消费公益诉讼惩罚性赔偿金归属研究

邓周易

近年来，各地司法机关均尝试在公益诉讼中适用惩罚性赔偿，以解决实践中惩罚性赔偿请求权得不到充分行使而导致公益受损问题。最高人民检察院更是在2021 年7 月14 日发布的《人民检察院公益诉讼办案规则》中明确提出，在资源环境保护、食品药品安全的公益诉讼中可以提出惩罚性赔偿的诉讼请求。但是，在实际尝试之后却出现了许多矛盾。其中，赔偿金该如何归属便是难题。现实中，赔偿金归属主要存在三种不同的判决：归属国库、归属消费者、归属公益基金①在（2019）辽06民初713号判决书中，将赔偿金判归消费者；（2021）皖11民终20号判决书则将赔偿金判归国库；（2020）川17民初100号判决书要求赔偿金打入专用账户；（2020）川10民初48号判决书则要求用赔偿金成立公益基金。。司法裁判要统一，就需要对公益诉讼中适用惩罚性赔偿的性质进行分析，找出赔偿金真正应该归属的主体、方式并解决其中的问题。所以，本文就三种主要的归属模式一一进行分析，以找出最合适于公益诉讼中适用惩罚性赔偿的赔偿金归属方式，从而解决司法审判中存在的分歧。

一、赔偿金归属国库的观点评价

（一）观点介绍

在消费公益诉讼中，惩罚性赔偿的赔偿金归属国库是常见的方式。但是这一方式一直面临着一个难以解决的矛盾，即：赔偿金归属国库与一项公法惩罚有何区别？正如在一项行政处罚中，行政机关基于行为人的违法行为，对其进行处罚后将罚款上交国库一样，公益诉讼中提起的惩罚性赔偿，所罚处的赔偿金同是上交国库，只不过是将行政行为转变为司法审判来进行处罚。由此一来，就会出现多重处罚的问题。在一些判决书中，被告人也持同样观点对此表示不服，认为其已经遭受了行政处罚、刑事处罚，还要遭受这一实质上的公法处罚惩罚性赔偿，有违一事不二罚的法理②参见（2018）内04 民初96 号判决书，其中被告提出的抗辩理由之一便是已经遭受了刑事处罚。。此外，如此判决不仅自相矛盾，而且与《民法典》第187 条相违背。该条规定承担行政责任或者刑事责任不影响承担民事责任，当民事主体的财产不足以支付的，应优先用于承担民事责任。可见，如果此时惩罚性赔偿属于民事责任，那么不受刑罚、行政处罚的影响，而且还优先于这些处罚。这一条款继承自《侵权责任法》且早已实行多年。法官必然知道法律的规定，之所以作出如此判决，合理的解释是法官发现公益诉讼中惩罚性赔偿作为一项处罚已然很重，如果仍把其看作一项民事责任，连抵扣已有处罚的余地都没有，但不把它当做一项民事责任，又影响到适用的基础。两难之中，法官便只能做出自相矛盾的折中。

一些学者也对此进行了批评，认为惩罚性赔偿金归属国库如同增设一项行政处罚，既不合法也不合理[1]。实践中也有法官认为，此时适用惩罚性赔偿如同一项公法处罚，需要抵扣已有的行政处罚、刑事处罚①参见（2018）内04 民初95 号判决书，其中认定赔偿金属于特殊行政处罚应减去刑事罚金。。

