论十八大以来全国人大常委会的宪制功能变迁——纪念“八二宪法”颁布实施四十周年

秦前红 崔德旗

一、 引 言

全国人民代表大会(以下简称“全国人大”)与全国人民代表大会常务委员会(以下简称“全国人大常委会”)的宪制功能正在经历某种程度上的变迁,“这是中国政治环境发生更深层、更根本变化的结果”。①Michael W.Dowdle，“The Constitutional Development and Operations of the National People's Congress”，Columbia Journal of Asian Law 11，（1997）.党的十八大以来,这一宪制功能上的变迁尤为明显。从时空维度上看,一方面,党中央对人大制度的发展、人大工作的加强与改进提出了新任务、新要求,尤其是首次中央人大工作会议为新时代如何坚持和完善人大制度指明了方向。另一方面,党的十九届四中全会通过的决定提出,当今世界正经历百年未有之大变局,我国正处于实现中华民族伟大复兴的关键时期。②《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,载《人民日报》2019年11月6日。在这样一个特殊的社会急遽转型时期,全国人大及其常委会如何回应由此带来的宪法秩序的变迁,以协调宪法规范与社会现实之间的冲突。③参见秦前红:《宪法变迁论》,武汉大学出版社2002年版,第2 4页。讲好“中国之治”的宪法叙事,在新的历史时期实现自身建设的创新发展,是从事宪法学理论与实务研究均应充分关切的时代课题。

回溯人大制度发展沿革,1954年宪法(以下简称“五四宪法”)将其载入,1982年宪法(以下简称“八二宪法”)为其巩固与完善提供了根本法上的支持。往事不悔,来者可追,这一制度的成长历程已近七十载。因应人大制度的建设发展,学界对于制度功能的认识逐渐深化,④20世纪50年代学界认为人大制度的功能的讨论,参见韩大元:《1954年宪法的历史命运与人民代表大会制度》,载《法律科学》2004年第5期。1957年以后的十余年间,由于人大制度建设遭到严重破坏,相关的理论研究也因此中断。1978年,随着人大制度建设的逐渐恢复,该时期关于人大制度的功能定位的讨论,一方面,注重从历史中吸取经验教训,“什么时候不重视人民代表大会,不支持人民代表大会的工作,对国家实行一元化领导,以党代政,人大工作就停滞,人大的作用就难以发挥”,“党的正确领导,是发挥人民代表大会作用的关键”。参见蔡定剑:《中国人民代表大会制度》,法律出版社2003年版,第71页。另一方面,从制度变迁的视角出发,认为“人大在党的领导下在立法过程中扮演着一个制度化和正规化的参与角色”,“独立的结构、果断的功能、富有意义的代表权在改革时期表现出来”。参见孙哲:《全国人大制度研究(1979—2000)》,何俊志、赵可金译,法律出版社2004年版,第18页。“八二宪法”实施以降,“人大制度进入了我国人民代表大会制度建设和人大工作进入了全面恢复和不断发展阶段”。参见尹中卿:《人民代表大会制度的形成和发展(下)》,载《人大研究》2014年第10期。但对作为人大制度主体的人民代表大会,尤其是对人大常委会的功能评介着墨甚少,缺乏精细化观察。揆诸学理研究与政治运行实践,之所以要关注全国人大及其常委会,除其在宪制地位上的重要性以外,亦有对其所发挥宪制功能的期许与肯定,这同样也是理解人大制度发展历史经验与政治现实的必然要求。

进一步的追问是:如何理解党的十八大以来全国人大及其常委会宪制功能变迁的特征与趋势,缘何会产生功能变迁这一现象? 仅仅停留在对功能变迁现象进行素描的层面并不利于了解其背后蕴含的宪治机理。对此更深层次的思考指向是,宪制功能变迁在实现国家社会治理、社会主义民主政治发展、人民当家作主等目标的同时,对原有宪制秩序是否会造成相应的冲击? 质言之,这一变迁是否业已突破宪法边界,探讨这一问题的理论原点应回归何处? 这是本文要回答的问题。不过,由于全国人大常委会在宪法地位上是全国人大的常设机关,能够经常开会,开展繁重的工作,本文意在主要探讨全国人大常委会的宪制功能变迁。当然,这也离不开包括全国人大在内的整体性观察。

二、 功能变迁的演进趋势：从“抱朴守拙”到“守正出奇”

新中国制宪时,毛泽东曾说:“我们的主席、总理,都是由全国人民代表大会产生出来的,一定要服从全国人民代表大会,不能跳出如来佛的手掌。”⑤中共中央文献研究室编:《毛泽东年谱(1949—1976)》(第二卷),中央文献出版社2013年版,第228页。这一比喻形象地传达出最高国家权力机关的地位与权限。但在相当长的一段时间内,对人大功能广为流传的一种评价则是“橡皮图章”。事实上,如何更好地推动最高国家权力机关履行职责,是执政党一直在思考的问题。“人大本身功能的实现需要中国共产党继续完善人大制度理论”,⑥徐振光:《中国共产党人大制度理论发展史稿》,东方出版中心2011年版,第293页。将高度民主理想化的人大制度与现实接榫。2021年召开的中央人大工作会议上,习近平总书记提出了“四个机关”的重要论述,⑦习近平总书记关于“四个机关”的重要论述是,“各级人大及其常委会要不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力,全面加强自身建设,成为自觉坚持中国共产党领导的政治机关、保证人民当家作主的国家权力机关、全面担负宪法法律赋予的各项职责的工作机关、始终同人民群众保持密切联系的代表机关”。参见《坚持和完善人民代表大会制度 不断发展全过程人民民主》,载《光明日报》2021年10月15日。“从不同维度揭示了人大及其常委会的本质属性和职责使命”。⑧杨振武:《牢牢把握“四个机关”定位要求 全面加强新时代人大工作和建设》,载《求是》2021年第22期。结合党的十八大以来全国人大常委会的工作实践,以“四个机关”的功能定位为分析框架,⑨一直以来,理论与实务界对最高国家权力机关的宪制功能的理解更多是从其性质与地位的表述上推演而来的,并以人大的“四项职权”(立法权、决定权、任免权、监督权)分类为理论研究框架。客观而论,这一范式高度凝练了人大及其常委会的职权,表现出职权间的本质差异,但也有不足之处:一是难以涵盖全国人大与常委会的所有职权;二是“四项职权”内涵的稳定性较弱,在面对全国人大及其常委会复杂的行权实践时略显局促。执政党对人大工作“四个机关”定位的表述,可视为从功能意义上对人大职权的概括。本文以“四个机关”的分析框架归纳党的十八大以来全国人大常委会功能变迁的演变趋势。可以将这一演进趋势概括为由“抱朴守拙”到“守正出奇”的转化。换言之,全国人大常委会的机关能动性不断强化,在履职过程中,已逐渐由按部就班的姿态,转换为主动拓新。

