乡村治理体系和治理能力现代化的路径探讨——基于苏北农村的实证分析

金丽馥 王丹萍

一、 问题的提出

当前,我国取得了扶贫攻坚的决定性胜利和全面建成小康社会的历史性成就,如期实现了第一个百年奋斗目标,正向全面建成社会主义现代化强国的第二个百年奋斗目标阔步迈进。党的十九届六中全会全面总结了党领导人民进行伟大奋斗,积累的宝贵历史经验,深刻指出了党的百年奋斗从根本上改变了中国人民的前途命运,中国人民对美好生活的向往不断变为现实。①参见《中国共产党第十九届中央委员会第六次全体会议公报》,载“共产党员网”,最后访问日期:2022年1月20日。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央始终高度重视“三农”工作,坚持把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重,提出了走中国特色社会主义乡村振兴道路、全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化的重大战略部署。②参见《中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议公报》,载“共产党员网”,最后访问日期:2021年7月19日。与此同时,适时将乡村治理纳入国家治理体系和治理能力现代化范畴,创造性地提出了“加强农村基层基础工作,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。③参见《习近平在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》,载“中国政府网”,最后访问日期:2021年7月19日。乡村治理体系和治理能力的现实化需要因地制宜,多措并举,努力构建共建共治共享的社会治理格局。从结构—功能的视角审视,乡村治理体系和治理能力的现代化应着眼于整体性、常规化、系统化,唯此,才能以关联性的方式有效回应“十四五”乃至未来更长一段时期乡村治理面临的新问题和新任务。

针对上述新问题和新任务,学界开展了大量以问题为取向的研究。比如,有学者基于乡村振兴中存在的公共服务、基础设施、组织建设、体制机制等“四大短板”,提出乡村振兴背后贯穿的是治理体系和治理能力现代化以及法治政府和服务型政府建设这一主题。④参见林永兴等:《乡村振兴:四大短板与改革路径》,载《产经评论》2020年第11期。党的十九大提出自治、法治、德治相结合的乡村治理架构之后,关于乡村“三治结合”的研究持续走热,学界对“三治结合”的概念、理论基础和实践路径等问题展开了深入探讨。比如,有学者在以空间、产业为标准对中国农村进行类型化的基础上,探讨中国不同地区农村的三治样态。⑤参见贺雪峰:《乡村治理现代化:村庄与体制》,载《求索》2017年第10期。在建党百年之际,新时期党领导全面建设社会主义现代化国家的一项重要工作就是乡村治理体系现代化,没有党的领导就没有中国的发展与复兴,党建引领乡村治理的研究格外被重视。比如,有学者从组织网络、制度型塑和能力提升的视角来开展党建引领乡村治理的机制研究,探索将党建优势转化为治理效能的可行方案。⑥参见郝炜:《组织网络、制度型塑与能力提升:党建引领乡村治理的三重路径——以山西省“三基建设”为例》,载《治理研究》2021年第2期。

党的十八大以来,乡村治理被提上中国特色社会主义国家治理的实践议程,全方位推进乡村治理现代化成为国家治理现代化的题中之义。从上述新时代语境来看,乡村治理现代化本质上是国家治理现代化逻辑在农村基层领域的下移和嵌入,不仅承载着顶层设计的上行维度,更体现着培塑农村基层自治能力的下行维度。其核心在于把夯实基层基础作为固本之策,建立健全乡村社会治理体制,在党的领导下实施“三治融合”,力求实现共治共享的社会新面貌,确保农村社会长期稳定和发展。正如有论者指出的那样,乡村治理现代化其实质也就是乡村社会中的各种组织,通过一系列制度安排,共同处理乡村公共事务的一种动态过程,主要体现的是国家和社会公共力量共同作用于乡村公共事务。⑦参见于水:《乡村治理与农村公共产品供给——以江苏为例》,社会科学文献出版社2008年版,第24 48页。具体而言,乡村治理能力现代化侧重于农村社会治理机制和范式的不断优化、重构和迭代,具有动态化和调适性特征。而乡村治理体系现代化则更多地突出农村社会治理的保障性和制度化内涵,具有长期性和定型化特征。

