生态环境保护规划实施中存在的问题及对策分析

李 娟，周沛婕，吴永杭

（1.浙江省金华生态环境监测中心，浙江 金华 321015；2.金华市生态环境保护发展中心，浙江 金华 321017）

我国建国伊始就十分重视生态环境保护工作，以三北防护林为代表，相继开展植树造林、防风固沙等生态工程。改革开放后，由于我国人口压力和经济发展，特别是重化工业发展和城市机动车尾气的排放，使我国大气污染、水污染、固体废弃物污染十分严重，生态环境总体呈现恶化的趋势。随着全球环保意识的广泛传播，保护地球生态环境，防止生态系统失衡成为各国重要目标。我国生态环境保护规划起步相对较晚，且生态环境保护具有涉及范围广、多学科交叉、注重实践等特点，在规划实施过程中还存在各种问题，规划实施还有较大的提升空间。相信随着我国政府对生态环境保护规划的重视及规划工作的深入推进，未来我国环境保护工作会取得更好的成绩。

1 生态环境保护规划实施的意义

生态环境保护规划，主要是根据我国现阶段的环境承载能力和经济发展水平，实施环境保护方针，制定符合我国国情和社会经济发展现状的生态环境保护策略，从指导思想、行动纲领、污染物减排目标、环境保护目标、制度创新、生态环境重点保护工程等内容出发，实现建设美丽中国的初衷。

1.1 有助于统筹推进生态文明建设

改革开放以来，我国经济发展迅速，人民生活水平迅速提高，取得了举世瞩目的发展成绩，但我们也清醒地认识到，我国主要以粗放式经济发展模式为主，在经济发展过程中，主要依靠消耗大量资源和牺牲自然环境为代价，这种发展模式是不可持续的，因此国家提出了建设生态文明的理念。生态文明就是要按照自然规律，妥善解决发展过程中人与自然环境、经济发展与自然环境之间的矛盾，以可持续发展为目标，实现资源节约型、环境友好型的发展模式，实现人与自然和谐相处，经济发展与环境保护共同实现。

在新的发展阶段，以科学发展观为代表的发展理念，是我国生态文明建设的重要体现，随着“绿水青山就是金山银山”发展理念的深入，我国社会主义建设最终目标是实现全国人民共同富裕，享受经济建设和改革开放带来的发展成果，在这个过程中，生态文明是满足我国群众基本物质需求后的精神需求之一，只有加强生态环境保护规划工作，才能有计划、有步骤、有重点地完成生态环境持续改善，从而实现生态文明建设[1]。

1.2 有助于系统推进生态环境保护工作

生态环境保护工作是一项内容范围广、时间持续性长、关乎国家发展全局的战略工作，因此在具体操作中，就要借鉴我国经济建设发展模式，以五年一个周期完成环境保护规划，从而在实际操作中有重点、有目标地为我国生态环境建设制定出切实可行的保护方案。鉴于十三五时期我国经济发展高耗能、产业附加值偏低、循环经济水平有待提高的局面，国家主要从降低单位能耗、重点提高工业附加值，大力推进技术改造入手，从而实现高附加值、低消耗、低排放的产业结构加快形成，清洁生产取得明显进步，生态经济成为新的经济增长点。

在实际环境保护工作中，由于生态环境包含着大气、水源、土壤、植被等，人类的工业生产和生活对环境都会造成直接或者间接破坏，因此在治理与保护时，就要从专业出发，综合各种治理手段，有计划、有步骤地做好治理工作[2]。过去一段时间，生态环境保护工作由于缺乏系统规划，往往仅对单一污染源进行治理，没有考虑到生态环境的复杂性，导致治理效果不明显。例如，针对水污染的治理，对化工、印染、造纸等行业企业污水排放进行严格管理，却忽视了对生活污水的治理，造成部分河段水源富营养化，客观上没有达到水源保护效果。在实际生态环境保护过程中，要认识到生态系统的复杂性，以规划的形式完成治理目标和治理措施的制定，从而实现环境保护工作扎实推进。

1.3 有助于全面实现经济社会的可持续发展

工业革命以来，人类科学技术水平快速发展，社会生产力水平大大提高，在这个工程中，对地球的生态环境造成了极大破坏。以气候变暖为代表的环境问题已经成为关乎人类生存的重要难题，目前世界各国已经普遍达成共识，要想实现人类社会的可持续发展，就要全球各国共同行动起来，转变人类社会的发展方式，不断推进生态环境持续改善。

