西部民族地区生态治理体制机制面临的困境与路径研究

高永久，邢艺譞

（1.南开大学 民族事务研究中心，天津 300350；2.南开大学 周恩来政府管理学院，天津 300350）

经过多年改革与实践探索，特别是党的十八大以来生态治理领域的加速改革推进，我国生态治理的体制机制逐步形成，主要是党政负责制和引导社会多元参与的治理体制；自上而下的行政压力体制和自下而上的社会监督机制；中央环保督察和与此相对应的地方“整改—反馈”机制；环保法治、生态环境考评和生态补偿等外部保障机制。党的十九大报告把污染防治确定为新时代我国的三大攻坚战之一，提出将大气、水、土壤、农业面源污染作为未来的重点治理目标，要求构建以政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的治理体系[1]（36）。西部民族地区在环境治理及其体制机制建设方面取得了显著成效，但由于西部民族地区经济社会基础和环境治理条件相对薄弱，体制机制方面存在不足，制约着生态治理现代化，以及治理能力和治理效能的提升。

目前，生态治理体制机制研究成果主要集中于三个方面。一是治理理念上倡导现代化、本土化，以生态现代化手段来推动生态治理。以马克思主义中国化成果和中华优秀传统文化来夯实治理之基，倡导立足全球化话语，创新治理模式，以及经济与生态目标耦合、环境公平与正义的落地、通过善政走向善治的多重价值意蕴[2]。二是治理结构上不断优化制度供给和主体关系。处理好生态治理与经济发展的关系成为国家生态治理体制机制建设的核心思路[3]，提倡合作治理方式，广泛吸纳企业、社会组织和个人参与，实现生态善治[4]。三是在治理过程中不断探求全过程治理的机制与实践策略。例如，重视环境问题源头治理的“系统论”和“整体论”[5]，强调基于环境激励和利益机制的府际关系协调的“协同论”[6]（33），主张生态治理的问题指向和价值定位深度融合，社会工程和自然工程协同耦合，以多元主体行为规制系统整合的“工程论”[7]，呼吁生态治理专门机构、环境市场、公众参与制度，分别协同政府、企业、公众的治理行为，以有效应对多元主体协同治理的困局[8]，等等。本文以理念—结构—过程为分析框架，对西部民族地区生态治理体制机构进行探讨，可为后续研究提供参考。

一、西部民族地区生态治理体制机制面临的主要困境

当前，民族地区生态治理取得的治理成效与面临的风险挑战并存。一方面，民族地区绿色发展态势和生态文明制度体系逐渐形成，环境污染和能源资源消耗情况得到改善，生态环境治理力度显著增强。另一方面，绿色发展不平衡不充分问题突出，环境污染严重、生态系统退化、资源约束趋紧的形势依然严峻。

（一）生态治理理念存在局限

一是目标和责任意识有待增强。民族地区具有自然资源富集、地缘位置突出、生态环境优美的先天优势，但也面临生态环境恢复周期长、生态治理任务繁重、生态资本与经济效益转化难的复杂情况。部分地方对党中央强调的生态治理进入关键期、攻坚期、窗口期论断的理解不到位，“绿色GDP”新政绩观远未代替传统政绩认知。

二是生态治理价值建构有待完备。在生态治理过程中，一些民族地区对民族多元生态治理文化重视不足，尤其是各民族的本土知识和经验智慧在生态治理中的价值尚未被很好地发掘，未能融入常态化的基层治理机制中。生态环境公共意识发育缓慢，民族成员参与感较弱，“德法兼治”的生态治理理念[9]难以拓展作用空间。

（二）生态治理结构尚不平衡

一是治理主体功能发掘不足。构建环境治理体系旨在激发多元主体合作治理，以弥补严峻生态形势中政府力量有限、治理效果不佳的情况，而现实情况多是政府“高位推动”下的“直控型治理”，由此形成的局面往往是治理任务归于政府，约束对象针对企业，群众则缺少参与感，社会组织嵌入困难。由于受民族地区市场化进程较慢、社会组织发育不足、行政体系惯性等因素影响，社会资本未能被广泛吸纳，环境公益组织介入生态保护只占极少数，集体行动和社会组织缺乏嵌入渠道。

二是治理制度供给不足。西部民族地区生态治理体制机制的短板造成治理中双重行政权力虚化、环境执法困难、行政处罚和法律处罚不平衡[10]，这不利于为生态治理注入更多的制度动能。特别是生态治理法治方面的薄弱环节限制着民族区域自治优势的充分发挥。主要表现在：民族自治地方环境法规数量不足；地方法规在深入结合地方治理场域的特点和形势、可操作性、保障公民环境权方面的内容有所欠缺，现有的部分法律内容与当前经济社会发展不适应[11]；立法方面，地方立法机关立法能力欠缺、立法形式不规范、立法效果较差[12]；执法方面，环境保护法原则性地规定了地方政府对辖区环境质量负责，而政府各部门具体如何履责并进行监管则不够明确，执法责任边界不清。