（一） 政治机关属性的显性化

习近平总书记指出:“人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分,也是支撑中国国家治理体系和治理能力现代化的根本政治制度。”[10]习近平:《在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话(二〇一四年九月五日)》,载全国人大常委会办公厅、中共中央文献研究室编:《人民代表大会制度重要文献选编》(四),中国民主法制出版社2015年版,第1767页。随着中国特色社会主义进入新时代,作为党中央领导下的重要政治机关的全国人大及其常委必须牢固树立政治意识,确保其各项工作都毫不动摇地坚持党的领导。[11]参见张德江:《全国人民代表大会常务委员会工作报告——2018年3月11日在第十三届全国人民代表大会第一次会议上》,载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2018年第2期。一般情况下,党的领导并不直接与人大及其常委会发生关系,而是要通过党组的设立来完成。在国家机构设立党组,是党自苏维埃时代开始逐渐形成的传统。[12]参见何俊志:《从苏维埃到人民代表大会制——中国共产党关于现代代议制的构想与实践》,复旦大学出版社2011年版,第193页。在依法执政的原理下,要通过党组构建与人民代表大会的关系。[13]参见徐高峰:《中国共产党在人大设立党组的前前后后》,载《红广角》2014年第9期。

党的十八大以来,全国人大常委会党组的运行机制渐趋完善,人大机关的政治属性也日益显著,主要体现在以下三点:一是自2016年起,常委会党组开始设立专门委员会分党组,履行政治领导责任,以巩固全国人大党建与党的工作。二是常委会党组定期向党中央汇报工作,严格执行重大问题请示报告制度。三是常委会对党中央作出有关人大工作的决策部署坚决予以贯彻,对党中央作出的重大方针政策坚决予以落实。例如对辽宁贿选案的处理,便是全国人大常委会根据党中央关于严查辽宁拉票贿选案的决策部署,按照常委会党组指示作出的创制性法律安排。[14]参见李适时:《牢固树立“四个意识”,坚决贯彻落实党中央决策部署,加快推进重点领域立法》,载《中国人大》2017年第3期。又如新冠肺炎疫情发生后,“为了贯彻落实党中央统筹推进疫情防控和经济社会发展工作重大决策部署,继续做好疫情防控工作,切实保障人民群众生命健康安全”,[15]《全国人民代表大会常务委员会关于推迟召开第十三届全国人民代表大会第三次会议的决定》,载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2020年第1期。全国人大常委会作出了适当推迟十三届全国人大第三次会议的决定。

（二） 民主渠道功能充分发挥

国家权力机关是一种社会主义宪法所独有的国家机关类型,它没有将国家权力完全转化为职权,而是保留在人民手中。[16]参见刘志鑫:《为什么人民代表大会是国家权力机关?》,载《环球法律评论》2021年第2期。在我国的宪法语境中,将人大及其常委会定位为“国家权力机关”,是对其民主属性的强调。在这个意义上,坚持一切权力属于人民,确保人民当家作主,发展全过程人民民主,是人大及其常委会作为“国家权力机关”的职责所在。

近年来,全国人大常委会充分发挥民主主渠道的重要作用主要体现在以下三个层面:一是保障选举权的行使。选举权与被选举权是我国公民政治权利的主要体现。一个国家真正做到人民当家作主的判断指标之一即人民是否享有投票权。[17]参见前引⑦,《光明日报》文。为此,全国人大常委会在2015年修改了代表法和选举法,主要就县乡人大工作建设、代表资格审查及监督、服务代表履职、开展代表监督等内容进行了调整。2020年则根据因撤乡并镇、乡镇改设街道而致基层人大代表数量逐届减少的实际状况,再次修改选举法,以适当增加县乡两级人大代表数量。[18]参见沈春耀:《关于〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法(修正草案)〉的说明——2020年10月13日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议上》,载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2020年第5期。二是确保人民能够广泛参与到国家和社会事务管理中来。2020年,全国人大常委会将发展全过程人民民主先期探索形成的经验,在全国人大议事规则与全国人大组织法的修改中进行确认。随着全国人大常委会议事规则与地方组织法的修改被纳入工作议程,人民群众参与人大工作的程序机制将得到进一步优化。三是以法治推动人权保障。经过新中国成立以来的人权发展实践,我国已经形成了较为系统的以人民为中心的人权理念。[19]参见《为人民谋幸福:新中国人权事业发展70年》,载中华人民共和国国务院新闻办公室编:《不断发展进步的中国人权事业:中国人权白皮书汇编 (2016—2019)》,五洲传播出版社2020年版,第205页。全国人大及其常委会通过立法权的行使,积极构建人权保障的法律规范体系,例如在2020年顺利完成民法典的编纂工作,聚焦人民群众最为关切的民生问题,制定和修改促进社会事业发展的法律,完善公民合法权益与特殊群体利益保障的法律,完善人民群众生命财产安全保障的法律。[20]参见沈春耀、许安标主编:《经国之本:中国共产党对国家制度和法律制度的百年探索》,法律出版社2021年版,第645页。