我国作为世界最大的发展中国家，在努力推进经济发展与生态环境保护工作中，逐渐认识到可持续发展战略是必须选择的道路。不同于西方发达国家已经完成工业化，我国目前逐步迈入后工业化时代，在相当长的一段时间内，我国还需要保持一定量的资源消耗。在目前的生态环境保护工作中，我们既要保证经济发展的需要，又要根据环境保护，对于一些高耗能、高污染的企业进行产能限制。历史已经证明，市场经济不是万能的，必须进行适当监管。在生态环境保护规划中，我们要根据我国的具体国情，分步骤，分阶段推进生态环境保护工作，既要着眼于经济发展需求，又要考虑资源与环境的承载力，从而真正实现建立在生态环境系统良性循环基础上的经济社会发展。

2 生态环境保护规划实施中存在的问题

2.1 缺乏生态环境保护规划专门的法律支撑

目前我国生态环境保护工作已取得了积极成效，在法律方面，国家层面《中华人民共和国环境保护法》《全国生态环境保护纲要》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国土壤污染防治法》等法律法规的出台，地方层面各地区根据当地的环境保护工作，推出了地方性的法律法规来进行生态环境保护工作，实现了依法治理的局面。但具体到生态环境保护规划工作，主要是国务院制定国家五年生态环境保护规划，各个地方政府再根据本地区的生态环境现状制定地方五年生态环境保护规划。以《“十三五”生态环境保护规划》为例，对我国的生态环境保护面临的形势、保护原则、主要目标、重点任务等进行了总体规划，对五年的生态环境保护进行统筹规划，使五年的生态保护工作更加具有针对性和方向性。综合近年来生态环境保护，我们可以看到，一些影响恶劣，不顾环保要求，顶风作案的破坏环境安全事件时有发生，除了肇事者为了利益而不顾国家环保政策外，也与目前生态环境保护规划执行缺乏约束力有关。虽然规划明确了具体的目标和实施途径，但是由于缺少法律约束，最终在执行层面容易打折扣，这样的生态环境保护规划无法真正达到规划预期目标，只有加强完善生态环境保护规划专门法律支撑或将生态环境保护规划以法律形式确立下来，才能加强规划的执行力和强制性，实现规划工作的既定目标。

2.2 缺乏对生态环境保护规划的系统认识

由于地球生态系统的复杂性，加之我国在过去相当长的一段时间内以经济建设为中心的发展方针，导致生态环境保护工作呈现出分散化和碎片化，对于生态环境呈现出分类保护的情况，缺乏综合性全局的考量，导致环境保护效果不尽如人意。反映在生态环境保护规划上，就是重治理，轻规划，缺乏全局意识。我国在环境保护过程中，各个政府部门交叉治理、各管一段的现象十分常见，特别是由于河流、大气等污染影响范围广，涉及的行政区域众多。过去的环境保护工作往往呈现出各自为政，缺乏统一治理措施，造成不法分子利用管理漏洞污染环境的情况，影响了生态保护工作的具体推进。随着生态环境保护工作的推进，人们认识到环境保护工作需要全球合作，具体到我国，不但要促进与国外环境保护机构合作，共同研究如何保护地球环境，还要在国内生态环境保护工作中加强跨地区合作。生态环境保护规划的制定，也是为实现跨区域环境保护工作的推进而制定的统一策略。我国目前面临的生态环境保护既有全国范围性的，例如碳减排、大气污染治理、黄河水源保护等，也有地区性的，例如国家珍稀动物保护区的建立和北方地区的风沙治理。生态环境保护规划改变了以往各地区单打独斗的局面，以总纲的形式对生态环境保护作出了治理规划，从而有利于凝聚共识，将环境保护力量综合运用起来，共同完成环境保护工作。生态环境保护规划的实施，有利于充分利用我国社会主义集中力量办大事的优势，将环境保护工作推入快车道。

