开远市农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作现状及改进建议

张 萍

（开远市农村经营管理站，云南 开远 661699）

土地是农村经济发展中最基本的生产资料，也是农民最基本的生活保障［1］。农村土地承包经营权流转是我国巩固和完善农村基本经营制度、深化农村土地制度改革的产物。党的十九大报告中明确提出，“巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地三权分置制度”［2］。在坚持农村土地集体所有的前提下，通过所有权、承包权、经营权“三权分置”、经营权流转，可将农户分散的土地进行集中利用，实现农业的集约化和产业化，而农户可通过土地流转获得收入或分红，或通过务工等形式取得收入，实现双赢。由此带来的土地增值使农户对土地的重视程度不断加深，在农村土地承包经营活动中也产生了相关的法律纠纷。为深入贯彻《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，更好地为广大农民群众、新型农业经营主体服务，维护农民合法的土地承包权益，化解农民群众矛盾，开远市农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作在市仲裁委的领导下，在有效解决矛盾纠纷方面取得一定成效。随着国家乡村振兴战略的持续推进、农村改革工作的不断深化，进一步做好土地承包经营纠纷调解仲裁工作，对切实贯彻好农村土地承包政策，引导人民群众依法化解土地纠纷和依法承包、经营土地，提高自身收入和生活水平具有重要意义。因此，对开远市农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作的基本情况和主要措施进行总结，分析存在的主要问题并提出改进建议，为更好推进开远市农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作提供参考。

1 基本情况

开远市于2010年9月成立了以市分管副市长任主任，市农业局局长为副主任，市法院、市法制办、市司法局、市国土资源局、市林业局、市财政局、市信访局、市妇联、市农经站等部门负责人为成员的开远市农村土地承包仲裁委员会，同时下设办公室在市农村经营管理站，并由市农经站站长兼任办公室主任，负责处理日常工作，具体办理仲裁纠纷受理、文书送达、开庭审理、档案管理等工作。仲裁员由市农经站农村土地承包合同管理人员、农业局法规科人员、各乡镇（街道）农经人员共计25 人组成。另外，全市所辖的7 个乡镇（街道）均分别成立了农村土地承包经营纠纷调解小组，组长由各乡镇（街道）镇长（主任）担任，副组长由分管农业的副镇长（主任）担任；成员由乡镇农经站、国土所、林业站、司法所等单位负责人共5～7 人组成，同时成立村级调解小组55 个（其中包括5 个农村社区），全市形成了上下统一、部门联动的仲裁工作机制，有力推动了全市农村土地纠纷调解工作的深入开展。自2018年以来，全市受理农村承包土地纠纷信访案件127起，已调处纠纷案件99 起，调处率达78%；其中仲裁委受理7 起，调解解决3 起，裁决4 起，为农民群众维护自身合法权益增加了有效途径，也在一定程度上缓解了各级政府的综合治理和信访压力。

2 主要措施

2.1 完善制度，规范仲裁程序

农村土地承包管理具有较强政策性，因此，在处理农村土地承包经营纠纷时不仅需适用《民法典》《中华人民共和国农村土地承包法》《最高院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》等相关法律法规，还要紧扣党在农村的各项方针和政策。为此，开远市先后出台了《开远市农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作方案》《仲裁审理程序》《仲裁工作制度》《仲裁庭工作职责》、《仲裁员工作纪律》《当事人的权利和义务》等规章制度，通过正确运用法律法规和相关政策，以规范的仲裁程序维护农村社会稳定和保护农民的合法权益。

2.2 强化培训，提高业务素质

仲裁委结合本职工作，利用下乡调解承包土地纠纷以及定期培训等方式，广泛宣传农村土地承包各项法律法规以及农村土地承包纠纷仲裁工作的重大意义，积极引导农民群众学法、守法、依法维权。2021年，市仲裁委员会高度重视、精心组织，把学习宣传、贯彻落实《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》和新修订的《中华人民共和国农村土地承包法》作为工作重点，先后组织仲裁员培训5次，人次200余人，并针对农村土地纠纷易发地进行重点宣传，推进法律进村入户。通过学习、培训和案件观摩，极大地提高了全市仲裁员、调解员的业务素质和办案水平。

2.3 改善工作条件，加强庭审效果

为达到较好的仲裁庭审效果，开远市政府积极进行仲裁庭标准化建设，新建开远市农村土地承包经营纠纷调解仲裁庭办公场所，设仲裁庭1 间，面积134 m2；合议调解室1 间，面积58 m2；案件受理室1 间，面 积50 m2；档案会商室1间，面积60 m2，并配置了档案密集架，仲裁工作条件得到根本改善，庭审效果得以加强。

2.4 创新机制，扎实推进工作

2.4.1 建立调解仲裁与信访联动机制 一是搭建司法、信访、调解联动机制，建立起“上下联动、职责明确、分级处理”的工作机制，信访部门、市农村土地承包经营纠纷调解仲裁委员会、乡镇农村土地承包调解小组、村级调解小组相互衔接，及时有效解决纠纷。二是与市级法院建立沟通机制，加强双方信息通报、案件研讨等，共同做好裁审衔接，统一案件处理标准。三是从源头抓起，重点关注农村承包土地纠纷易发地，引导小组、村民依法依规维护权益。