（二）观点评价

这些观点虽有道理，但并没有将问题的实质完全说明。问题的关键在于，惩罚性赔偿是一项集私益、公益保护于一身的制度[2]，如果将赔偿金归属国库，则失去了其私益保护的功能。首先，在《民法典》《食品安全法》《消费者权益保护法》中，规定被侵权人、消费者才拥有提出惩罚性赔偿的权利②《民法典》第1207 条：明知产品存在缺陷仍然生产、销售，或者没有依据前条规定采取有效补救措施，造成他人死亡或者健康严重损害的，被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿。《食品安全法》第148 条：生产不符合食品安全标准的食品或者经营明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者经营者要求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金；增加赔偿的金额不足一千元的，为一千元。《消费者权益保护法》第55 条：经营者提供商品或者服务有欺诈行为的，应当按照消费者的要求增加赔偿其受到的损失，增加赔偿的金额为消费者购买商品的价款或者接受服务的费用的三倍；增加赔偿的金额不足五百元的，为五百元。法律另有规定的，依照其规定。经营者明知商品或者服务存在缺陷，仍然向消费者提供，造成消费者或者其他受害人死亡或者健康严重损害的，受害人有权要求经营者依照本法第49条、第51 条等法律规定赔偿损失，并有权要求所受损失二倍以下的惩罚性赔偿。。而公益诉讼是为了保护公益提起的诉讼，自然认为赔偿金应归属公益，从而选择国库作为合适的主体。但是，这一思路忽视了消费惩罚性赔偿的请求权来自被侵权人、消费者的现实。公益诉讼之中，检察院、消费者协会（以下简称消协）并不是实体权利人，仅是诉讼的提起人。如果赔偿金归属国库，实际上实体请求权就从消费者转移到了国家。此时，一方面，难以解释在没有法律规定的情况下，请求权是如何转移的；另一方面，消费者的个人权利保护在此就被忽视了。因为作为直接受到损害的消费者，此时并不能从公益诉讼中适用惩罚性赔偿而得到任何的救济，反而还因此失去了再提起诉讼的权利。

惩罚性赔偿是一项集公益保护与私益保护为一身的特殊制度，忽略其中一项利益，就会违背立法原意。从法律文本来看，《消费者权益保护法》规定在经营者欺诈的情形下，消费者享有要求价款三倍的赔偿请求权。这里规定的是固定倍率，并未强调因经营者违法恶性不同而惩罚不同。由此不难看出，惩罚性赔偿立法之意重在使消费者只要提起诉讼，就能获得远超损失的赔偿，而不在于考虑处罚是否足以惩处违法者。稳定消费秩序，使消费者不惧怕市场出现的违法现象，使消费者感受消费的安全，是这一立法的核心价值所在。而这种固定倍率的模式，自20 世纪90 年代《消费者权益保护法》立法之初延续到《食品安全法》等立法之中均未改变。在法益保护上，消费者对能够得到超过损失的赔偿被尤为看重。可见，如果忽视惩罚性赔偿制度中私益保护的一面，仅仅是发挥其惩罚不法行为的功能，会有悖于惩罚性赔偿的立法原意。

另有学者甚至主张要在公益诉讼之中设立独立的惩罚性赔偿请求权[3]。这种思维实则是将一种公法惩罚，以惩罚性赔偿的名义在公益诉讼之中提出。但他们似乎忘记了，消费公益诉讼实质上是一种民事诉讼。一种完全以实现公法性惩罚为目的的请求权，不应当出现在民事诉讼之中，而应该在公法中增设。惩罚性赔偿如果失去它私益保护的一面，就与一项行政处罚没有什么差异了。

因此，司法实践之中，消费公益诉讼提起惩罚性赔偿，并将赔偿金判归国库的做法应当予以否定。

二、赔偿金归属消费者的观点评价

否定了判决赔偿金归属国库的做法，将赔偿金判决归属于消费者，则显得理所当然。实践中也有法官在判决书中写到，惩罚性赔偿的请求权本就属于消费者，赔偿金应当归属消费者③参见（2019）苏02 民初585 号判决书，其中写到：因本案系消费民事公益诉讼，实际受侵害的系不特定的消费者，赔偿款实际应归于受害的消费者。。但是问题却并没有因此而终结，通过公益诉讼为消费者寻求惩罚性赔偿金实际上也存在着一些自相矛盾的问题。

