法治视域下昭通市民族团结进步实践研究

赵 淼，薛家越

1.云南财经大学 法学院，云南 昆明 650221；2.云南大学 民族学与社会学学院，云南 昆明 650091

马克思、恩格斯在民族法制思想的重要论述中认为，民族问题属于社会问题。随着社会的发展，民族问题也在中国化的法治过程中得到成功实践。习近平总书记强调，“用法律来保障民族团结”；“只有树立对法律的信仰，各族群众自觉按法律办事，民族团结才有保障，民族关系才会牢固”。由此可见，在民族团结这一重要问题上，需要通过不断完善民族地区的法律体系，从而为民族团结进步事业的发展提供坚实的法律保障。

位于云南省东北部的昭通市，地处云、贵、川交界的乌蒙山腹地，有回、苗、彝族等多个少数民族聚居于此，且昭通作为云南省脱贫攻坚的缩影，取得了丰硕的成果。目前，昭通市在法制框架内遵循法治原则推进民族团结进步获得了一些成功的经验，显示出民族团结事业的进步与法治思维的充分运用密切相关。

一、法治成为推进民族团结进步的坚实保障

法治这个概念与人治相对应，现代“法治”是对“法制”的超越，追求“良法善治”，体现出对于民主的追求、对基本权益的保障以及对于公平正义的向往，具有更加科学理性的特点[1]。昭通市依据国家法律和相关的政策，充分运用法治思维处理民族事务，根据本地民族散居杂居的特点，尊重各民族之间的交流互动，切实保障少数民族的宪法性权利得以落实，妥善处理涉及少数民族经济利益关系的纠纷，同时各项政策举措的制定也充分考虑到少数民族本身的文化特征以及传统习俗，使法治成为推进民族团结进步的坚实保障。

（一）保障民族权利平等得以落实

坚持民族平等，仅局限于在文本层面对民族权利平等的阐释是远远不够的，应当采取保障各民族平等关系的实际举措来落实民族权利平等。2021年中央民族工作会议指出，坚持各民族一律平等，并且要提升民族事务治理体系和治理能力现代化水平。为此我们需要结合现实国情和民族发展中的实际状况来对应处理民族问题，通过改良及健全党和国家在应对民族问题上施行的各种政策法规体系，结合现阶段的国情来保障每一位公民的基本权益，促进各少数民族之间团结进步，共同向着更美好的未来发展。但不平衡、不充分的发展现状决定了昭通市在中国特色社会主义法治体系内，需要综合考虑各地各民族现实情况的特殊性，并给予其特殊的政策支持。

根据数据显示，昭通市在2015年底尚有贫困人口约111.95万人，居全省第1，贫困发生率为21.39%，居全省第3，并且每6个贫困人口中就有1人是少数民族群众。贫困乡、村寨、户大多集中在偏远、高寒的民族地区，交通不便，产业特色不突出，发展水平和城市发展水平差异较大，生态环境遭受破坏等问题较为显著。作为贫困地区群体，其基本生存发展权利需要依靠国家和政府承担起一定保障性责任。新时代，以习近平同志为核心的党中央提出“精准扶贫”的战略规划，体现了党和国家对贫困群体高度的责任担当。对此，昭通市积极探索并构建符合当地实情的法律制度保障，通过政府提出的精准扶贫战略，合理利用本地区的自然资源进行产业开发，构建产业集群，推动各个民族均衡发展，共同富裕起来。

社会公正的含义从来都是丰富多样的，它涉及了各民族间权利平等、利益分配和社会保障等内容，其中利益分配公平是民族平等团结进步最具根本性的内涵和最高层次主旨，而精准扶贫就是一种在保障社会公正的前提下，发挥国家公共财政再分配的功能，通过因地制宜，分类施策的方法来治理贫困的顶层设计[2]。有学者评论道，“精准扶贫”战略是适合我国当前国情的特色扶贫模式，特别是在扶贫脱贫工作中采用的为每个贫困户“建档立卡”的工作方法在国际社会上被称为“中国式”扶贫办法。在少数民族地区实行精准扶贫，能够有效的改善我国当前社会经济结构对少数民族地区发展的约束，进一步促进我国少数民族地区的全方位发展。因为只有稳固生存和发展的经济基础，才能够在法治环境下真正达成各民族的实质性平等，更好的确保少数民族权利能够实现[3]。目前在巩固脱贫成果的阶段中，相关法治保障必须从以下几个问题着手展开：“扶持的主体是谁”“扶持的对象是谁”“怎样开展扶贫工作”“怎样监督扶贫工作”“脱贫成果如何巩固”以及“责任追究制度的建立”。通过对脱贫攻坚成果提供相应的法制保障，体现了由政策性扶贫到保障性脱贫的根本转变，不仅规范了权力的行使，也能够解决少数民族地区贫困群体权利匮乏的困境。