2.4.2 创新仲裁办案方式 调解是解决矛盾纠纷最有效的途径。发生纠纷时，为避免发生久拖不调行为，充分调动村干部积极性，发挥农村基层组织的作用，通过多种说服教育疏导工作，坚持调解主导诉讼，将矛盾化解到基层。特别是在土地流转纠纷调解中，从合同签订的时间、背景和土地经营现状把握土地流转关系，同时在不违反法规的前提下灵活采取措施及时解决土地承包纠纷。对确实调解无效的依法再予以仲裁，避免后续矛盾的发生。

3 存在问题

3.1 处理矛盾纠纷的统一性和规范性不足

一方面，承包土地的相关政策在不断的完善发展中，经历了二轮农村土地承包延包、农村土地承包经营权证补换发、农村土地承包经营权确权登记颁证等大的政策调整，但因不同阶段政策执行的偏差等原因产生了部分历史遗留问题；另一方面，随着国家经济的快速发展，因征用土地、土地流转等原因引发的土地纠纷呈上升趋势，且呈多样化特征，如外出打工农户回村要地、外嫁女回娘家要地、子女因赡养老人争地、相邻农户争地、口头流转土地争议等问题层出不穷，但在处理纠纷时仍缺乏统一性和规范性。

3.2 人员队伍力量不足

目前，全市已聘用仲裁员25名，但多数是聘用乡镇、市级农经站的工作人员，随着乡村振兴战略的持续推进和农村改革工作的不断深化，农村经营管理部门身兼数职，除农村土地承包管理、村级财务代管、农村财务审计、农民负担监督管理等日常工作外，承担农村土地承包经营权确权登记颁证、农村产权制度改革、“三权分置”、农村宅基地管理工作会进一步增加基层工作人员的工作压力，一定程度上制约了仲裁工作的顺利开展。

3.3 仲裁与司法诉讼存在断层

一是法院在受理申请人和被申请人双方因对承包土地的承包经营权发生争议时，将其届定为土地所有权和使用权争议，通常建议有关行政管理部门解决，或建议申请人申请仲裁。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条规定，“因土地承包经营权发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿意协商、调解或者协商、调解不成的，可以向土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉［3］。二是纠纷仲裁机构只有对纠纷的仲裁权，没有具体的执行权，因此，仲裁生效后的仲裁书必须向法院申请，由法院进行强制执行，但也面临裁决结果难以得到真正落实的问题。

4 改进建议

4.1 加大政策和法制宣传

持续开展学习贯彻以《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》等法律法规为主要内容的宣传活动，充分利用广播、墙报、科技下乡、发放资料、专题培训等方式，向农民群众广泛宣传农村土地承包政策，特别是针对农村承包土地纠纷易发地进行重点宣传，推进法律进村入户，使法律法规深入人心，增强广大农民群众的法制观念，切实保障农民权益，维护农村和谐稳定。

4.2 加强农村土地承包管理工作

一是加强农村土地承包合同管理工作，对二轮土地延包以来的情况进行认真梳理和排查，妥善处理历史遗留问题。二是加强土地流转管理和服务工作。依托开远市产权交易中心，切实加强流转合同的管理、流转用途监管、流转合同签订工作，依法规范土地流转行为。三是继续巩固农村承包土地确权登记颁证工作成果，全面落实农村土地承包法律法规及相关政策。

4.3 提高矛盾纠纷调解工作水平

一是加强组织领导。在市委市政府的统筹领导下，加强乡镇、村、组三级矛盾纠纷调处机构建设，增强工作合力。二是坚持以人为本的工作思路，建立土地纠纷调解激励保障机制，激活村级干部队伍的工作热情。三是强化责任担当。各部门各单位应树立责任意识、强化担当精神，坚持问题导向，牢固树立源头治理的理念，尽可能从源头上预防和减少纠纷，立足本职化解矛盾纠纷，做到依法办事和服务群众的有机统一。

4.4 加强仲裁员队伍建设

一是根据基层农经行政管理职能体系分类，进一步明确机构归属政府职责的行政性质，确定基层农经站行政执法、监管主体地位［4］。二是充实调解仲裁员队伍，从各局各单位以及村组中乃至退休干部中聘用熟知本部门法规政策业务、精通调解法律法规，具备调解经验、善于沟通的干部到调解仲裁员队伍中，同时给予其相应待遇保障。三是强化培训指导，进一步树立正确的调解理念，增强公正廉洁、为民服务的责任感，认真依法做好调解工作，力争化解社会矛盾。同时开展有针对性的业务培训和指导，定期安排法律法规学习、案件交流研讨、旁听发言庭审、调解现场观摩等，不断增强调解仲裁运用法律法规化解矛盾纠纷的能力和技巧。

4.5 加强与司法部门的沟通联系

仲裁与司法都以化解矛盾纠纷为己任，以实现社会公平正义为理想追求，两者优势互补［5］。在实践中应理性思考有关土地承包纠纷问题，认真总结案例经验，探索实现仲裁与司法的良性互动，更好地维护农民根本利益和农村稳定。