第一处自相矛盾之处在于，公益诉讼自身价值的矛盾。公益诉讼是相对于普通民事诉讼而言的，是指法律规定的机关和有关组织为保护国家利益、社会公共利益而提起的诉讼①参见《民事诉讼法》第55 条，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。可见在法律规定之中，只有当社会公共利益遭受损害时，才可以提起相关公益诉讼。。公益诉讼最大的特点就是当事人提起诉讼的目的不为个人利益，而主要在于维护公共利益。提起消费公益诉讼的主要目的同样在于维护公共利益，即维护违法者所损害的消费秩序。但是，当赔偿金归属消费者时，就变成了通过公益诉讼为消费者谋取个人损失的赔偿。此时，公益诉讼就从公益维护的功能转换成为了私益的维护，与公益诉讼自身追求的目的相背离。

第二处自相矛盾之处在于，惩罚性赔偿激励功能上的矛盾。立法者引入惩罚性赔偿金其中一个目的就是，通过设立高额赔偿鼓励消费者向假冒伪劣产品的制造者和销售者作坚决的斗争，积极起诉维护自身合法权益。设置惩罚性赔偿高额倍率的合理性之一，就在于其可以作为消费者积极诉讼维权的奖励。惩罚性赔偿金的立法原意在于激励消费者积极维权，从而顶替一部分执法资源，弥补公权力执法资源在消费者领域的不足。但是，如果在公益诉讼中，判决将惩罚性赔偿金完全归属消费者，就会使消费者在无需提起诉讼的情况下也能获得高额赔偿的奖励。由此一来，消费者无需再提起诉讼，而只需等待消费公益诉讼就可以获得高额的赔偿。此时，惩罚性赔偿不仅不再鼓励消费者积极维权，反而是鼓励消费者消极维权等待公益诉讼的救济。谁会拒绝一种省时省力无需任何代价就可以获得高额的赔偿的获益方式呢？如此一来，以节约执法资源鼓励消费者维权为目的的惩罚性赔偿，反而成为耗费司法资源并使消费者怠于维权的制度，由此惩罚性赔偿的激励维权功能就会丧失殆尽。

第三处自相矛盾之处在于，正因消费者不能证明自己是消费者，才需要公益诉讼介入解决缺乏诉讼主体的问题。可是一旦判决赔偿金归属消费者，又要面临消费者难以证明自己是消费者的困局。一些生活情景中按照交易习惯，消费者一般不会保留凭证，难以证明自己购买了相应产品[4]。例如在广州的一起案件中，法官在判决书中认为，根据生活习惯，广大善良的消费者不会因为购买一包食盐而保存购买凭证及其外包装以备日后诉讼之用②参见广州市中级人民法院（2017）粤01 民初383 号民事判决书。。公益诉讼的介入，正是因为消费者难以证明自己是消费者无法起诉。可是，一旦判决惩罚性赔偿金归属消费者，这个问题将再次出现，因为消费者仍然不能证明自己是该案中的消费者，也就无法领取相应的赔偿金，让本来应是解决诉讼主体矛盾的公益诉讼，最后又陷入矛盾之中。现实中，往往将无法领取的惩罚性赔偿金上缴至国库[5]，如此一来，问题则又回到了赔偿金归属国库的矛盾之中。可是，不上交国库，又无法找到消费者，问题始终不能得到解决。消费公益诉讼请求惩罚性赔偿的价值、合理性也就面临质疑。

因此，在消费公益诉讼中提起惩罚性赔偿，并将赔偿金判归消费者的做法也应当否定。

三、正确的路径：赔偿金归属公益基金

赔偿金判决归属于国库，有着增设公法处罚而忽视私益保护的缺陷；赔偿金判决归属消费者，又有着难以找到消费者、与公益诉讼出发点相背离、与惩罚性赔偿的激励功能相违背的矛盾。惩罚性赔偿金该何去何从？