（二）协调妥善处理民族间经济利益

《宪法》和《立法法》等法律的规定，为民族地区结合自身现实情况开展特色立法活动提供了法律依据，也为协调民族社会经济差异提供了制度保证[4]。因此，要发展经济以及实现经济的可持续发展，必须注重法治在处理经济利益时的协调作用。为协调妥善处理民族间经济利益，云南省相继制定关于《进一步加强民族工作促进民族团结加快少数民族和民族地区科学发展》的决定（云发[2009]13号）和关于建设民族团结进步边疆繁荣稳定示范区的意见（云发[2012]9号）等文件，此后还在《云南省建设我国民族团结进步示范区规划（2016—2020年）》中，也强调在处理民族间经济问题的时候需要将其纳入法治治理的轨道当中去。

随着经济的发展，昭通地区少数民族人口结构发生了很大变化，民族地区相对封闭的状态被打破，不同民族之间的人口流动越来越快。一方面，在市场经济条件下，汉族和其他少数民族在人口流动上都呈现从农村往城市流动的趋势，促进了汉族与少数民族的混居互嵌，民族间交往的范围逐渐扩大。另一方面，城镇化进程不断推进，少数民族人口也逐渐走出聚居地涌入城市中，各个民族在城市建设、社会生活和社区居住等方面互相交流往来的程度不断加深。在各民族之间不断交往交流交融的过程中，民族问题也显现出“增多、超强”的新特点[5]。显然，各民族在经济上存在多元化利益主体，但各个民族根本的经济利益是一致的。为此，昭通市在处理各民族内部群众经济利益的工作中积极行动，以相关国家律法规为核心，以法律作为制度保障，通过对各民族间经济利益问题的妥善处理，促进了民族间经济利益关系和谐发展，也为铸牢中华民族共同体意识奠定了坚实的物质基础。

（三）铸牢中华民族共同体意识

昭通市有回、苗、彝等少数民族，各个民族因为生活环境的差异和民族文化的不同，使得不同的民族形成了自己独有的文化特色和传统信仰。自十八大以来，党中央强调铸牢中华民族共同体意识，并以此作为新时代民族工作的主线，增强各民族对中华文化的自觉认同[6]。虽然不同的民族有着不同的语言体系、文化背景和历史传统，但是基于共同的权利和义务而形成的基本需求则是一致的。昭通市积极贯彻在处理民族事务中积极遵照民族工作会议的相关内容，正确处理物质和精神的关系，促进各民族之间全方位的交往交流。

当前，民族关系的主要表现形式是多元一体，与民族认同理论相区别，我国的中华民族多元一体格局是立足于我国多民族国家的基本国情，通过民族共同体意识将多元凝聚成为整体。法治视角下铸牢中华民族共同体意识就是要用法律来捍卫和保护新时代民族团结事业，以铸牢中华民族共同体意识作为民族工作的主线，同时正确理解和把握多元一体格局下“多元”和“一体”的关系。在法治视域下民族团结进步实践中，昭通市积极维护国家制定法在整个法律体系中的核心主导地位，同时积极加强对各民族习惯法的指导，将符合条件的少数民族习惯法纳入地方性法规体系中，引领少数民族习惯法朝着理性和规范方向发展。例如大力推进村规民约的完善和制定活动，吸收民间习惯法中合理有效的部分。在少数民族法治建设过程中，一方面应该将民族习惯法作为参考，使民间习惯法在预防和解决纠纷的过程中发挥自身价值，更好地促进民族团结进步工作；另一方面也要通过现有国家地方性法律法规进行约束与现行的法律法规相矛盾的习惯法，从而确保习惯法在内容上的合法性与合理性。

二、法治在昭通市民族团结进步中的作用发挥

新时代昭通市在开展民族团结进步工作时，重视将法治思维贯穿整个过程，推动民族间的文化交流，并将铸牢中华民族共同体意识融入到教育课程中，注重法治在民族团结进步过程的效用发挥。