（三）生态治理过程亟待协调

一是治理的整体性、系统性和协同机制较弱。西部民族地区疆域辽阔、边界线长，各地政府的环境利益激励策略、发展目标有所差异，在联合行动、协调治理方面的能力不足，也间接导致生态系统治理、环境规划缺乏整体性。民族地区处于重要河流的发源地或流域区域内，三江源地区缺水，大气污染、生态破坏严重；黄河中上游大部分属民族地区，但沿黄各省区经济联系度不高、民生发展较弱、能源联合开发度低，利益协调十分复杂，存在流域生态治理难题。

二是生态治理机制不足且扩散效应有限。目前我国民族地区生态建设的制度不健全、政策及激励不到位的问题仍然突出，具体表现在部分地方环境产权制度模糊、环境执法成本高而违法成本低、政绩考核中生态指标占比过低[13]等方面，经济发展与生态治理的政策目标和边界难以有效耦合[5]，生态产品供应的不充分与各族群众日益增长的需要不匹配。

生态产业化是西部民族地区进行生态治理的关键途径，而目前这方面还处于探索阶段，获取的经验范围仅在个别生态示范区、县、乡、村内部，生态产业发展的区域辐射力非常有限。

二、西部民族地区生态治理体制机制的影响因素

影响西部民族地区生态治理体制机制建设的核心因素包括中观层次的结构性治理体制和微观层次的程序性治理机制[14]。

（一）治理理念因素

治理理念的转变在宏观上受到国家治理体系转变的影响，微观上则受制于地方干部的政治意识、地方生态文化价值和干部责任驱动机制等。其一是自然资源和生态产品①生态产品指清洁的水源、新鲜的空气、干净的土壤、多样的植被景观等生态系统的构成要素，公民共同享有，是生态治理现代化提倡实现“公民环境权”的目标之一。的公共性和共享性决定着生态领域改革的内容和生态治理的进程，需要调节各方利益关系。其二是现阶段民族地区的生态治理中，促进发展与环境保护之间的张力使新旧环境治理问题叠加[15]，“重经济、轻环保”的治理惯性依然存在，对优秀民族文化、生态伦理价值的融合度不高，阻碍着生态资本转化为经济价值。

（二）治理结构因素

主体参与结构、制度结构不同程度的偏斜影响和制约着民族地区的生态治理效能。其一是我国西部民族地区环境保护的社会参与机制和市场机制尚未成熟，“政府承担无限责任、社会资本未能入场”的情形依然存在。其二是环保督察压力下地方政府形成“问责—整改—反馈”的被动式驱动力，在环境治理中多承担监管和行政职能，而主动协调的职能则有所欠缺。其三是民族地区生态治理相关的法律法规体系和环保责任存在盲区。

（三）治理过程因素

生态治理是一项跨区域、跨时间、跨部门、跨行业的系统性工程，从“绿水青山”到“金山银山”的转化涉及主体广、利益多、事务杂，需要多个部门、行业、区域之间的协调[16]。而西部民族地区内部和区域之间的资源环境承载能力、开发密度、开发潜力互异[17]，相应的机制及其转化效果直接影响到生态整体性治理和协同性创建。以“条块关系”为例，从横向的府际关系看，一方面，行政区划与环保决策之间存在错位。环保责任依照属地管理，但民族地区的许多生态治理问题具有跨区域属性，需要跨省（自治区）市（自治州）来统筹规划。另一方面，省（自治区）及所辖各级政府机构内部与环保相关的工作所涉及的实际上不限于自然环境部门。机构职能错位、管理范围冲突等体制性障碍仍然存在，环境执法多依靠行政力量而非法治力量，一定程度上阻碍了西部民族地区的生态治理现代化，也使西部一些地方的民族区域自治优势和能动性不能充分释放。

三、西部民族地区生态治理体制机制的创新协调

西部民族地区生态治理体制机制的转型和完善，要立足于生态治理全国一盘棋的国家政策环境，也要综合考虑民族地区本身的治理基础和环境特殊性。生态治理路径主要包括通过转移高污染行业恢复生态的“去工业化”模式和通过提高技术、降低能耗走经济高质量发展之路的“生态现代化”模式，但这对我国西部民族地区来说不能“拿来即用”。一是民族地区环境问题不止有工业源头，还有面积大而分散的边疆农村及牧区的生态环境问题，例如，内蒙古自治区、新疆维吾尔自治区边境牧区依然存在因降雨量减少而导致的水资源缺乏，致使边境牧区草地极不稳定[18]。二是民族地区多存在资源密集型产业的路径依赖现象，而“最严环境治理”背景下通过削减或停产企业“去工业化”并不能有效平衡地方财政压力下政府绩效与生态治理之间的张力，也不利于西部民族地区的可持续发展。推进西部民族地区生态治理体制机制创新与协调，需要聚焦西部民族地区生态治理体制机制的实际情况，从理念、结构、过程等维度对治理目标责任、价值体系、区域协同等进行综合施策。