近年来的理论研究和地方实践表明,中央提出的“三治融合”理念打开了新时代乡村治理的新思路,开辟了乡村治理现代化的新格局,为我们进一步深化和细化乡村治理现代化的相关研究提供了新的根本遵循。从学界现有研究成果看,宏观层面的理论勾勒仍是主导性的研究模式,而结合地方实践探索的实证研究还比较欠缺。本文基于笔者苏北地区的调研和研究经历,选取全国首批乡村治理体系建设试点县之一、经济社会发展水平居全国均值地带从而样本度较高的邳州市作为分析对象,力图提供中国乡村治理现代化探索的一个地方和微观视角,以此助力新时代乡村治理体系和治理能力现代化的理论和实践研究。

二、 苏北农村治理能力现代化的实践成效

近年来,江苏省乡村治理成效不断提升,乡村振兴战略不仅为苏北农村的治理现代化提供了重要的政策机遇和目标导向,而且赋予了乡村治理体系新的丰富内涵;反过来,乡村治理能力的持续优化和递升也在不断助推乡村振兴战略走实走深。2019年,邳州市成为全国首批115个乡村治理体系建设试点县之一,当年底开始进行为期三年的试点实践。本轮试点的目的在于顺应近年来农村社会结构变革以及农民需求多样化等趋势对加强和完善乡村治理提出的迫切要求,为中国特色社会主义乡村治理现代化探索新路子,开创新模式。邳州市按照上级部署,积极探索治理新理念,大胆创新治理新渠道,以“党建+”为统领,实施村干部“211雁阵”工程,推进党的组织全面覆盖,深入开展乡村公共空间治理,探索乡村治理与经济社会协调发展的实现机制,积极探索乡村治理新路径,为苏北地区开启乡村治理体系建设新征程起到了积极的引领和示范作用。

（一） 干部领导治理，提升治理成效

2019年以来,邳州市各村强化组织引领,突出党的领导重要性,夯实基层堡垒,实行村书记专职化管理,同时强化村干部培训,坚决防止基层党组织弱化、虚化、边缘化。在基层换届中,村“两委”任期三年改五年,成员可以连选连任,这使得五年治理周期同五年规划对应起来,从治理的有效性角度来看,任期改革充分释放了基层组织作为国家治理触角和毛细血管的功能,对克服农村治理中一度存在的因任期与五年规划不匹配而导致的“短期行为”作用明显。在“两委”班子成员中,村党支部书记和村委会主任“一肩挑”比例占九成。⑧参见《邳城镇“十三五”发展成果及“十四五”目标任务》,载“邳州市政府网”,最后访问日期:2021年8月20日。全市共有1.2万名党员深度参与网格化服务,在党务、村务、集体经济发展和社会建设等各方面,党组织和党员干部引领作用显著,“一个网格管全部”的格局基本形成。此外,邳州市积极构建“三委四会”村务民主决策机制。所有涉及村级经济社会发展以及农民合法权益的重大事项、重要工作,必须在村党组织领导下,经村“两委”充分协商、村务监督委员会全面参与,严格按照组织程序民主决策,确保村务工作公开透明、合法合规。发挥村书记“头雁”作用,以公共空间治理为抓手,优化产业结构,把原来的贫困落后村带上发展的快车道。邳州市积极探索乡村治理新路径的实践取得明显成效,乡村公共空间治理的“邳州探索”被写入2020年江苏省委1号、3号文件,并在全省推广。⑨参见《乡村公共空间治理的“邳州探索”》,载《江苏农村经济》2020年第12期。

（二） 村民参与自治，推动治理转型

乡村治理现代化的核心是治理主体的现代化。乡村治理关键在人,如何筑牢乡村治理的人才支撑体系是苏北农村面临的新问题。近年来,随着乡村振兴战略的实施,邳州市农村社会经济水平普遍提高,村民对美好生活的需求也逐渐由单一走向多样化。新时代农村社会主要矛盾的转化既为苏北乡村提出了新的治理课题、注入了新的治理资源,同时也为吸引苏北农村各类人才“返乡治理”提供了时代契机。由此一来,培育乡村治理新主体并拓宽、重构和整合既有治理渠道,成为苏北乡村治理现代化建设的一项新任务。邳州市最大限度用好农村治理主体存量、千方百计扩展农村治理主体增量、提升单位人才的治理绩效,把过去被忽视的一些治理主体激活起来,探索出新的治理结构。比如,在邳州市官湖镇双沟村,村民可以通过三种渠道参与家乡治理,一是“无职党员志愿活动”,将村中的先进无职党员组织到一起,为乡村治理建言献策,凝心聚力促发展;二是“青壮年搭把手服务”,将有学识、有能力的青壮年组织到一起,形成帮扶小组,扶弱济困,缩小村内贫富差距;三是“妇女公益照护行动”,将村中有公益意识和奉献精神的中青年妇女组织起来,对村中的失独、空巢老人开展日常化的护养救济,以团队加结对的方式解决农村长期存在的“夕阳困境”。通过以上三种渠道,双沟村目前已形成了党员带头、村民参与的多主体治理机制。