（三） 工作能力建设稳步增强

为确保宪法法律所赋予的职责有序推进,人大及其常委会需要提高工作能力,以推动国家各项工作实现法治化。[21]参见前引⑧,杨振武文。如彭真所言:“人大常委会是权力机关,也是工作机关,不是‘养老院’,不是‘清谈清谈’,‘建议建议’,而要依法行使权力,进行工作。”[22]彭真:《论新时期的社会主义民主与法制建设》,中央文献出版社1989年版,第62页。立法和监督作为宪法赋予人大的两项重要职权,[23]参见许安标:《坚持正确监督、有效监督——新时代加强改进人大监督工作的实践与探索》,载《中国法律评论》2021年第5期。以此为载体,可以展现全国人大常委会作为工作机关能动地履行宪定职权的实践图谱。

王晨副委员长在十三届全国人大常委会专题讲座中提到,立法工作具有数量多、分量重、节奏快、效果好的特点。[24]参见王晨:《深入学习贯彻党的十九届四中全会精神 坚持和完善人民代表大会制度这一根本政治制度》,载《中国人大》2020年第14期。这一论调的提出与党的十八大以来全国人大和常委会的立法实践息息相关:一是立法数量大幅增长。[25]在十二届全国人大任期内,全国人大及其常委会制定法律25件,修改法律127件次,作出法律解释9件,通过其他有关法律问题和重大问题的决定46件次。十三届全国人大履职以来,共制定法律36件,修改法律96件次,通过有关法律问题和重大问题的决定40件次。参见前引[11],张德江文;王博勋:《社会主义民主政治建设的里程碑——记中央人大工作会议首次召开》,载《中国人大》2021年第20期。这是改革开放以来,历届人大立法工作中尚未有过的局面。二是聚焦、加强重点领域的立法,积极对接改革举措,依法作出各类改革、授权决定。三是主动推进宪法的全面实施。十三届全国人大及其常委会不仅通过了第五部宪法修正案,还制定、修改了一系列宪法相关法律,确立了国家宪法日、宪法宣誓制度,在全社会维护宪法权威,捍卫宪法尊严。

在人大的权力谱系中,监督权的功能主要在于为其他权力提供保障。[26]前引④,蔡定剑书,第364页。从这个意义上讲,全国人大常委会的监督工作可分为宪法监督、法律监督与工作监督。2012年以来,常委会监督工作的增量如下:一是高度重视健全宪法监督制度,为宪法监督提供组织保障,不断推进合宪性审查工作,制定实施意见;二是备案审查制度和能力建设迈上新阶段,建立向人大常委会报告备案审查工作制度,陆续制定出台备案审查工作规范,建成覆盖全国的信息平台,组建备案审查专家委员会;三是加大听取和审议专项工作报告、开展专题询问的力度,2014年组织国务院常务会议组成人员到会应询,2018年首次对“两高”工作开展专题询问;四是持续加强对预算决算的审查监督与国有资产监督,例如自2018年起,开始审议有关国有资产的专项报告;五是探索形成“全链条”执法检查工作流程,优化执法检查组成人员结构。

另外,人大机关工作能力的提高,同样离不开其治理效能的增进。近年来,常委会在提升行为能力方面作出的工作如下:一是常委会、专委会组成人员素质能力不断提高,知识结构、年龄结构不断优化,有法治实践经验的专职常委比例增加。[27]例如,比较十届与十二届常委会组成人员可知,后者在学历层次、知识背景上取得较大进步,2/3以上的成员具有研究生学历,并且成员的甄选渠道明显偏向全国人大内部。参见朱海英:《全国人大常委会组成人员结构分析:比较的观点》,载《人大研究》2014年第8期。二是组织机构建设持续推进。除专委会的设置有了较大革新以外,专委会的名称及职权也得以明确,常委会工作机构——法工委的法律地位得到补强,全国人大主席团和常委会委员长会议职权的有关规定进一步细化。三是探索与地方人大交流沟通机制,形成工作合力,通过座谈会、交流会的形式加强与地方人大的联系。四是改进与加强新闻舆论工作,推动数字化宣传媒介的革新,探索建立常委会发言人、外事委发言人、法工委发言人制度。

（四） 民意代表作用持续巩固

在我国,人民是国家和社会的主人,人民通过完整的制度程序参与到国家和社会事务的管理实践中去,是全过程人民民主的应有之义。其中,如何察民情、汇民意、聚民智便成为全国人大常委会工作中“重者恒重”的议题。近年来,这项工作突出表现在保障人大代表依法履职以及更加高效地汇集民意两个层面。围绕全过程人民民主的重大理念,全国人大常委会作为代表机关,既注重与代表的联系,也注重密切代表与人民的联系。

一是在2017年建立并落实委员长会议组成人员、常委会委员直接联系全国人大代表制度。这一制度随后拓展为,强化专门委员会、工作委员会同人大代表的联系。近年来,全国人大常委会组成人员直接联系400名左右的人大代表。

二是强化代表对常委会工作的参与,邀请代表列席会议,参加执法检查、调研等活动,健全预算审查联系代表工作机制。[28]数据整理来自《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2018年第2期、2019年第2期、2020年第2期、2021年第3期。多次组织人大代表召开座谈会,列席常委会会议;2017年以来,常委会办公厅先后印发《关于建立预算审查前听取人大代表和社会各界意见建议的机制的意见》《全国人大预算审查联系代表工作办法》;2018年至2020年,每年均组织约1800名代表参加集中视察、专题调研等活动。

三是注重办好代表议案与建议,更好地服务保障代表履职。一方面,对代表提出的议案逐一审议,涉及立法的,还会根据情况列入立法规划或计划;对代表提出的建议,要求各相关部门进行受理并认真答复。另一方面,为提高人大代表的履职能力,组织代表集中培训,尤其是十三届全国人大以来,基本上实现了基层代表履职学习的全覆盖。

四是积极推动人大代表密切与人民群众的联系。例如支持建立健全代表联系人民群众的工作平台和网络平台,全国人大代表可就近参加代表联络站、代表之家活动;[29]参见栗战书:《全国人民代表大会常务委员会工作报告——2021年3月8日在第十三届全国人民代表大会第四次会议上》,载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2021年第3期。通过《关于完善人大代表联系人民群众制度的实施意见》,及时修改完善基层立法联系点工作规则,设置基层立法联系点。[30]参见前引[29],栗战书文。

