法治宣传教育的发展态势与优化路径

彭 君

(北京工业职业技术学院 文法与管理学院，北京 100042)

0 引言

把法律交给群众掌握，提高全民法律素养，是党领导法治建设的重要举措。1985年中共中央宣传部、司法部联合颁布并实施的普及法律常识的五年规划，拉开了法治宣传教育制度的序幕。各级国家机关持之以恒地以五年为一个周期予以推进，法治宣传教育取得巨大成效。在习近平法治思想的指引下，以立法、执法、司法和守法等法治的主要环节为切入点，梳理法治宣传教育面临的困境，探索法治宣传教育的优化路径，对推进全民普法和守法具有重要意义。

1 法治宣传教育的成效

改革开放以来，法治宣传教育始终与党领导法治建设的进程高度契合，与重大立法成果相呼应。

1.1 彰显我国法治建设成就

“二五”普法规划确定以宪法为核心，以各项专业法律为重点学习的内容。1996年，“三五”普法规划发布，为了满足建立和完善社会主义市场经济的现实需要，内容上更加强调对宪法、基本法律和社会主义市场经济法律规范体系的宣传教育。

2001年“四五”普法规划在内容方面增加了对国家指导思想的宣传教育，除了宣传教育宪法和国家基本法律外，将邓小平民主法制理论，党的依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略予以重点学习和推进。

2006年，第五个五年普法规划发布，重点学习宣传宪法、经济社会发展相关的法律法规，与群众生产生活密切相关的法律法规，整顿和规范市场经济秩序的法律法规，维护社会和谐稳定、促进社会公平正义的相关法律法规。“五五”普法规划期间最为明显的教育成果之一便是农村法律意识、法律思维的显著增强。

2011年“六五”普法规划在坚持学习宣传宪法和基本法律基础上，将宣传促进经济发展、改善民生和社会管理方面的法律法规作为重点。

2016年“七五”普法规划在内容上，强调深入学习宣传习近平总书记关于全面依法治国的重要论述，突出宪法教育，在普及中国特色社会主义法律体系的同时，加强对党内法规的学习和宣传。

2021年“八五”普法规划开启学习习近平法治思想，宣传民法典与时俱进地成为重点，和社会治理现代化有关的规范性文件、党内法规等内容也受到关注。

1.2 针对不同人群因材施教

早在“一五”普法规划期间，将各级干部和青少年作为法律常识宣传和教育的重点对象，这一正确论断影响深远，贯穿了以后历次的普法工作。“二五”普法规划确定各级领导干部、执法干部和青少年等三种人群为重点对象。“三五”普法规划的重点对象包括县、处级以上领导干部，司法人员，行政执法人员，企业经营管理人员，青少年等。“四五”普法规划将重点对象扩大到各级领导干部。“五五”普法规划首次将农民作为重点对象。

除继续坚持加强对国家工作人员、青少年等的法治教育之外，“八五”普法规划提出分层分类开展法治教育。针对基层组织负责人，基层行政执法人员，非公有制经济组织、社会组织管理和从业人员，媒体从业人员以及妇女，残疾人，老年人，农民工等群体，结合工作需要和实际，针对性开展法治宣传教育活动[1]。

1.3 落实普法责任机制

“六五”普法规划期间，国家机关“谁执法谁普法”的责任机制全面铺开。2014年，党的十八届四中全会的决定首次倡导国家机关“谁执法谁普法”的责任机制，形成党委领导、政府组织、各部门共同实施的普法主体机制的顶层设计。为了进一步夯实执法机关全过程普法，2017年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》，明确指出“执法的过程就是普法的过程，严格执法、公正司法就是最好的全民普法”。

1.4 夯实法治文化

法治宣传教育，包括宣传活动和教育活动的双重角色，就要发挥宣传和教育两种功能。从宣传活动的角度看，要符合信息传播的规律和特点。从教育活动的角度看，法治本身需要教育来辅佐，法律规范的普及、法治文化的养成，除了立法、执法、司法等国家机关的专门活动之外，还需要法治的教育机制。习近平总书记在党的十九大报告中明确指出“要加大全民普法力度，建设社会主义法治文化”[2]186。因此，党既要领导立法，也要立足于四个自信的战略高度，从社会主义法治文化的角度要求全民普法。

理论在一个国家实现的程度，总是取决于该理论满足这个国家的需要的程度[3]。从理论到实践，理论的被接受程度以及实践对理论的反作用，仰赖于一个国家特定的文化所充当的重要的介质和桥梁角色，并直接或者间接地发生影响。法治宣传教育的目的不仅在于让大家知晓宪法、法律和法规，更在于培养社会主义法治文化。

