障碍，难以实现互联互通、互信互诚，严重影响普查工作的进度和质量[11]。如：农业农村部门本来负责农业源普查数据填报，但农业普查的标准和污染源普查的标准不一致，在普查数据填报的过程中时常因为标准不一，沟通不畅，造成普查数据来回返工。经信部门和住建部门分别负责工业源、集中式源的数据填报，但因其对普查标准掌握不透，加之与普查机构沟通协调不畅，也间接造成普查进度滞后和普查质量不佳。

3.3 普查两员培训效果不佳

由于污染源普查范围较广，普查对象的数量较多，普查时间要求较紧，技术要求也高，普查任务较重，这需要大量普查指导员和普查员全程参与进来。为此，各级政府和普查机构大多选择熟悉工作的部门和基层工作人员参与第二次全国污染源普查工作，并邀请专业的环保公司、事业单位、科研院所、营利性第三方社会机构参与普查，从而确保污染源普查结果的真实性、准确性，从而全面提高普查工作质量[12]。然而，精通或者熟悉环境保护工作的相关部门和基层工作人员虽然对区域、行业、领域的环境情况很了解，但对污染源普查的普查规则及标准等专业知识掌握得参差不齐、良好不一，对企业环境保护基本情况、工艺工段、设备运行情况等掌握不深、不透，加上普查报表较多，短期、集中培训难以全面熟悉掌握报表填写要求，还有部分普查人员流动性太快、熟悉工作的人员稳定性较差，而专业普查人员的数量不足，导致无法按时完成普查数据定库任务和普查任务，从而严重影响普查工作进度和时效。

3.4 普查软件更新速度较快

信息系统是污染源普查的关键点，系统的好坏直接决定普查的质量，此次污染源普查信息系统和普查审核系统，存在较大的设计和运用问题。整体来说，普查各阶段系统软件开发、完善周期长。各阶段普查系统软件功能不完善，任务下发、撤回、修改等无法一次性完成，系统更新速度快，更新周期长，时常造成信息缺失情况，导致填报进度滞后和大量返工严重影响普查数据质量。其次，各阶段普查审核系统规则混乱，强制性和提示性审核规则时常变化，造成普查数据审核时常返工，反复现场核实造成各级普查资源严重浪费，无形中增加了普查成本。再者，普查系统设定要求无法修改，导致一些问题始终无法得到根本解决。如清查阶段“应禁未禁，未漏查多普查”现象存在，因系统规则，在入户调查阶段时，本可一禁了之的企业，仍要开展核算和审核，浪费人力物力财力。

4 第三次污染源普查建议

2027年，第三次全国污染源普查又将如期启动，为进一步提高普查时效，高效率、高质量、高标准完成新时期第三次全国污染源普查任务，特提出以下合理性建议。

4.1 加强普查工作顶层设计

首先，国家应在启动第三次全国污染源普查之前，提前全面征求一下基层生态环境部门和普查机构意见，充分了解基层困难和难点，以便结合实际科学制定各项普查制度和普查要求等。其次，国家应该在全面启动普查工作后，合理分配各阶段时间进度安排，多预留清查建库、入户调查阶段时间，增加实地了解普查对象时间，不过于追求进度要求；适当减少普查数据质量审核与评估、排污核算、汇总审核等阶段时间，以便真正确保普查数据的真实性、准确性、一致性。最后，因普查各阶段普查系统审核规则变化频繁、更新速度较快和周期太长，造成返工和复核情况严重，因此，国家应在清查建库时期全面完善普查系统完整度，减少系统更新周期，缩短数据入库时间，确保普查进度按时推进，真正实现普查报表数据的真实性、规范性、准确性。

4.2 不断创新普查工作方式

创新工作方式方法有助于提高工作效率。首先，第三次污染源普查应该运用大数据技术，在普查系统内镶嵌全国范围内的先进经验、问题答疑等内容，实时更新普查规则、系统填报提示要点等信息，帮助普查人员尽快熟悉掌握系统规则，减少普查数据入库时间。其次，运用大数据技术，收集整合各类监测数据、各类环保管理平台信息，并与排污许可、空气质量管理系统等系统联网，建立普查信息数据管理库，对“五大源”运行情况、设施变化情况、自动监测情况等情况进行实时动态更新。此外，还可以创新运行各地自行开发的普查各阶段的小程序，辅助普查，提升普查工作质量和效率。

4.3 全面提升普查数据质量

普查数据质量控制是数据的关键性工作，直接关系污染源普查工作的整体质量。各级政府、各级部门应强化组织领导，自第三次全国污染源普查清查建库起，时刻抓住普查数据质量是第一生命线的底线要求，合理制定《第三次全国污染源普查质量控制制度》，科学、高效建立普查对象、普查“两员”、县级普查机构、市级普查机构等多级普查数据质量体制机制，明确普查数据自查自审、汇总审核、多级会商、多级会审等普查数据审核体制机制，确保普查数据准确性、规范性、完整性、一致性、合理性。此外，各级各部门也要高度重视集中审核、区域审核、行业审核、汇总审核、会商会审等多种形式相结合，始终坚持一套数据、一个标准、一个原则，纵向分析、横向评价、总体解析、整体评估，然后逐级审核、逐级反馈、逐级整改，全面整改普查数据审核问题，全面提升普查数据质量。

4.4 落实普查人员的专业培训

提升普查人员的“普查”素质，是普查工作的关键。首先，各级各部门应通过培训分配职责，制定职责分工明细，落实到岗位、细化到责任人，并强化责任追究制度，对胡乱编报、虚报瞒报、随意篡改、伪报污染源普查数据等行为的普查“两员”给予组织严肃处理，提升普查“两员”污染源普查质量管理意识，高效提升污染源普查质量控制水平。同时，合理设置普查员、普查指导员、第三方环保机构、质量管理员等普查奖惩机制，对普查质量完成较好的单位和个人，给予积极奖励。最后，持续加大培训层级深度，国家、省级应把普查技术和业务培训下放到重点县市区级，让基层普查人员也能充分学习普查专业知识，熟悉掌握普查技术规定、制度要求等，真正充当普查先锋队、排头兵。

4.5 持续加大普查宣传力度

普查宣传工作到位与否会直接影响到普查全局工作。首先，各级各部门在第三次普查各阶段各重要时段的普查宣传要加强，告知普查对象、普查员、普查指导员的通告或一封信要不断印送，这样才能真正营造普查的氛围。如借助六五环境日等主题活动开展宣传活动，活动形式可多姿多彩，内容可精彩纷呈。其次，网络平台宣传也需进一步强化，官网官微、微信微博、QQ、抖音等宣传力度也要加大，移动、联通、电信三大运营商短信提醒也要及时，县乡村三级污染源普查广告宣传片、宣传手册、宣传车等多形式宣传也要不断加强，全面营造普查浓烈氛围，强化宣传力度。最后，宣传动员部署会、宣传工作推进会等要全面召开，真正做到人人知普查，人人晓普查，众人配合普查，营造全民支持查的空前宣传力度。

5 结语

第二次全国污染源普查是国家法律法规规定的重大国情调查，是生态环境保护的基础性工作，具有划时代的历史意义。第二次全国污染源普查已经圆满结束，第三次全国污染源普查即将到来，在新时期全面加强生态文明建设的当下，熟悉掌握普查工作要点，不断创新方法，用第三次污染源普查高质量的普查成果，为深入打好污染防治攻坚，全面改善生态环境质量提供决策服务依据。