三、 功能变迁的演进逻辑：社会主义民主政治发展的时代因应

全国人大常委会如何在新时代中国特色社会主义民主政治发展进程中找准功能定位,讲好代议制度的“中国叙事”,满足国家和人民对其功能期待,是理论和实践中亟待解答的问题。“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”的原则为其提供了基本的逻辑遵循。[31]参见李龙:《论中国特色社会主义民主政治的根本原则——“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”初探》,载《政治学研究》2008年第5期。该原则自提出以来,其内涵在党的历次代表大会、政策文件与领导人的讲话中不断被丰富。党的十八大以来,这一原则的发展体现在从坚持党的领导到坚持党的全面领导,尤其是集中统一领导,从人民当家作主到开辟“全过程人民民主”的新境界,[32]参见张维炜等:《新征程赶考路上的人大答卷——党的十八大以来全国人大及其常委会工作回眸》,载《中国人大》2021年第19期。从依法治国到全面推进依法治国三个层面,其也被凝练为全国社会主义民主发展建设的基本经验。[33]参见张文显:《习近平法治思想研究(中)——习近平法治思想的一般理论》,载《法制与社会发展》2016年第3期。

（一） 根本指引：党的领导

“党的领导是人民代表大会制度最鲜明的特征”,[34]栗战书:《全国人民代表大会常务委员会工作报告——2019年3月8日在第十三届全国人民代表大会第二次会议上》,载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2018年第2期。也是全国人大常委会功能变迁的根本指引。这是人大制度发展历史经验的启示。自成立以来,执政党便带领中国人民探索适合中国国情的发展道路,经过不同的尝试,才最终确定人民代表大会制度作为我国的根本政治制度。这是因为,“以什么样的思路来谋划和推进中国社会主义民主政治建设,在国家治理和生活中具有管根本、管全局、管长远的作用”。[35]前引⑩,全国人大常委会办公厅、中共中央文献研究室编书,第1770页。所以,执政党也一直在谋划和推进人大制度与人大工作在理论与实践上的创新。

申言之,全国人大常委会若要更好地发挥其在国家治理中的作用,首先在于如何处理好与党的领导之间的关系。一方面,党的十八大以来,党对人大工作的领导推进为全面领导,对常委会而言,主要在于坚持党中央的集中统一领导,注重党组建设。这是常委会作为政治机关功能显性化的直接原因。同时,执政党对常委会建设所作出的决策部署,也为其立法工作拓新、行为能力加强、代表作用巩固提供了明确的导向。另一方面,常委会此类制度机制的建设,同样也为坚持党对人大工作的领导提供了有力的制度保障。人大工作作为党和国家事业的重要组成部分,其有序推进将助益于党的方针、路线、政策和党中央部署在国家工作中得到全面贯彻和有效执行。[36]参见前引⑧,杨振武文。

（二） 内在驱动：人民当家作主

人民当家作主是社会主义民主政治的本质所在,同样也是人大制度的逻辑起点。“人民代表大会的唯一职责,就是忠实代表民意,客观反映民意,并确保民意的实现。”[37]参见前引④,蔡定剑书,第38页。根据现行宪法的安排,各级人民代表大会和人大代表由人民通过选举产生。作为最高国家权力机关的全国人大,更应积极探索制度化的渠道和方式发扬人民民主。这就要求全国人大常委会充分发挥民意代表功能,在立法、选举、监督等多个环节有序推进并加强人民群众的深度参与。“民主政治必须强调‘权源’——权力的根源、权力的来源。”[38]浦兴祖:《人民代表大会制度的“内在逻辑”与“外在方位”——为纪念人大制度建立50周年而作》,载《人大研究》2004年第10期。可见,全国人大常委会通过各项举措保障人民民主、畅通民意表达的内在驱动,便是人民当家作主。

党的十八大以来,全过程人民民主的重大理念被提出,[39]参见前引⑦,《光明日报》文。深刻总结了党保证人民当家作主的经验,彰显了新时代人民民主的本质,[40]参见商红日:《全过程民主彰显人民民主的本质》,载《探索与争鸣》2020年第12期。为社会主义民主政治新发展指明了方向。[41]参见于浩:《把“全过程人民民主”体现到人大各项工作中》,载《中国人大》2021年第18期。全过程人民民主以人大制度为载体,在我国有着完整的制度程序和参与实践,通过全国人大常委会充分发挥民主渠道的重要作用,能够把人民当家作主具体地、现实地体现到各个层级的工作上来,以坚持人民主体地位,支持和保障人民通过人民代表大会行使国家权力。

（三） 推进方式：依法治国

现行宪法规定,我国实行依法治国,建设社会主义法治国家。“完备的法律规范体系是法治国家、法治社会的制度基础。”[42]张文显:《新思想引领法治新征程——习近平新时代中国特色社会主义思想对依法治国和法治建设的指导意义》,载《法学研究》2017年第6期。全国人大常委会享有国家立法权,其所制定和修改的法律,无论是从数量上还是从内容范围上,均是中国特色社会主义法律体系的重要组成。近年来,全国人大常委会积极回应社会关切,履行立法职责,推动着中国特色社会主义法治体系的完善。“当一个立法机构崛起并活跃起来时,它就会承担一系列的责任,并可能成为发展和完善治理技术的试验场。”从这个意义上看,依法治国的有序推进需要全国人大常委会立法职权的充分展开。

此外,下位法与上位法相抵触,地方性法规存在合宪性、涉宪性问题,法规范实施效果不佳等现象依然存在,阻碍着依法治国的全面推进。有鉴于此,全国人大常委会可通过监督权功能的发挥,检查、调查、处理等强制性权力的有效行使,推动国家各项事业和各项工作依照人大及其常委会制定的法律法规有序开展,在全社会进一步树立宪法法律权威、维护宪法法律尊严、实现法规范的统一与法秩序的和谐,促使依法治国理念深入人心。