（一）推进法治贯穿民族团结全过程

健全的法律机制是依循法律规定处理民族各项事务的依据和基础，也是贯彻法治逻辑开展政府工作的体现，昭通市严格实施《民族区域自治法》《国务院实施〈民族区域自治法〉若干规定》《云南省实施〈民族区域自治法〉办法》《云南省民族乡工作条例》《云南省城市民族工作条例》等法律法规，展开具体的工作事宜，保障各个民族的团结，促进民族经济的发展和地区的稳定。在民族关系上，各少数民族和谐相处，具体表现为各个民族之间地位平等，团结友爱，互相帮助，以及各民族之间展开交往和经济往来时能够互相理解，彼此包容，共同发展进步。昭通市根据各民族地区的实际状况，出台了许多帮助经济发展的政策和文件，比如开发地区资源，保护民族生态环境以及自然资源，做好少数民族地区经济的发展工作，保护民族特色文化，保障少数民族群众的基本权益。同时加强对民族区域自治法律的宣传工作，展开类型丰富多样的法律服务工作，强化各少数民族群众的法律意识。贯彻落实民族政策的实施，针对少数民族的具体事务制定及健全相关的法规内容，比如制定地方法规来保障少数民族群众的基本利益，对于少数民族的特色食品及产品，出台相应的法规来予以保障和推广，对于少数民族的语言文字以及传统文化和习俗，也需要出台相应的法规加以保护。

坚持“团结、教育、疏导、化解”的方针，加强对影响民族团结的“热点”“难点”问题的解决，正确处理事关民族地区和谐稳定的事务。具体问题具体分析，严格遵守法律，只要是涉及违法犯罪的，无论涉及到哪个民族，无论有什么样的地方风俗，都需要严格按照国家法律法规来处理。涉及到少数民族群众在内的社会纷争及各类案件不能简单归类为民族内部的事务，并应当采取合法的措施来尽快处理，防止问题愈加严重，影响到民族地区的和谐安定和各民族的团结稳定。当前，整个昭通市的少数民族群众的人居环境都有了显著的改善，经济也得以快速提高，人民群众的幸福感也更高，经济和社会事业实现跨越发展，民族团结局面得以巩固。

（二）法治轨道内推进民族间文化交流

法律法规本身具有客观、理性的内生特点，这意味着在全面推进依法治国的过程中，应当把握法治自身的发展规律，注重法治自身的文化底蕴。近年来，昭通市充分发挥市场机制和借助各方社会力量，大力实施经济、文化交流活动，极大地推动了各民族间的文化交流[7]。例如为积极响应《深入创建全国民族团结进步示范市行动方案》的要求，昭通市举办了一场盛大的民族团结进步汇演，汇演突出“神韵、团结、奋进”的时代主题，借助民族民间文艺汇演这一平台，以文化交流为纽带，进一步促进各民族之间的交往、交流、交融和相知、相亲、相助。在各民族文化表演活动中，其他民族的群众可以了解到鲁甸县汉族民间丧葬祭祀舞蹈神秘、悠远，热烈、欢快；永善县民间山歌“阿斯牛牛”旋律高低起伏、委婉动听、特色浓郁；盐津县流传千年的故事“古莫阿芝”，是彝族人世代相传的史诗绝唱。

民族文化既是一个民族精神世界的写照，也是这个民族所创造的物质文化和精神文化的结晶。昭通市在巩固民族团结进步的同时，将民族地方特色保护、民族文化保护工作纳入民族团结进步创建的工作范围，有助于少数民族人民对于民族工作的认同感与信赖度，也有助于民族团结进步工作的具体实施。自民族团结进步工作开展以来，永善县大力挖掘、继承和发展当地独有的马楠乡苗族蜡染、芦笙传习所等民族文化艺术资源，积极开展各类文化活动，丰富文化内容，通过少数民族的传统文化节日来推动不同民族之间的交往沟通，促进了各民族之间的团结进步与和谐发展。

（三）依据法治将民族团结进步融入教育

民族团结是各族人民的生命线，教育作为民族团结事业的主要阵地，具有十分重要的地位。将民族团结融入教育是民族团结法治化的重要领域，这在我国现行的法律体系中对于民族团结教育具有明确的规范指引作用。

昭通市积极助推民族团结教育事业的发展，将民族团结贯穿到学校教育的方方面面。在教学资源方面，昭通市充分利用当地传统文化中的民族团结教育资源，为民族团结进步教育事业提供了良好的环境和基础。通过学校主阵地，进行民族团结主题教育，推进学校思政课堂与法治教育的一体化，在潜移默化之中增进各族学生对中华民族的自觉认同。同时也有效鼓励了在校学生树立远大理想，将个人命运与国家命运紧密相连，树立同心同向的理想信念，为实现中华民族伟大复兴而不懈奋斗。此外，民族团结教育工作的开展还需要加强教师队伍的建设。目前，昭通市强调继续抓好“双语”教师培训工作，扩大昭通市民族中学初中班办学和招生规模，并且在每年教师招聘中按一定比例设少数民族岗位。通过“双语”教学，真正让学生们感受到生活中各民族和谐共处的氛围，学校里各民族师生交往交流更加密切，团结友爱氛围更加浓厚，以教育凝聚力量，让民族团结意识深入人心。