（一）提高治理能力

一是生态治理目标落地和政治责任下沉。新时代西部民族地区生态治理要以新发展理念为依循，在社会风险因素叠加、经济向平衡高质量转型的攻坚时期，保持生态治理的战略定力，稳固环境改善成效。“十四五”规划要求完善生态文明领域统筹协调机制，这意味着必须转变治理理念、整合治理资源、突破治理难题，这就需要西部民族地区加强党的领导和组织统筹协调。

二是注重治理价值与民族文化整合。重视“以人为本”和环境正义的价值实现，探索符合本土的共建共治共享的社会格局，使民族地区生态治理理念转化为外部效应。国内外学界对中国的生态环境与民族文化的内生性关联研究多次验证了知识与实践的逻辑互构性。本土生态知识作为“特定民族或特定地域社群对所处自然与生态系统做出的文化适应”[19]（3），在民族地区应当高度重视，融合各民族丰富多样的生态思想，破除生态文化领域内的认知壁垒和刻板印象，有助于降低治理成本，促进生态治理现代化。

（二）优化治理结构

一是增加制度供给，实现制度赋能。西部民族地区进一步优化生态治理体系，需要完善各领域、各层级的制度机制，并将其转化为治理效能。“十三五”阶段探索形成的工作机制体现了中国制度的高效性和创新性，较为典型的莫过于中央生态环保督察制度，其将生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线落实到环境管控单元，用监管方式平衡了环境治理中的地方竞争，形成了“督察—整改—反馈”机制，建立了部区合作领导小组、部区合作联席会议等体制机制。

二是吸纳社会主体，优化治理结构。构建生态型政府、责任型政府，生态责任终身追究机制成为推动生态治理的共识[20]。生态现代化治理模式提倡充分发挥市场机制的双向作用和补充功能[21]，以生态文明建设引领产业经济转型[22]，发挥市场主体在生态治理环节的作用。

经济社会发展不平衡不充分是西部民族地区生态治理的最大制约因素，其关键在于市场机制不成熟。生态治理机制在政策执行过程和治理参与中的短板要依据生态形势变化和地方治理实践加以修正完善[23]，同时，不能忽视市场规则的逐利性和非生态性对当前环境造成的二次破坏。

（三）推进治理协同性建设

第一，提高生态治理的整体性和区域协同性。习近平总书记在中共中央政治局第二十九次集体学习时强调，要提高生态环境治理体系和治理能力现代化水平，构建一体谋划、一体部署、一体推进、一体考核的制度机制，生态治理协同创建的重要性不言而喻。西部民族地区许多生态系统具有联动效应和跨区域特点，山水林田湖草作为自然—人文生命共同体的特征更加明显。我国自然保护区总面积达147 万平方公里，其中约72.8%分布在民族地区①相关数据来自国家生态环境部官网（https：//www.mee.gov.cn）。。而西部民族地区既肩负本地方的生态保护、全域生态平衡的重任，也存在跨省区、跨领域合作治理的巨大空间。

第二，健全生态治理机制。西部民族地区生态治理的现代化以符合当地经济社会发展水平为前提，包括政策执行、法治机制、评价考核机制的不断科学化、现代化。为此，要做好三方面工作。一是加快探索法制机制构建，为西部民族地区生态保护提供更有力的法治保障和更具体的法律依据。将“生态破坏责任”作为新规纳入民法体系，有助于创新协同的法治机制，提高生态治理效能。近年来，西部民族地区在构建生态治理机制方面开展了积极的探索，如新疆维吾尔自治区的“乌—昌—石”“奎—独—乌”区域生态治理案例和河长制、湖长制流域治理机制；云南省“党建引领+生态农业、生态轻工业、生态旅游业”的发展模式等。二是调适评价、问责机制，增加民族地区生态治理的正向激励。《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》和《生态文明建设目标评价考核办法》明确了党政干部的生态治理问责机制。三是生态转移支付和生态补偿机制的灵活化。通过国家和地方制度调整、经济杠杆的调控平衡资源输出，完善和落实生态补偿和国家财政转移支付机制。

四、西部民族地区生态治理体制机制的完善路径

建立和完善中国特色的环境治理体系，要从中华民族永续发展的战略高度统筹规划民族地区人口、资源、环境和经济社会发展，从各民族优秀传统文化的多样性和丰富的生态治理经验入手化解风险、克服弊端，加强体制创新和机制协同。