四、 功能变迁的宪制隐忧：肯定与质疑之间

人大制度功能的实现离不开人民代表大会,特别是全国人大及其常委会依照宪法法律行使权力。党的十八大以来,全国人大常委会愈发能动地履行职责已成为常态,稳固推动着国家治理体系和治理能力的现代化。在积极肯定全国人大常委会功能变迁的同时,与之相伴的则是一些质疑声,譬如常委会是否正在取代全国人大的立法功能,是否剥夺了更多原属于全国人大的工作,这些情况是否或者已经造成全国人大宪制功能的减弱、常委会宪制功能的偏移。具而言之,在质疑与肯定之间,功能变迁的宪制隐忧实际上指向全国人大与全国人大常委会职权的行使是否合乎宪法文本的约束,核心在于常委会渐次侵蚀全国人大的地位与权限。在这个意义上,全国人大常委会的“能动性”已逐渐遮蔽其实践理性。

（一） 宪制隐忧的映现

观察权力行权实践是否合乎宪定轨道,一般可从权力间关系与权力运行界限两个角度展开。相应地,因全国人大常委会行权失范所致的宪制隐忧,主要表现为以下两个方面。

第一,常委会核心职权之间的关系模糊。据统计,十二届全国人大任期内,常委会共通过有关法律问题和重大问题的决定46件次,[43]参见罗小曼:《改革开放四十年立法形态演进》,载《地方立法研究》2018年第6期。截至2021年10月,十三届全国人大在任期内通过决定40件次。[44]参见王博勋:《社会主义民主政治建设的里程碑——记中央人大工作会议首次召开》,载《中国人大》2021年第20期。可见,作出“有关法律问题的决定”俨然已成为常委会常用的立法手段之一。尽管全国人大常委会享有该项权能,这一职权行使方式在贯彻落实党中央重大决策部署、应对突发问题上具有效率上的优势,但问题在于,“有关法律问题的决定”的性质与效力本就在实践中不甚明晰,[45]参见秦前红、刘怡达:《“有关法律问题的决定”:功能、性质与制度化》,载《广东社会科学》2017年第6期。何况“决定”与“决议”的使用同样也混淆不清。[46]参见刘松山:《全国人大及其常委会决议与决定的应然界分》,载《法学》2021年第2期。这些在实践中不被重视的失当行为,直接导致的负面影响是,将本应通过制定或修改法律而规制的事项反被“有关法律问题的决定”所遮蔽,这无疑是对法律体系与法治秩序的冲击。

第二,常委会与全国人大的权力界限不明。学界关于二者权力边界的讨论相对集中,譬如常委会是否适格授权特定主体在部分地区调整特定法律实施。2013年,常委会决定授权国务院在上海自贸区暂时调整有关法律规定的行政审批事项,有论者认为此举是“鉴于法制试验作为一种个别地方特殊情况的需要”。[47]参见李德旺:《基于暂停法律适用的立法授权研究》,载《现代法学》2021年第4期。但也有论者提出,其自身是否具有该项权限仍存在疑问。[48]参见傅蔚冈、蒋红珍:《上海自贸区设立与变法模式思考——以“暂停法律实施”的授权合法性为焦点》,载《东方法学》2014年第1期。直至2021年常委会作出类似的授权决定,相应的草案说明里依旧没有对理论上的质疑加以阐明。该决定只是在形式上满足“重大改革于法有据”的要求,并未在实质上就授权的法理予以证成。又如常委会修改刑法是否触及刑法的基本原则。有论者提出刑法修正案由全国人大通过则更具正当性,否则既违背罪刑法定原则,又与宪法规定相抵触,使得本属于全国人大的权力被常委会侵蚀。[49]参见黄华平、梁晟源:《试论刑法修正案的立法模式》,载《中国人民公安大学学报》2005年第3期;蔡道通:《论刑法修正案的修正主体》,载《南京社会科学》2012年第5期。2020年底,刑法修正案(十一)明确将法定刑事责任年龄下调。刑事责任年龄直接关联刑事责任能力的有无与程度,[50]参见高铭暄、马克昌主编:《刑法学》,北京大学出版社2019年版,第83 87页。这一修改是否又触动了刑法的基本原则呢?

事实上,全国人大常委会权力界限不明的问题可以归纳为下列三个层次:一是常委会与全国人大的权力界限不明;二是常委会自身内部核心职权之间的界限不清、关系模糊;三是从常委会内部组织架构上看,常委会主任会议、委员长会议、专委会甚至是与机关党组之间的界限同样不甚清晰。

另外,上述常委会的两类行为同样也致使法效力位阶理论逐渐模糊。申言之,法律与“有关法律问题的决定”之间、全国人大制定的法律与常委会制定的法律之间的效力位阶也在逐渐混淆。例如理论界曾关注过律师法与刑事诉讼法的效力位阶,[51]参见韩大元:《全国人大常委会新法能否优于全国人大旧法》,载《法学》2008年第10期;梁三利:《新〈律师法〉与〈刑事诉讼法〉的立法性冲突及化解路径——兼论我国法律适用规则的完善》,载《南京师大学报》(社会科学版)2009年第4期。道路交通安全法与行政处罚法的效力位阶,[52]参见马英娟:《再论全国人大法律与全国人大常委会法律的位阶判断——从刘家海诉交警部门行政处罚案切入》,载《华东政法大学学报》2013年第4期。以及通过法律位阶来判断特定法律的合法、合宪性等议题。[53]参见王伟:《全国人大常委会立法的法律位阶探析——以〈涉外民事关系法律适用法〉为例》,载《东北大学学报》(社会科学版)2014年第2期。常委会在行权实践中对法效力位阶理论的忽视,直接造成诸多法规范适用上的难题,引发法规范之间的冲突,继而导致法秩序的失衡,冲击国家法秩序的和谐统一,这甚至直接牵涉基本权利保护或国家权力结构变动,继而突破法律保留乃至宪法保留的界限。[54]参见张峰振:《论宪法保留》,载《政法论坛》2018年第4期。

（二） 宪制隐忧的反思

值得注意的是,前述引起社会关注的行为,有些是在十二届、十三届全国人大任期内,因常委会职权行使的新实践产生,有些则早已有之。业已出现的失当行为为何至今仍未得到有效规制,新近的实践为何敢于突破宪定边界? 从以下三个角度或许可以一窥究竟。