（一）观点介绍

在司法实践之中，以赔偿金设立公益基金，便是一种实践创新，这种创新也得到了最高人民法院、最高人民检察院的重视③在最高人民检察院与最高人民法院、农业农村部、海关总署、国家市场监督管理总局、国家粮食和物资储备局、中国消费者协会七部门联合发布的《探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度座谈会会议纪要》中就写到：食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿金的管理使用应坚持用之于公益的原则。各地可以探索把惩罚性赔偿金纳入专门公益基金账户统一管理，依法统筹用于消费者合法权益保护。。但是，它在公益诉讼中适用的合法性同样面临着争议。原因在于，以赔偿金设立公益基金缺乏法律依据，由此，就有在司法中增设独立请求权之嫌。

针对这一问题，我们必须首先明确公益基金的法律地位。如果认为公益基金是一个独立的私主体，那么判决赔偿金归属公益基金，则意味着公益基金成为了拥有惩罚性赔偿的实体请求权的主体。由此一来，判决赔偿金归属公益基金则缺乏合法性。因为，此时行使的惩罚性赔偿不是法律规定赋予消费者、被侵权人的惩罚性赔偿，而是一种新的没有法律规定的惩罚性赔偿。

所以，公益基金必须是以消费者权利为依托的公益组织，它的性质应是一个无因管理人。为了避免消费者利益、公共利益受损，公益基金通过管理消费者难以行使的权利保障公共利益、消费者私人利益。在《民法典》之中也规定了无因管理的权利义务①参见《民法典》第979 至984 条。。通过设立公益基金来管理源于消费者的权利，就可以完美解释公益诉讼所请求的惩罚性赔偿的请求权来源。同时，无因管理可以要求受益人偿还因管理事务而支出的必要费用，这样一来可以将公共利益保护的支出以及部分诉讼成本解释为必要费用。尽管这会触及无因管理中必要费用的解释问题[6]，但是此种方式能真正避免消费者消极诉讼却获得高额奖励的问题，值得尝试。所以，以赔偿金设立公益基金，并不是让公益基金作为一个接受赔偿金的权利人，而是作为一个管理人，将赔偿金用于消费者、用于保护消费者权益的公共利益。

（二）赔偿金归属公益基金的合理分析

由此来看，赔偿金归属公益基金，实际是解决公益诉讼中适用惩罚性赔偿的合法性问题的关键一环。与此同时，公益基金模式能够兼顾公益保护与私益保护，符合惩罚性赔偿制度的要求。

首先，惩罚性赔偿金归入公益基金能有效解决当前司法实践出现的矛盾。惩罚性赔偿金设立的目的在于鼓励消费者与不诚实经营行为做斗争，在惩罚违法行为的同时遏制其将来做出类似伤害消费者行为的可能性。将惩罚性赔偿金归入公益基金既能解决将惩罚性赔偿金归入国库导致可能发生的重复性惩罚问题，又能避免上述直接归属于消费者的多重矛盾。一方面，惩罚性赔偿金归入公益基金并未直接归属于消费者，能合理解决公益诉讼变成维护私益的工具与公益诉讼自身追求的目的相背离的矛盾。另一方面，分配剩余的惩罚性赔偿金归于公益基金并用于维护社会公益而非上缴国库，可使惩罚性赔偿金区别于公法领域的罚金等惩罚，化解了惩罚性赔偿有违“一事不二罚原则”陷入重复性惩罚的困境。

