乡村振兴背景下内蒙古农村养老保障体系建设研究*

朱学军

(赤峰市社会保险事业服务中心，内蒙古 赤峰024000)

内蒙古地域辽阔，农村人口接近1000万，占内蒙古总人口的40%。为了从根本上扭转农业不发达、农村不兴旺、农民不富裕的现状，加强乡土中国建设，内蒙古各级地方政府积极响应国家乡村振兴战略举措，推进农业农村现代化发展。当前，内蒙古农村人口老龄化现象非常严重，养老保障问题日益凸显，养老保障体系建设已成为制约乡村振兴重要瓶颈。受民族因素、地域因素、环境因素以及经济社会发展水平影响，内蒙古农村社会养老保障体系建设问题多、难度大，充满了复杂性。为更好指导实践，亟需学者们从理论层面做出系统梳理。

一、加快推进农村养老保障体系建设的紧迫性

健全农村社会养老保障体系，事关内蒙古农牧民切身利益和农村社会稳定。关心关爱农村社会老龄化人口，不仅体现着我们国家以人民为中心的发展理念，也关系着乡村社会的安全稳定。根据第七次全国人口普查数据统计结果，截至2020年底，内蒙古自治区60周岁及以上人口为475.72万人，占总人口的19.78%。其中，65周岁及以上人口313.89万人，占老年人人口的13.05%。预计到2025年，60岁以上老年人口将达到557万。内蒙古农村传统的养老模式主要依靠家庭、集体、国家养老补贴和个人储蓄或购买商业保险等形式组成。伴随着中国城市化进程，内蒙古农村家庭结构发生了巨大的改变。平均每户家庭人口为3.4人，家庭规模变得越来越小，老人与子女同居的越来越少。另外，内蒙古是全国净人口流出省份，农村流出人口占主要部分，流出的人口又以中青年为主，孤寡无助老人在农村所占比例较大。农村集体养老的基础是农村集体经济能力，随着农村土地所有制结构改革，农村集体经济组织社会服务能力越来越弱，五保户制度和农村养老院制度靠村集体经济支撑的压力越来越大。

二、内蒙古农村养老保障体系的构成及现状

当前，内蒙古农村社会养老保险缴费金额从100元到3000元分13个档次。按照居民缴费档次，政府的人均财政补贴标准从30到85元不等。60周岁及以上符合领取条件的人员按时、足额领取到养老金，农村人均养老金水平为每月108元。政府积极鼓励村集体和社会经济组织、公益慈善组织为村民参保提供资助。规定有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定。鼓励有条件的社区将集体补助纳入社区公益事业资金筹集范围，社会组织的补助、资助金额不超过当地设定的最高缴费档次标准。村集体供养模式和群众互助组织近年来也在内蒙古陆续出现，如乡镇敬老院、特困人员供养服务机构、村民互助幸福院等，也为农村养老保障体系建设发挥了有意义的补充作用。伴随着国家精准扶贫和对农村相对贫困人口的救助，使得农村“五保户”、失能智老人、重病及特困老人的救助有了组织依靠。

三、内蒙古农村养老保障体系建设困局分析

笔者近年来在内蒙古6个盟市、12个旗县、36个嘎查村进行了实地走访调研，经汇总梳理，反映出的问题主要集中在以下几个方面：

(一)家庭养老保障能力逐渐减弱

内蒙古绝大多数农村老年人口依靠的是居家养老，从调研数据结果看，居家养老人数占到了94.7%，其中留居本乡本土居家养老的人口占82.6%。现在农村的现实情况是家庭规模日渐小型化，老年人和子女同居的比例不足1/3，离居子女或是分家另过，或是女孩儿远嫁它村，或是长期在外打工，或是搬迁到城里居住。除去经济因素，没人进行日常照顾是农村老年人口面临的最大实际困难。只有在发生重病等特殊变故的时候，子女才会回来照看一下或者请临近亲属朋友过来照应一下，平日里基本上一两口老人在家寡居。另外，一旦子女发生灾祸或丧失劳动能力，这些老龄人口就会彻底沦落为无依无靠、衣食无着的社会群体。

(二)农牧民养老缺乏经济保障

目前农村老龄人口的养老资金主要依托农牧业地租收入、家庭积蓄和子女供给。近年来，土地带来的生产收益明显下滑，导致土地保障功能下滑。[1]尽管“新农保”已实施多年，但每个月100元左右的社会养老保障金基本上是杯水车薪。绝大多数地区村集体经济能力弱，社会公益养老资金对农村的养老扶持更是很少，因此农村老龄人口收到的集体和社会养老资本扶持非常有限。从政府救助来看，被列为“五保户”和“军烈属”等特殊家庭人群国家有相应政策扶持，但是能被列入这个群体的比例极小，绝大多数老龄人口并不能够享受这类经济帮助。随着农村老龄人口劳动能力的丧失，通过传统农畜牧业获取收益的能力也在减弱，他们基本上是农村土地流转的净输出方。多重因素影响，农村老龄人口经济状况堪忧，这应该受到国家和社会的高度重视。

(三)农村老龄人口的养护、康复、托管等服务机构不健全

我区的康养中心或敬老院绝大多数都是建立在较大的镇或县城以上的城区，只有一些城郊村落的一些老龄人口有条件有能力进驻这些康养托管等服务机构。受内蒙古农村牧区地广人稀的地域环境特点影响，农村的养老服务机构极其稀少。农村的老龄人口想进入养老托管服务机构，只能去城里，而高昂的成本费用往往又限制了他们的支付能力。