第一，强化目标责任。西部民族地区各级党组织要加强政治引领和思想引领。加快构建和完善生态治理目标、过程、成果评价的完备治理机制，矫正生态治理的目标责任和政策执行的偏差。推动西部民族地区生态治理工作的常态化，要灵活运用和整合民族地区生态治理知识，包括高位推动、基层“干中学”、经验借鉴等地方性治理经验。

第二，推进价值整合。在当前国家大力推进生态环境治理和生态文明建设的过程中，应当积极促进西部民族地区生态资本、经济效益和治理效能之间的转化。西部民族地区生态文化的理念吸纳和知识传播依托于中华民族共同体建设与中华民族共有精神家园的相互促成。加强对民族生态文化整体性、系统性的理解，“大力培育生态公民的文化基因”[24]，是推进生态文明建设的必然选择。坚定生态文化自信，厚植优秀的民族生态文化资本，如此，方可在生态环境治理和生态文明建设中找到不竭的力量之源。

第三，创新体制机制。增加制度供给，在中央和地方层面形成全覆盖的制度化治理结构。西部民族地区生态治理的制度供给和赋能，可进一步将环保督察等趋于成熟的运行机制从省级向市县级延伸，使环保责任下沉到基层，构建起“横向到边，纵向到底”的监督链和监督网，形成全覆盖的制度化治理结构。在地方层面，西部民族地区地方政府作为主要治理主体，在区域规划和政策部署方面，应明确解决突出生态问题的优先级、政策部署和行动路径，逐步探索环境执法垂管机制等环保政策执行的体制机制。

第四，调适治理主体关系结构。一是培育市场主体。在政府主导的前提下，通过制度引导和释放政策红利，为市场资本、社会力量参与环境治理增加动力、激发活力、挖掘潜力，逐步打通传统农牧业及现代工矿业生态转型的通道，激发西部民族地区绿色发展的内生动力，从而实现生态治理绿色发展之路的弯道超越。二是拓展社会化力量。以《生态环境志愿服务发展指导意见》《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》等政策的出台为契机，调动各方资源、吸纳社会资本，用“利益相关方”思维和生态治理回报途径来凝聚力量。

第五，增强协同治理机制。区域协同方面，推进西部民族地区重点区域协同立法，探索深化区域执法协作[25]，构建区域行动者网络，以应对跨区域环境问题的共生性、外溢性和流动性[26]。联合开发方面，要在区域环境协同治理方面施行生态保护区建设一体化、能源联合开发、生态关联保护等系统性策略。生态布局方面，以生态现代化和绿色治理方式，在生态空间格局、产业结构、生产生活方式方面进行综合性源头治理。产业升级方面，推行全域旅游发展等新型生态产业模式，通过完善市场机制、生态产品输出、改善外部营商环境等，发挥民族地区资源先发优势，改变区位劣势。

第六，完善生态法治、评价、补偿机制。完善治理机制，推动具有民族特色的生态治理创新，是驱动西部民族地区生态治理的力量之源。一是健全环保法治机制。在民族地区生态治理现代化进程中，要充分利用具有民族特点、地方特点的软法资源，使其兼具法律的权威性和文化的认同性，实现从“硬法之维”到“软硬共治”[27]，共同为民族地区生态文明建设提供坚实有效的制度保障。二是完善评价考核机制。结合西部民族地区的具体情况，适当增加“绿色GDP”在政府绩效中的比重，适度加大对市县级党政领导的追责力度[28]。三是构建灵活补偿机制。新时代国家生态补偿在原有基础上增设林业、流域、海洋领域的补偿和国家公园建设体制，西部民族地区在此基础上要充分结合当地主体生态功能区建设的区位优势释放政策红利。同时，要加快构建市场化、多元化的补偿机制，及时考虑物价水平、农牧业转型中用工成本因素变化等，适时调整生态补助。

五、结语

习近平生态文明思想指导下的生态治理，是以公平正义的环境制度为基石，完备健全的环保法制为保障，协调政府、市场、社会、公民的权力、责任、利益关系为过程特点。西部民族地区的生态治理，在治理目标上，以新发展理念引导促进经济与生态的良性转化和双赢；在治理价值上，促进环境公平正义和人的全面发展，发掘整合优秀的民族生态文化；在治理结构上，吸纳市场主体、社会组织，最大程度地动员各民族成员，扩大并规范社会资本参与，充分发挥民族区域自治制度的优势；在治理过程中，加强生态环境问题的系统性、整体性、协同性，引导试点经验向区域扩散和常态化治理。同时抓好“十四五”时期生态治理的新机遇，主动对接区域发展重大战略，融入新发展格局，为西部民族地区释放生态治理效能提供更大空间。