（三） 投入智慧治理，提高治理水平

邳州市在以大数据赋能提升社会治理现代化水平,推动基层治理的智慧化,以技术创新促进法治与德治的协同,为苏北乡村治理的现代化探索新路。充分运用智慧化手段,系统搭建治理平台,全面提升治理能力,准确把握乡村治理的新形势新要求,建设协同共治“强中枢”,逐步实现从“治理”走向“智理”,提升基层治理的精准性和可预见性,也提高村民参与治理的责任感和自觉性。邳州市大数据管理平台纵向同步组建市、镇、村三级网格化中心,将基层社会治理问题分类立项,自运行以来,网格员已上报事件近260万条,包括矛盾纠纷、公共卫生、食品安全等影响基层人民幸福感的急难愁盼之事。在邳州市官湖镇,乡镇级网格中心与村级网格中心全部被纳入综合执法局综合调度范围,统一管理127名网格员,通过网格化管理体系,打造“人在格中走,事在网上办”的治理新格局,提供“一村一药方,一格一良策”的精准服务。这一智慧化治理模式大大提升了邳州市乡村治理的质量和效率。

（四） 培育法律意识，强化治理保障

简言之,法律意识就是公民尊重法律、学习法律、遵守法律、依法办事的意识。培养村民的法律意识是建设乡村治理体系现代化的基本保障。为此,邳州市司法局聚焦“三在”普法服务助力乡村振兴,以市、镇、村三级公共法律体系为依托,开展一系列普法活动,强化基层法治建设,让普法责任在乡村落实,让法治文化在乡村落地,让德法文化在乡村扎根。邳州市目前已建成了25个镇级法制广场,推进了497个村级法治宣传栏、法治讲堂,52家法治庭院等特色乡村普法阵地,将法治元素融入乡村的方方面面,乡村法治文化蓬勃生长,普法成效显著。邳州市法院针对不同乡村的治理特征,紧紧围绕村民最关心的问题,进行专题法治宣讲,实地解答村民提出的法律问题,提高村民知法守法用法意识,打通法治宣传到基层的“最后一公里”,为推进基层农村综合治理、社会和谐有序发展营造了良好的法治氛围,有效提升了农村法治化治理水平。

三、 苏北农村治理现代化的制约因素

邳州市积极推进农村基层治理现代化,提升为民服务水平,通过对村民需求的“靶向化”了解,实施菜单式运行、项目化管理,践行全心全意为人民服务的初心和宗旨。目前来看,邳州市的现代化乡村治理体系建设已初具雏形。但在调研中笔者也发现,苏北农村的乡村治理体系和治理能力现代化仍然存在一些亟待突破和化解的制约性因素。

（一） 治理主体权责模糊，治理政策缺乏弹性

由于历史、环境和政策等多方面原因,苏北地区经济发展水平相较于苏南还有较大差距,而乡村治理的质量和成效同经济社会发展水平直接相关。在分税制改革和国家取消农业税的背景下,农村基层政府财权和事权的分离在促进农村经济发展和社会进步的同时,也在很大程度上造成政府与村民的治理关系趋向微妙,其中表现比较突出的一个问题就是,农村基层政府财权失去独立性后,政权事务却有增无减,这就导致基层政府面临很多治理问题时因缺少财力支持而无法有效解决,“没钱办事”加深了乡村治理困境。同时,在国家治理现代化的基本架构中,乡村治理的职责日益倾向于上传下达,乡村治理的自主权受到一定程度的限制,基层干部被大量行政工作束缚而没有时间精力去组织引导村民开展自治工作。此外,国家提出精准治理目标,村级严格执行政策,看似是保障国家政策顺利落地,却忽视了中国乡土的差异性,做不到具体问题具体分析,就很难真正解决现实中的矛盾。长此以往,随着治理下沉,基层政府成为各种治理责任的现实主体,需迎接各种类型的考核评比,而这些与基层政府为民服务的内容事实上会有偏差,尤其是当村庄基础设施供给不足时,基层政府需要层层审批才能进行基础设施建设,但又恰恰是这项内容,是村民评价乡村基层政府行政绩效和干群关系的最重要的参数之一。这一治理“堵点”若长期得不到解决,村民与乡村基层政府之间就会产生隔阂,村干部就会被村民视为“官老爷”,而非“主心骨”。作为国家权力体系中距离村民最近的一级权力主体,基层政府若要在乡村治理现代化中有更大的作为,关键一点就在于要进一步实现财权和事权匹配、权利与责任清晰,在此基础上,创新治理资源投入的方式,从根本上化解治理政策的“僵硬症”。