2 法治宣传教育的困境

中国共产党领导下的法治是一个有机联系的整体，渗透到立法、执法、司法、守法的各个层面。坚持中国共产党的领导不仅是中国特色社会主义的本质特征，而且是切实可行的实践体系。习近平总书记指出，必须具体体现在党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法上[2]107。因此，笔者以法治的主要环节为切入点，进一步审视法治宣传教育活动的困境。

2.1 公众立法参与不足

法治宣传教育首先普及的重点内容是宪法、法律法规的内容。而在制定宪法、法律法规的程序中，如果民众参与不足，甚至不认同，则会影响法治宣传教育的成效。

当下，有更多的百姓表示愿意参与立法征询公众意见，但是这种主观愿望常常会受到诸多因素的影响，致使公众立法参与不足。比如：大众媒体宣传报道立法事项不充分、不及时；公民对相关法律案毫无认知；个别公民即使对所讨论的法案稍有想法，也因担心自己势单力薄难以影响到立法者，而对参与立法讨论望而却步。此外，立法决策中各种建议、意见、诉求的收集和采纳的程度也会成为公民参与立法的掣肘。所征集的各方面意见的最终采纳程度，民意采纳过程本身的公开、透明等问题，都将影响颁行的规范性文件是否充分反映民意。如果在立法程序中未能充分征集整理民意，那么公民就难免不能理性地、公允地对待法律和接受法律，法律的执行和遵守也将大打折扣。以上这些因素将会不同程度地影响到公众参与立法公开的程度，进而影响到立法公开、立法民主的发展。

2.2 受众的主体性被忽视

受众是传播学中的概念，受众与信息传播者构成传播关系中的基本主体。在接受信息、筛选信息的过程中，往往将受众作为被动的传播对象。如果不尊重受众的主体性，最终信息反馈的过程也就难以发挥自主性，可接受性也就被削弱。

通常所指的法律，实际上表现为法律概念、法律规则和法律原则三种形态。占多数的就是法律规则。在法律规则的逻辑结构中，行为模式即法律规则中规定人们具体行为的部分，包括可以这样行为、应当这样行为和禁止这样行为三种模式。法律后果是法律规则中规定人们在作出符合或不符合行为模式的要求时应承担相应的结果部分，包括肯定的后果和否定的后果。通过身临其境，自主选择，体会法律所支持的，必然与促进人的发展和需要一致，从而对利益的要求和诉求得以博弈、认同直至形成共识，经由立法参与和司法环节得到印证。这种普法的参与，改变以往将受众放在被动的地位，从而肯定受众是法治宣传教育过程中的主体，给人们自我设计、自主学习的空间。因为法治宣传教育旨在让老百姓接受法律常识，学会利用法律维护本人及其他公民的合法权益，维护公序良俗，弘扬社会主义核心价值观。

2.3 普法的实效性缺乏科学认识

作为国家治理体系的重要环节，法治宣传教育是架设从法治走向善治的桥梁，有利于发挥地方治理的积极性。一般说来，法治宣传教育的评价机制应至少满足两个标准：一是实效性，阐明已经在特定地区、特定人群中产生实际效果；二是可接受性，也就是得到参与对象的认可。

在实务中一些因素制约着法治宣传教育的实施，人们易于将法治宣传教育的实效直接与守法的实效进行因果关系的对接，将守法的实效性差归因于普法的实效性差。这种片面的实效性认识观，容易束缚法治宣传教育的开展。守法可能出于多种理由，与其纠结守法与普法的成效之间的关联，不如思考改进一些做法，促进人们守法，认真对待法律。法治宣传教育本质上仍然是一种教育形式，从普遍性出发，提供机会和形式上的平等，而不能保证结果上的平等。正是在这个意义上，教育的结果不可能一劳永逸，还得仰赖众多机制的配套。