其一,我国人大制度的发展仍处于探索期,尤其是全国人大及其常委会结构性变迁的相关议题依然不能得到充分解答。人民代表大会不同于域外的“一院制”或“双院制”,特别是组织结构上常委会的设置使我国代议机关权力配置不同于国外议会,[55]参见封丽霞:《论全国人大常委会立法》,载周旺生主编:《立法研究》(第一卷),法律出版社2000年版,第88 89页。这是代议制理论在社会主义国家演绎出的“新模型”。无论是以高度理想化的民主模型嵌套,还是对域外代议制理论的移植,均无法充分破解人大制度运行中的实践难题。

其二,常委会组成人员心理上的级别优势会对常委会行权构成一定影响。常委会组成人员虽从全国人大代表中产生,但在学历背景、知识结构、工作经验等方面较之于普通人大代表颇具优势,甚至其往往还具有党和国家的领导人、省部级干部等身份,这在实质意义上会塑造常委会组成人员的心理自信。理论界认为常委会越权立法、授权等行为民主性、正当性薄弱的根本在于常委会人员数量与全国人大代表数量相差甚远,无法具备后者形成的民意代表性。然而,常委会组成人员的心理预期往往是,全国人大代表可集体决定的事项,由他们作出同样合适,并且专有效率上的优势与职权行使上的便捷。

其三,全国人大及其常委会的科层化与行政化趋势的掣肘。党的十八大以来,全国人大及其常委会在自身能力建设上取得较大成效,宪制功能发挥显著。与此同时,我国政治体制的特点决定了全国人大代表有相当一部分具有官员身份,尽管近年来党政领导干部代表数量呈下降趋势,这仍然会使人民群众甚至是常委会组成人员对科层制的上下级关系保有根深蒂固的观念。另一方面,民主集中制下的全国人大及其常委会为处理好繁复的工作,在组织机构、工作能力建设上又会存在效率至上的行政化特点。所以,这其实涉及嵌入人大制度中的“科层制逻辑”与“民主制逻辑”之间的张力。全国人大及其常委会宪制功能变迁过程中,既需要打破“科层制逻辑”强势推进而“民主制逻辑”明显滞后的格局,又需要改变“科层制逻辑”遮蔽“民主制逻辑”的发展态势。[56]参见张紧跟:《科层制还是民主制? ——改革年代全国人大制度化的内在逻辑》,载《复旦学报》(社会科学版)2013年第5期。

当然,常委会行权的现实情境,也为人大制度的未来研究提供了镜鉴。规范与事实之间的张力是一直存在的,全国人大的宪法地位出现了文本与现实之间的冲突后,[57]参见韩大元:《论全国人民代表大会之宪法地位》,载《法学评论》2013年第6期。在理解全国人大常委会的权力为何屡屡膨胀之时,应当注意到二者职权的划分并非绝对,对其学理探讨不能仅仅局限于宪法、立法法、组织法等文本规定的文义解释。“可能的文义是变化不定的”,[58][德]卡尔·拉伦茨:《法学方法论》,黄家镇译,商务印书馆2020年版,第445页。不可过度强调宪法规范的安定性而忽略了宪法本身所容许的创制潜能,目光需在二者宪定职权规范与实际行为之间反复流转。在实定法意义上廓清常委会权力边界、审视其行为是否符合宪法法律规定的同时,也应关注其权力行使过程中会涉及纷繁复杂的因素。同时,还应关照到全国人大常委会的能动性对于宪法规范的塑造。在某种意义上,我们需要反思当前人大制度的理论研究范式是否需要转型、更新,寻找一个“阿基米德支点”。

五、 全国人大常委会与全国人大的关系之维

全国人大常委会缺乏谦抑的“能动性”致使其行权失范是业已呈现的事实,诸多争议和质疑亦相继浮现。为聚焦讨论形成这一现象背后的助因,尤为重要的是明确全国人大常委会与全国人大的关系。“规律就是关系……本质的关系或本质之间的关系。”[59]《列宁全集》(第三十八卷),人民出版社1959年版,第161页。浦兴祖认为,我国人大制度存在双重的权力委托:“人民对全体代表及其所组成的大会进行权力委托,人民代表大会对‘一府两院’等其他国家机关进行权力委托。”[60]前引[38],浦兴祖文。制度层面的这种关系是否会体现在全国人大与全国人大常委会之间呢? 对此问题的回答,本文将从下列两个层面展开。

（一） 二者关系的初步提出

一般而言,对于二者关系较为经典的表述是,“最高国家权力机关是全国人民代表大会,全国人大常委会是全国人大的常设机关,是最高国家权力机关的重要组成部分,在全国人大闭会期间行使最高国家权力……但这并不是说,全国人大常委会是一个独立于全国人大之外的最高国家权力机关”。这一论调主要源于宪法文本,在实质上已成为研究全国人大及其常委会行权实践的理论共识与起点。在如何回答二者关系的问题上,似乎既有的理论言说并未对此专门论证。当前,呈现出二者间关系的问题意识的着力点集中在立法权关系的研究中,多指向常委会特定立法、授权等行为民主性、正当性的不足。实际上,上述研究以二者的从属关系为理论前提,但力有不逮。“全国人大及其常委会之间这种从属关系是宏观上的,具体要考察二者在权力上的划分和相互关系。”[61]胡锦光主编:《宪法学关键问题》,中国人民大学出版社2013年版,第312页。