（二） 治理过程墨守成规，乡土道德文化销蚀

如上文所述,乡村大量散杂的行政工作消耗了基层干部的大部分精力,乡村治理也逐渐在常规性工作中被冲淡,缺乏创新。而以此同时,经过改革开放四十多年的发展,乡村治理环境已发生翻天覆地的变化,现在的农村发展已经不仅仅是要实现经济的长足发展,而且是要绘就一幅产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的振兴图景。因此,乡村治理的内容和对象越发多样化,各方面的矛盾都可能发生。其中一个特别值得关注的问题是,乡土文化受到了城市文化的冲击,城乡二元文化结构逐渐被淡化,农民不再从事农业,农村建筑逐渐被城市建筑同化,田野里时常会出现几栋小洋楼,农村文化逐渐无人问津,乡土文化活动规模和空间日渐缩小,从传统向现代转型期的农村文化未能有效实现创造性转化和创新性发展,反而尴尬地处于一种“旧的失去、新的没来”的“空挡”和失序状态,各种传统的“仪式活动丧失了精神价值意义,徒具形式,变成农民进行社会性竞争的手段”,[10]参见贺雪峰:《新乡土中国》,北京大学出版社2013年版,第41页。这是造成农村奢靡攀比、仪式异化和风俗恶化等不良风气的重要原因。不过,很多村庄仍然储存着一些可资利用的乡土文化要素,比如“文明户”“党员示范家庭”之类的道德模范评比中对传统道德资源的调用,但是由于村民受流量信息的负面影响,很容易被一些短视频平台的物质主义导向带偏,认为荣誉上的获得感不如物质上的获得感重要,对于帮扶政策、爱心资助以及企业帮扶的态度冷漠,认为这是政府应该做的,甚至觉得有些地方做的不够好,传统的社会人情关系逐渐被物化的雇佣关系取代,农村人际关系逐渐被淡化,村民道德素养偏低时,道德责任也相应弱化,在这种情况下,中华民族传统的道德伦理观念逐渐销蚀乃至陷入危机。因此,在社会主义现代化新农村建设和乡村振兴中如何赓续传统乡土道德资源、防止农民情感物化和精神世界“坍塌”,是当前乡村“三治融合”中亟待需要认真研究和解决的现实问题。

（三） 治理保障供给匮乏，基层法治意识淡薄

法治作为乡村治理的基本保障,体现着治理现代化的规则和秩序要求。目前苏北的乡村治理仍然表现出较强的人治色彩,一定程度的法治缺位是治理效果提升中的重大瓶颈之一。苏北地区虽然经历了四十多年的改革开放,但不少农村地区的思想观念仍较为落后和保守,“官老爷”“地头蛇”等封建陈旧思想的遗存,使得一些干部和治理主体在乡村矛盾的处置方式和手段上仍具有较强的粗暴、官僚和特权等特征。“强制执行”“以权谋私”等治理乱象频发,导致村民对法治的信任度较低。同时,由于乡村法律制度不完善,村民自治仅表现在民主选举环节,选举后的民主决策、民主管理、民主监督等常常陷入缺位状态。农民法治意识的淡薄和法律知识的匮乏,导致村民遇到问题时不是首先考虑和运用法律渠道,而是仍习惯于“托关系”“上访”“拉帮结派”等非制度化和法治化的方式维权,在不少农民看来,打官司不如找关系,靠法律不如靠领导,这种思维和行动惯习大大削弱了法律在农村的权威,农村基层干部和群众对“关系治理”的路径依赖也严重阻碍了乡村治理的法治进程。为此,新时代的乡村治理实践中,要进一步加强法律权威,严格执法,增强基层干部和村民的法治意识。但这里应注意,法治不能只靠宣讲,宣讲可以在一定程度上培养农村干部和群众的法律意识,但是普法的深度和广度决定了农民如何运用法律保护自己,所以,法律服务资源的充足、有效供给是农民能否习惯运用法律手段的关键。今后的乡村法治实践,应该让乡村法律服务体系真正为民服务,提升乡村法治保障水平,逐步改善乡村法治环境。