(四)农村失地、进城老龄人口亟待更多养老保障政策支持

为解放劳动力和提高农业劳动生产效率，内蒙古和全国面临的形势和背景一样，农村土地流转尤其是耕地流转速度明显加快，农村生活的失地农民较多。这些失地农民在土地流转或土地出让时获得了一批可观的收入，经常性的外出打工也为他们的生活提供了较好的收益，但是随着时间的推移，原有的财富积累已经大量缩水和被稀释，自身也已不再具备劳作能力。在失去土地收益保障之后，他们的生活正在变得更加艰难。遭遇同样尴尬境遇的，还有早些年的农村进城人口，受当前的户籍制度和社会保障制度束缚，他们人虽然生活在城市，但实际上还是属于标准的农民。在社保、养老、住房等方面，农民工也不能享受到跟户籍人口平等的待遇。[2]他们本身就因缺乏知识和技术，在城市生活就很艰难，步入老龄化以后，又没有城市职工同等额度的退休养老金和城市医疗保险，拿着“新农保”的微薄收入，应对着每天和别人一样的高额生活开支，其艰难困苦程度可想而知。

(五)农村老龄化人口缺乏亲情的照顾与陪伴

执行几十年的计划生育政策，导致农村独生子女家庭占比很大。在调研中发现，各地农村人口均以中老年人为主，年轻人外出打工或进城定居，儿童进城寄宿读书。现在内蒙古各地农村已经基本没有学校，中小学全部集中在城镇。因此，很多农村老龄人口难以得到应有的家庭温暖和亲人陪伴。邻里之间也不再像过去一样频繁走动，这些老年人除了房前屋后种种园子，饲养一些牲畜，再就是看看电视。孤独度日，享受天伦之乐和幸福晚年对很多人来说已经是一种奢求。

四、完善内蒙古农村养老保障体系建设的建议

(一)进一步完善农村养老保险金制度改革

内蒙古农牧民养老难，最核心最关键的因素是缺乏充足稳定的养老保障金支持。完善农村养老保险金制度，是全面建设小康社会的重要内容，是促进社会公平正义的关键性举措，是维护社会和谐稳定的迫切要求。现在的“新农保”的确实现了空间意义上的全覆盖，但是起步水平低、保障能力弱的特点非常突出，根本无法保障农村老龄化人口在养老保障过程中的资金需求。亟需中央和地方统筹考虑，提高农牧民基础缴费比例，积极引导农牧民参保的积极性，适当提高中央财政和地方财政的补贴额度，缩小城乡养老保障金制度的差别。中国的城乡结构差异主要体现为国家政策主导下的制度设置的差异。[3]应尽早拟定农村养老保障金改革中长期发展规划，在农牧民财力有限的情况下，可以考虑老龄人口以土地出让与土地流转收入冲抵养老保险金个人缴纳部分，通过宅基地和个人家庭财产抵押方式完成养老保险缴费。

(二)强化村集体在养老保障体系中的作用发挥

很多地区村集体在养老保障方面因力不从心而流于形式，缺少常态化的有实际效果的办法和举措。尽管当前内蒙古农村牧区集体经济规模非常有限，但并非代表村集体在农牧民养老保障中无能为力。村集体可以通过建立农牧业合作社等形式，引导农牧民入股，帮助丧失劳动能力的老龄人口持续增加财富收入。可以整合社会公益捐赠资金、政府救助资金和村集体分红收益资金，尝试建立村级慈善基金会，通过村级互助幸福院等形式为老龄人口养老保障提供集体帮助。村集体还可以结合国家乡村振兴战略，大力推进以老年人为中心的文化振兴，毕竟老龄人口占据了农村常住人口的主体部分，帮助老龄人口老有所乐也是村集体组织的重要工作方向。

(三)增加政府对农村养老保障的扶持力度

农村养老不同于城市养老，农村养老吸引社会资本流入的能力很弱，就需要政府能够提供更多的投入。尤其是在内蒙古，农村牧区相对贫困地区较多，农牧民收入较低且居住相对分散，这使得农村牧区无法吸引社会资本创办养老机构。在内蒙古建设农村养老院，缺资金、缺地皮，又不能靠村集体一个村建设一个养老院，这就需要政府出面积极协调。从长远看，由政府出面，有序构建农村集中养老模式，是解决农村养老保障问题的治本之策。

(四)探索构建农村牧区的新型养老社区

受资金来源渠道狭小、专业技术和服务人员短缺、基础设施建设成本高昂等诸多因素影响，每个行政村建立一个养老院或康复托养中心并不现实。可以考虑在政府的扶持下，周边诸多行政村统一规划、统一建设，建成一批相对高质量的养老服务机构，作为农村家庭养老的重要补充形式。这样既可以节约建设成本，也便于老年人就近养老，不失为一种切实可行的思路。湖北省咸阳市农村新型社区养老模式为我们提供了很多有价值的经验启示。

(五)有序推进农村进城人口的市民化

农民工是中国社会一个巨大而特殊的群体。随着经济社会发展和城市化进程的加快，内蒙古城镇人口已超过农村人口。在新增的城市人口中，由过去流动的农民工人演化而来的定居农业人口占据了很大比重。他们虽然在城市生活，但是受目前我国户籍管理制度影响，在住房、子女入学、就医、养老保障等诸多方面和原有市民存在很大差别。户籍制度带来的农村居民和城市居民在医疗保险、住房条件、教育资源等方面的差距越来越明显，尤其是当这些人年老以后，在城市丧失了劳动能力，在农村的地租或土地流转收入又不足以支撑他们在城市的生活，这些人成了中国生活最为困难的阶层。从近期看，这些人亟需得到政府和社会的有效救助，从长远看，亟待完善国家户籍制度改革，建立起城乡一体的养老保障体制。