“从理论上讲。确定全国人大常委会的职权实际上就是一个确定全国人大与全国人大常委会的关系问题。”[62]蔡定剑:《宪法精解》,法律出版社2006年版,第330页。所以,首先要根据宪法文本的规定,就二者的职权进行分类。林彦将常委会的职权划分为三类:①相对独立型(宪法明确赋予常委会的权力)。②共享型(宪法同时赋予全国人大及其常委会的权力)。③辅助型(全国人大闭会期间授予常委会行使的权力)。[63]参见林彦:《再论全国人大常委会的基本法律修改权》,载《法学家》2011年第1期。秦强和郑毅也采取了类似的分类方案,参见秦强:《论全国人大与全国人大常委会的职权关系》,载《人大研究》2010年第12期;郑毅:《论我国宪法文本中的“中央”与“地方”——基于我国〈宪法〉第3条第4款的考察》,载《政治与法律》2020年第6期。结合上述理论资源,我们可以将现行宪法文本中二者的职权类别整合为并行型职权与交叉型职权。并行型职权既包括全国人大与常委会各自专属的职权,又包括闭会期间完全授予常委会行使的职权(例如第67条第5、9、10项)。交叉型职权包括全国人大与常委会各自专属但仍产生关联的职权(例如第62条第3项与第67条第2项),闭会期间不完全授予常委会行使的职权(例如第67条第3项),以及宪法规定二者共有的职权(例如监督宪法实施)。与之对应,二者的关系即可分为“并行关系”与“交叉关系”。

（二） 交叉关系的内在属性

在交叉型职权下,全国人大与常委会的关系存在结构性紧张。当大多数研究均将二者的交叉型职权作为研究对象,并认可这是诱发常委会权力运行失范的重要“导火索”时,大家似乎忽略了一个理论原点的问题:我们在讨论全国人大及其常委会各项具体职权的实施情况时,是基于何种理论预设的。简言之,这是关于“交叉关系”属性的思考。对此,我们接下来需要结合制宪与修宪史,探寻中国宪法对最高国家权力机关与其常设机关职权设置的历史原意。

1.“交叉型”职权的产生动因与演变

第一步要回溯全国人大常委会的职权是如何与全国人大的职权产生“交叉”的。对此,彭真曾提到,“八二宪法”修改草案在加强人大制度方面,“将原来属于全国人大的一部分职权交由它的常委会行使,扩大全国人大常委会的职权和加强它的组织”。[64]彭真:《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告(一九八二年十一月二十六日在第五届全国人民代表大会第五次会议上)》,载全国人大常委会办公厅、中共中央文献研究室编:《人民代表大会制度重要文献选编》(二),中国民主法制出版社2015年版,第567页。这里就常委会职权的取得使用了“交由”一词。“交由”,意交给、交付,若将其置于二者关系的思考下,这似乎是一个单向的委托关系,全国人大将其部分职权委托由它的常委会(常设机关)行使。如何理解“交由”一词,或许是回答上述问题的一个切口。

从“五四宪法”草案与通过的文本来看,二者的职权划分其实是泾渭分明的。《中华人民共和国宪法草案(初稿)》(以下简称《宪法草案(初稿)》)对全国人大常委会的性质表述为“全国最高权力机关的日常工作机关”,[65]参见韩大元:《1954年宪法制定过程》,法律出版社2014年版,第112页。给全国人大常委会设定的所有职权都是以全国人大休会为先决条件的。现在看来,《宪法草案(初稿)》的这一设计,似乎是最为理想的一个模板,此种安排不会使二者产生职权分配上的“交叉”问题,全国人大常委会仅仅是全国人大的日常工作机关,特别强调其从属性。如此一来,也不必担心全国人大常委会“越俎代庖”。该设计不久后便在宪法草案审议过程中被调整,在中共中央《对于“中华人民共和国宪法草案(初稿)”第2章第1、2、3、4节的修改意见》里,全国人大常委会享有的部分职权不再以全国人大闭会为前提。[66]参见前引[66],韩大元书,第258 260页。延至表决通过后的“五四宪法”正式文本中,全国人大常委会具有了前述“相对独立型”和“辅助型”两类职权。在“五四宪法”的历史情境下,全国人大与全国人大常委会之间的职权并不会存在交叉,即便后者享有制定法令的职权,但其不能制定和修改法律,“法律”与“法令”之间的界限是井然的。而“辅助型”职权,可视为一种委托关系的表现,即全国人大常委会在全国人大闭会时以全国人大的名义履行全国人大的部分职权。

“五四宪法”实施后,人大会议的制度设计并不能完全适应社会主义建设和改造事业的进展,全国人大无法及时制定各项急需的法律,便先后在1955年、1959年通过两次决议,授权常委会制定具有部分法律性质的单行法规的权力,以及修改法律中已不再适用的条文。至此,全国人大与全国人大常委会的职权开始出现交叉。1975年与1978年两次宪法的全面修改对本研究的推进关涉不多,考虑到“八二宪法”对“五四宪法”基本原则的继承和发展,[67]参见韩大元主编:《新中国宪法发展70年》,广东人民出版社2020年版,第274页。我们将视野转向“八二宪法”。

“八二宪法”的一大特色是对常委会的权力进行了扩展。时任宪法修改委员会兼秘书长的胡乔木曾提到这一变化的缘由:人大制度也有矛盾需要解决,主要是人大人数多、会期短,考虑立法以及其他困难问题的时间不充裕,所以要让“人大常委会享有仅次于人大的很广泛的权力”。[68]参见许崇德:《中华人民共和国宪法史》(下卷),福建人民出版社2005年版,第395页。在讨论过程中,陈昊苏提到,在全国人大闭会期间,全国人大常委会对全国人大制定的法律进行部分补充和修改,可能会对全国人大全体会议以及立法权造成侵害。中国政治学会也有人提出,要通过给定一个恰当关系的方式明确二者之间的权限划分。宪法修改委员会分组讨论时,荣毅仁所提观点的核心要义与《宪法草案(初稿)》的规定极为类似,即人大开会期间,都由人大决定;人大闭会期间,都由人大常委会决定。[69]参见前引[69],许崇德书,第408,452 453页。不过最终正式通过的宪法文本里,仍旧大幅扩张了常委会的职权,这被视为对全国人大作用的补强。[70]参见肖蔚云:《我国现行宪法的诞生》,北京大学出版社1986年版,第61页。如此一来,全国人大常委会的权力最终演变为“相对独立型”,“共享型”与“辅助型”职权共存。在职权的设计上,“八二宪法”较之于“五四宪法”,突出的一点是发展出了“共享型”职权。也即,“共享型”职权与“辅助型”职权组成了“交叉关系”的主要内容。