其次，公益基金可以更有效保护私人利益。一方面，作为无因管理人的公益基金，可以积极寻找案件的受害消费者。公益诉讼本要真正解决的难题，就是惩罚性赔偿权利行使难、行使不足的困局[7]。将扣除必要费用后的赔偿金归还给受损害的消费者，让消费者感受到即便是难以行使权利的案件，也能得到救济。另一方面，受害消费者只能以其遭受的损失或者支付的价款为基数请求经营者给付惩罚性赔偿金，难以形成规模惩罚效应，难以起到震慑违法经营者并遏制其将来再实行违法行为的作用。而消费者协会可以请求经营者向所有尚未行使惩罚性赔偿请求权的受害消费者支付惩罚性赔偿金。同时，惩罚性赔偿金归入公益基金，在一定程度上解决了诉讼双方实力悬殊的问题。受害消费者通常是一个个单独的个体，并不具备足以与经营者相抗衡的实际诉讼能力，而消费者协会可以在很大程度上解决两者之间实际诉讼能力悬殊问题。此外，受诉讼效益、机会成本等因素制约，即使惩罚性赔偿请求权的行使不存在障碍，受害消费者也可能放弃维权，但消费者协会提起的惩罚性赔偿消费公益诉讼对此具有补充功能。

最后，公益基金可以有效保护公共利益，公益保护作为设立公益基金的必要支出而存在。消费者利益本就不只是消费者个人利益，事实上，一项被破坏的消费秩序要得到恢复，需要国家、社会、个人的共同努力。公益诉讼中保护公共利益的部分可凭借必要费用的方式进行转换，公益基金就可以凭借这一部分财产，用于相应领域中消费秩序的恢复，从而实现公共利益的保护。如：可以用于消费领域的公益事务支出，以提高消费市场的可控性与安全性；也可以利用这一部分财产进行公益诉讼办案和公益修复②参见《佛山市公益诉讼专项资金使用管理办法（试行）》，公益诉讼专项资金主要用于提起环境保护、食药安全等领域公益诉讼所需支出的调查取证、鉴定评估等费用。。此外，也可以用于预支问题食品的销毁费用、受害消费者的医疗费用。但是，这些赔偿金的使用不能脱离无因管理的限制。另外，由于公益基金可以解决消费公益诉讼提起惩罚性赔偿的合法性难题，也将为今后公益诉讼发挥更大作用奠定基础。

判决赔偿金归属公益基金，可以通过无因管理的方式获得合法性。设立公益基金既能保护公益又能保护私益，应当成为解决此类案件中司法裁判分歧的方式。

四、结语

消费公益诉讼中适用惩罚性赔偿，是司法实践对消费领域中惩罚性赔偿制度适用不足的弥补，是充分发挥司法能动性的尝试，是积极维护社会秩序、保护公共利益的体现。但是，由于惩罚性赔偿的特殊性，即它本身所具有的公益、私益保护的双重性以及赔偿金的数额较大，这就需要在司法中审慎对待。尤其应当关注立法本意所保护的价值，不能遗漏、不能偏颇，不能为了惩罚违法行为而忽视消费者个人利益的保护，也不能为了保护消费者个人利益而忽视公共利益，更不能使一项法律制度在适用中失去原本的价值。

在司法实践的各种尝试中，公益基金不仅是唯一符合惩罚性赔偿立法的方式，更是一种新型的方式。为一种创新方式寻找法律依据，是学者、司法工作者应该进行的尝试。但是，这种方式仍然还有很多值得探讨的问题。在实践中，该如何将公益基金真正用于公益，与之而来的公益基金的使用、监督、管理等问题，仍需要法律的指引。有学者调查，在司法实践中就有四种常见的惩罚性赔偿公益基金管理模式，而四种模式中仅有一种向消费者分配赔偿金[8]。从公益基金的合法性来看，如果公益基金不是作为无因管理人，而是作为一个独立权利人并不合法，因为法律从来没有赋予这种独立请求权。为此，要统一司法裁判，出台相关的司法解释。首先，应将公益诉讼中赔偿金归属公益基金作为赔偿金归属的统一方式，从而解决司法分歧、实现司法统一。其次，应明确公益基金的使用，需要遵循无因管理的法律规定。最后，对于公益基金的具体管理内容、必要费用的使用限制等问题，则仍有待实践的尝试与学界的思考。