三、昭通市民族团结进步法治层面的实践经验

昭通市在民族团结进步法治实践中，已经初步形成注重民族间发展均衡和权利保障、法治擘画各民族经济交互新格局的昭通经验。

（一）法治建设助推民族团结进步发展，并实现社会治理体系的构建

当前，昭通市客观存在着由于经济发展差异和社会结构不平衡造成的贫富差距，进而导致思想力量被削弱的风险。对此，昭通市正视“社会经济协调发展→消除民族隔阂→铸牢中华民族共同体意识”的逻辑演变，在民族团结进步工作中，坚持各民族在政治、经济和法律上的一切平等，为各个民族紧密团结在一起实现中华民族伟大复兴奠定坚实的根基。昭通市在民族团结进步建设过程中发现，任何单一的群体很难具备化解所有复杂的问题或者是应对突如其来的风险考验的能力，也很难保证自己有充足的知识储备去应对外部形势的变化，旧有的社会治理模式和方法也很难匹配新时期的民族团结进步发展的需求。于是，昭通市科学利用各种社会资源，在政府、市场及社会三方主体之间建立起十分明确的权责关系，发挥各个主体在促进民族团结进步事业中的作用。首先，对政府工作人员的工作能力和素养提出了新的标准和要求，需要其将法治思维内化于心，严格按照法律法规开展工作，不断提升其开展民族工作的能力和责任担当。其次，在保障各个民族参与政治事务的基本权利时，还需要其强化政府和社会组织之间的协作体系，政府需要为社会组织参与社会治理提供合法依据和必要的保障。此外，昭通市在开展民族工作时要充分认识到，多民族地区民族团结的精神纽带就是各民族对中华文化的认同，特别是在脱贫攻坚和乡村振兴战略成效显著的情况下，不仅增强了少数民族地区群众对国家社会治理能力的认可，也增强了政府与群众之间的凝聚力，形成了人心凝聚、团结奋进、各民族共同繁荣的新局面。

（二）法治规划助推民族团结进步发展，并实现经济交互格局的形成

民族团结进步的实现最重要的社会基础在于经济建设[8]，在经济快速发展和社会转型变革的大背景下，不同民族之间交流更加密切，各民族跨区域性的流动使得民族事务开始具有全局性、全域性的特征。目前，昭通市为民族团结进步经济发展提供了多方面的法治保障。首先是努力营造公平的市场经营环境。以法治思想作为营商环境的重要支撑，依靠法治理念来化解营商环境中出现的症结，努力提升本市营商环境在全省中的竞争力。特别是在营商政务方面，昭通市继续深化简政放权，打造服务型政府，不断提高政府依法行政能力。其次是依靠法治保障市场经济秩序的平稳运行，使本市的民族团结、经济发展和社会事业既充满活力又秩序井然。昭通市积极维护良好的市场竞争秩序，大力扶持和帮助民族地区特色优势产业的发展，夯实了民族团结进步的物质基础。此外，昭通市还进一步激励市场经济主体诚信守约，依靠法治意识和契约精神来建设信用经济和法治经济，以信用作为经济活动的价值取向，不仅有利于培育社会主义市场经济主体的契约精神，也有效地促进了各族人民群众之间互相了解和信任。最后是不断激发市场主体的活力。一方面通过鼓励行业自治和商业交易习惯的发展，允许在特定情况下适用特有的交易习惯，为商业交易提供极大便利，促进了各行业的发展。另一方面，积极引导当地少数民族开拓创新的创业精神，利用产业发展引导各民族群众积极参与到经济活动，促进当地各民族群众就近就业和创业，为广大群众带来了稳定的收入来源，各族人民携手共同步入小康社会[9]，在增加收入的同时也为各民族群众增强了自尊心和自信心，激发了脱贫致富内生动力。

四、结语

民族团结进步法治化是社会发展进步的必由之路，其本质是在处理民族事务时充分运用法治思维和法治原则[10]。从昭通市民族团结进步的现实情况可以看出，在开展民族团结进步工作时，既要坚定不移的依照新时代民族工作的“纲”，也要积极贯彻运用法治思维来解决民族团结进步工作中的一些难题。同时，要积极发挥法治在昭通市民族团结进步工作中的重要作用，并在遵循法治原则的基础上，努力建设与民族团结工作相匹配的社会治理体系，发挥各个主体在民族团结进步事业中的作用，最终通过法治建设来保障并促进少数民族地区经济的均衡发展，进而为民族团结进步事业的发展奠定坚实的物质基础。