2.3 生态环境保护工作执法力度需进一步提高

目前我国生态环境保护工作中也存在对环境破坏行为的震慑力不够强的问题，部分企业存在侥幸心理，再加上执法自身存在的问题，导致生态环境保护工作很难落到实处。造成这种现象有以下原因：一是生态环境保护是一个大工程，工作虽由各地环保部门负责，但在实际管理中，往往涉及水利、建设、国土等多个部门，如果缺乏统一的协调机制和管理制度，或者缺乏明确的管理边界，各部门在管理工作中，容易存在互相推诿现象，当破坏环境的行为发生时，造成生态环境保护工作陷入多部门介入反而无人管理的局面；二是随着我国对环境保护力度的加大，一些破坏环境的违法行为更加隐蔽，这对于执法人员的工作要求更高，反映在具体执行工作中，就是人员配备不足[3]。目前我国破坏生态环境保护的行为呈现出零星化、分散化，小型化的特点，没有充足的执法人员，就无法及时发现破坏环境行为，特别是目前一些破坏生态环境的行为已经从传统的工业区转移到乡村，这就更加加大了环保执法难度，因此，在现有执法队伍的基础上，要充分利用科技手段进行执法监督，要依靠人民群众的力量来实现环境保护工作推进，发动人民群众进行环境监督和治理。

3 提高生态环境保护规划实施的对策分析

3.1 加强对生态环境保护规划的重视

生态环境保护规划的制定和实施，是一项综合性、系统性、技术性要求都十分高的工作。目前我国的环境保护规划要想真正实现落地，取得预期的成效，就要从思想观念上重视这项工作。在规划执行过程中，要从观念上认识到生态环境保护工作要规划先行，以规划确定计划，以计划实现目标执行。除了加强思想重视外，还要从立法上给予充分重视，要从法律上对生态环境保护规划的重要性予以确立，以法律形式确立规划的地位。在各地政府实施生态环境保护工作时，要按照规划要求严格执行，确保规划的严肃性和法律性，不得随意更改生态环境保护工作的具体目标和任务内容，确保环境保护工作按时完成。同时要利用考核、年度监测、中期评估、终期评估等措施对规划的执行情况进行跟踪监督，促进规划顺利实施。

3.2 加大对生态环境保护工作的投入

围绕规划确定的目标任务，从资金、技术改造升级方面加大投入，顺利推进生态环境保护规划实施。增加资金投入，保障生态环境保护工作对环境基础能力建设和环境治理体系建立的资金需求，资金的投入可以有效提高环境检测设备智能化和信息化能力建设，为环保工作的执行提供更加有利的硬件设备支持。增加技术升级改造，主要是针对污染企业，可以技术支持的形式完成节能减排，从而实现环境保护的目的。生态环境保护工作与发展经济并不矛盾，随着清洁能源和低碳技术的发展，绿色生产正在成为新时期工业的一大特色。为了促进环境保护工作，要对一些污染大户进行技术改造升级，帮助企业实现节能减排的目的。

3.3 加强生态环境保护执法队伍建设

打造一支执行力强、有法必依的执法队伍，是实现生态环境保护工作的重要保证，可以有效震慑破坏环境的违法行为。随着我国法治水平的提升，执法队伍的建设水平有了较大提高。目前来看，加强生态环境保护工作执法队伍建设，主要从以下几方面入手：首先，要完善管理体制，梳理优化环保部门的执法权力和执法能力，处理好各职能部门的关系，各司其职，齐抓共管，协作配合，从管理上确保执法队伍的统一性；其次，要加强环保执法的公开性，依靠人民群众推进环境保护工作。在实际工作中，对群众反映的环境问题要及时进行实地调查并采取有效措施，并将环境问题和治理结果告知公众。通过有奖举报等方式，充分激发群众参与环境保护的热情，从而实现人人监督的局面，为环境保护工作注入新的血液；最后，要通过日常检查、常规检查、交叉检查、专项检查等方式，加大执法监察力度，确保及时发现问题和解决问题，杜绝保护主义思想和行为的蔓延，严格依法处置扰乱执法工作的相关人员。

4 结语

随着人类社会文明的发展，人与自然和谐相处，保护地球这个人类唯一的家园已经成为世界各国的共识。我国坚持社会主义可持续发展战略，把环境保护作为一项基本国策，根据各个阶段的发展特点，有计划、有步骤地实施推进生态环境保护各阶段工作，取得了举世所瞩目的成就，相信未来随着我国生态环境保护工作的持续推进，我国的环境保护会迎来新的发展。