2.“八二宪法”情境下交叉关系属性的厘定

以今日眼光视之,“八二宪法”试图在民主与效率之间调和,最终选择了扩大全国人大常委会职权的方式将天平的一端倾向于后者。这一方案流失了民主性而强调治理效能,在实现修宪意欲达成的目标时,也为全国人大与常委会之间权力的“混同”埋下了隐患。例如,在“共享型”职权中,二者在“监督宪法的实施”方面地位不明、权限不清;又如在“辅助型”职权中,常委会在闭会期间对基本法律的修改权更是引起诸多质疑,“基本法律”“部分修改”“基本原则”等概念未能在文本中明确,也未以宪法解释而述明,“规范性概念经常是特别高度不确定,并因此产生许多制定法适用中的不确定性”。[71][德]卡尔·恩吉施:《法律思维导论》,郑永流译,法律出版社2004年版,第134页。随之而来的,便是理论言说中对此番调整所致宪制秩序失衡的担忧。对此,我们需要厘清“八二宪法”中交叉关系的属性。

“五四宪法”有关最高国家权力机关与常设机关职权配置方案不会产生“交叉关系”,这是因为“五四宪法”仅仅将全国人大常委会视为全国人大的日常工作机构。“八二宪法”则更加注重发挥全国人大常委会的功能,极大提升了其宪法地位:“一院双层”的结构中,不再是全国人大为主、常委会为辅的状态,常委会的独立性日益增强;对常委会宪定监督约束机制的先天不足与实施欠佳,也导致其在行权实践中,不仅在“共享型”职权上会与全国人大存在主次倒置的情况,在“辅助型”职权中也存在反客为主之嫌。此番情境下,全国人大“交由”常委会行使的职权逐渐失控,二者“交叉关系”的实质不应再被理解为“委托关系”,而是一种“信托关系”。[72]英美法系将信托财产的所有权划分为普通法系下受托人的所有权和普通法系下受益人的所有权。本文所称权力所有关系的转移是类比的前者,借鉴信托关系的理念与基本结构。参见[英]格雷厄姆·弗戈:《衡平法与信托的原理》,葛伟军等译,法律出版社2018年版,第63页。“八二宪法”实施以来,全国人大常委会在行使职权时,事实上更多是以自己的名义而非附随全国人大的名义。诸如前文所举全国人大常委会作出监察制度改革试点决定等行为,不再受制于首先应由全国人大授予全国人大常委会此项职权的框限,而是直接以自己的名义对接党中央的重大决策部署。又如全国人大常委会的执法检查权,同样也是由其在具体活动中创制而来的,并已实现了规范意义上的制度化生成。[73]参见林彦:《从自我创设,到政治惯例,法定权力——全国人大常委会执法检查权的确立过程》,载《清华法学》2009年第3期。

经过制宪与历次修宪之调整,全国人大与全国人大常委会“交叉关系”的本质属性在实质意义上已由“五四宪法”所确立的单一的“委托关系”演绎为“信托关系”。只不过此番变迁,除有利于全国人大常委会在宪定的创制空间内发挥功能之外,仿佛令其“能动”有余、“克制”不足,尽管在权力的配置方案中,制度选择的原意并非削弱全国人大的地位。[74]参见前引[57],韩大元文。“委托”意味着权力的所有者仍是全国人大,“信托”则意味着全国人大极有可能已经失去对特定权力的控制与所有。如此一来,纾解宪制隐忧的一个可能进路则在于,将当前二者间的“信托关系”重新转至单纯的“委托关系”。

六、 结 语

党的十八大以来,全国人大常委会顺应时代变迁,守正创新,充分发挥其宪制功能,推动着国家治理体系和治理能力的现代化。在高度认可全国人大及其常委会工作的同时,我们也要意识到常委会逐渐脱离宪法文本所构建的行权实践已经触发了宪制隐忧,尽管“规范与现实之间的偏离绝不是病态,它使规范成其为规范,否则,规范与现实根本无法区分”。[75][德]克里斯托·默勒斯:《德国基本法》,赵真译,中国法制出版社2014年版,第3页。在理解全国人大常委会的宪制功能变迁时,除分析其演进趋势与逻辑外,视角应该更加多维:在“并行关系”下,它与全国人大不会在职权上产生过多的冲突;在“交叉关系”下,二者关系的实质在历经制宪、修宪以及自我更张后,表征为由“委托关系”向“信托关系”的转捩。为了维护宪法至上、推动宪法秩序,最为紧要的则是使二者之间的“信托关系”回归至“委托关系”。此外,如果对二者关系进行充分说理,还会涉及二者权力的来源、职权划分具体方案的设计等问题,最终会落脚于全国人大常委会的宪法地位上来。

首次中央人大工作会议提到,党对人大工作的全面领导内含完善党领导人大工作的制度,支持人大及其常委会依法行权、开展工作、进行监督等要旨。[76]参见前引⑦,《光明日报》文。以党对立法工作的领导为例,事实上,这包括规范化的指引于其中。但当前其规范化和程序化不足,只有一个原则或某些关系的存在。这将不可避免地遇到如下待解之题:其一,未来是否要将其转化为一个规范? 这是基于满足明确性、预期性与安定性的考虑。其二,这一规范是放在党内法规里还是将其置于国家法律(尤其是组织法、议事规则)之中? 当前,党内法规与国家法律均是中国特色社会主义法治体系的有机组成,从实现二者有序衔接协调的角度上看,这一问题同样也不可回避。囿于篇幅,难以逐一研究,留待另文探讨。

本文的框架式研究只是一个开端,仅管窥到了全国人大常委会宪制功能变迁的某一维度。最高国家权力机关丰富的行权实践,总能为学理研究带来诸多具有宪理意蕴的素材。适逢“八二宪法”颁布实施四十周年,人民代表大会制度也在风雨兼程中迈向了制度发展的新方位。其中,如何厘清、处理好全国人大与全国人大常委会的关系,寻求全国人大常委会“能动性”与“谦抑性”的平衡,“探讨社会变革中人大结构性变迁的因应之道”,[77]参见前引[57],韩大元文。依然是政治决断者、人大实务工作者以及学者在百年未有之大变局中需要共同面对的一项时代课题。