3 法治宣传教育的优化路径

法治宣传教育工作作为法治建设的一部分，不可能毕其功于一役。针对上述困境，结合法治建设的主要环节，提出如下优化路径。

3.1 重视立法机关的普法作用

改革开放以来，我国的法治建设率先从立法环节开始，党的十一届三中全会公报宣布，“从现在起，应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来”。立法先行成为执政党的共识。党的十八届四中全会从明确党领导立法的主要方式和坚持立法先行两个方面总结了党领导立法的有关问题。2015年修订的《立法法》第1条要求发挥立法的引领和推动作用，这一重要命题正式成为宪法相关法中的重要内容，完成了从党的政策到国家法律的华丽转身[4]。立法机关的普法作用之所以如此重要，就在于立法民主化的过程有利于公民参与立法，有利于主体之间的交流和协商。向全社会普及法律常识，培育法律思维，不仅是公民、法人和非法人组织维权的需要，也是立法机关依法立法、践行民主和科学两大原则的需要。从立法程序上来说，立法机关在民主化建设方面，强调立法公开，实施立法听证等程序，向公众宣传立法议案、所涉及的相关社会关系，助力立法公开，进而增强立法民主的程度。

3.2 培育公民的主体性意识

法治宣传教育方式从“主体-客体型”到“主体-主体型”的转型，体现了对人的主体性的尊重。民主观念的核心意涵是公民的主体性意识，积极培育民主观念的中心任务即为培养公民的主体性意识[5]。法治宣传教育不是简单枯燥地传播法律条文，而是尊重参与者的主体地位和人格尊严，通过对话和协商，认真对待他们的诉求。

普法者树立科学的理念，有利于提升法治宣传教育的科学性。从“以政府为中心、以权力为本位”向“以受众为中心、以权利为本位”的法治宣传教育理念的转型。普及法律知识，宣传法律精神，法律的平等、正义等工具性价值将会潜移默化地发生作用。尊重人作为权利和义务的主体性及独立人格，自主地遵守规则的意识，在相互尊重、平等对话、交流协商中崇尚权利的理念得到体认。在这个意义上，法治宣传教育适宜调动各种手段,从而不断满足参与者对法律的民主性需求。处于平等地位的个人参加决定过程，发挥各自的角色作用，具有充分而对等的自由发言的机会，从而使决定更加集思广益、更容易获得人们的共鸣和支持[6]。建设法治国家，既要以民主为前提，更需要科学来加持。这就需要健全公民参与政治的机会和形式，使其参与公共事务的决策，参与法治宣传教育，按照少数服从多数的原则来达成具有强制力的共识。从权利的便利行使层面，既包括以法治宣传教育确认权利的名目和形式，更应该扩充渠道创新机制给予大家知情权和参与权。

3.3 加强执法层面的法治教育

执法层面主要涉及政府部门的守法，实质指一切公权力的行使者和享有者守法。从出生到死亡，人们与各级政府及其职能部门联系频繁，政府的形象对社会具有强烈的示范作用，依法行政才能获得民心拥戴，增强民众对法律的信仰程度。政府认真对待法律是整个社会遵守法律的外在推动力。执法的过程中，执法机关积极履行告知义务，实施听证等程序，就是对行政相对人知情权的尊重，也是对社会的法治宣传和教育。依法行政、依法办事的法治观念，融合在为群众办实事的程序中，加强对权力行使的约束，更有利于公民权利的实现。

3.4 创新司法层面的法治宣传

司法宣传分清主次，结合群众的关注点和焦点，宣传司法层面的典型案例，对蕴含其中的法理予以解释和推广。权利不仅是既定的，也是在司法实践中不断生成的。认真对待权利，就自然转化为对法律适用的尊重。法院通过普及典型案例中法律的适用理由和裁判标准，维护当事人的合法权利，体现了司法对权利的尊重。权利在实现的过程中受到司法的尊重，就转化为权利人对司法的尊重。因此，法院法治宣传教育的重点不是宣传法院日常的审判举措，而是结合群众的关注点和焦点等宣传、解释典型案例中的法律原理。

权利的确立与立法机关息息相关，可是在实现权利的过程中，司法的裁决扮演了定分止争的重要角色。一次公正的审判不啻于“行走的教科书”，还是生动的法治宣传教育环节。人们尊重法律，尊重法院所做的判决裁定，是促进法律权利进化为实有权利实现的重要方面。立法负责供给法律此类公共产品，是筑牢有法可依的必要前提。有法可依是法治的重要环节，法律的适用和执行是行动中的法律，公众即是通过司法、执法环节形成对法律的一般认识和态度。

4 结语

人民群众对美好生活的向往，就是共产党执政的奋斗目标。美好生活的主要内容，已经从吃饱穿暖升级为生态环境、法治、教育等关涉公平正义的各项诉求和愿景。改革开放以来实施的法治宣传教育，为民众普及法律知识弘扬法律精神，为美好生活保驾护航发挥了重要的作用。以习近平法治思想为指导，从立法、执法、司法、守法上作出些许改进，推动法治宣传教育迈向新台阶。