（四） 治理人才外向流失，自治组织成长缓慢

乡村治理现代化的基础是村民自治,也是实现乡村振兴的关键。近年来,虽然我国农村的面貌已经发生了翻天覆地的变化,但是治理基础仍较为脆弱。比如乡村自治内生力不足,人才流失严重就是一个比较棘手的问题,而且这一点在西部地区体现得更加明显。[11]参见王景迁、褚梦卉:《新时代西藏乡村治理现代化研究——以M 县Y村为例》,载《中国藏学》2021年第2期。年轻人大学毕业后往往优先选择留在大城市,几年奋斗之后,能够在大城市立足的大概率不会回农村,而没能留在大城市的年轻人,回来后虽然人在农村,但所从事的工作或职业往往与农村和农民生活联系不大,成为“悬浮”于农村社会关系边缘的“半农村人”,很少有机会或有意愿参与到乡村治理实践中。缺乏年轻人的有效参与,基层干部后备人才选拔面渐窄,优秀治理人才供给严重不足,乡村治理的质量也就难以持续提升。农村基层治理组织中的成员文化程度偏低。乡村中的自治组织具有公益性,在促进农村社会和谐、实现组织成员价值、增强村社成员归属感等方面都发挥了很大作用。然而,由于现代城市市场文化对农村的强烈冲击,农民所奉行的利益至上价值观很容易腐蚀这些自治组织的凝聚力。此外,自治组织的数量少、规模小,社会地位不高、发展空间局促、发展速度缓慢,很难得到农村精英的青睐,导致乡村治理缺乏现代化的自治组织依托和保障,村民缺乏有效参与的组织载体。因此,如何构建、维持和完善乡村自治组织,进而为农村提供自治的组织渠道、提升农村自治程度和水平,也是需要认真研究的课题。

四、 乡村治理现代化的路径选择：一个期待性描述

邳州市乡村治理试点的内容主要集中在探索共建共治共享治理体制、乡村治理与经济社会协调发展机制、完善乡村治理组织体系、完善基层治理方式、完善村级权力监管机制、创新村民议事协商形式、创新现代乡村治理手段、持续推进平安乡村建设等方面。在试点的实施过程中,邳州市致力于探索构建“四位一体”乡村治理新路径,形成多方联动协同发力。根据邳州市上述试点内容的具体进展,笔者认为,应积极推动乡村治理方式变革,探索具有时代特色、符合县域实际的乡村治理体系新模式,尤其应注意处理好“三治”之间的协同关系,遵循治理主体多元化、治理方式复合性、治理价值人民性的基本原则,促进三种治理手段互相补充,推动乡村治理体系不断优化升级。[12]参见林星等:《新时代“三治结合”乡村治理体系的目标、原则与路径》,载《南京农业大学学报》(社会科学版)2021年第2期。结合对邳州市乡村治理试点实践得失的调研、观察和分析,笔者尝试对我国未来乡村治理的路径选择提出以下期待性描述,供学界同仁进一步探讨。

（一） 党建引领乡村治理

党的十九届六中全会深入研究党为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴的百年历程,全面总结党的百年奋斗重大成就和历史经验。[13]参见前引1,“共产党员网”文。中国共产党是我国社会主义事业的领导核心,农村基层党组织是党在农村全部工作和战斗力的基础,是农民当家作主的重要依托。坚持党在农村基层组织的领导地位是乡村治理绩效的根本保证。早期的基层治理在认知上淡化党的领导同基层民主的关系,导致实践中片面强调基层民主,而不同程度忽视了党的领导这一根本原则。在新时代乡村振兴背景下的乡村治理实践中,我们只能进一步加强党组织对乡村治理的领导和引领作用。

首先要创新党领导的治理体系。积极发挥党组织引领作用,化解农村基层党组织与村民之间的信任危机,丰富基层党建工作内容,重点在基层发力,建立健全党支部议事决策机制和运行机制。[14]参见彭明唱:《乡村振兴视角下农村基层治理的机制创新研究——以徐州市为例》,载《老区建设》2019年第24期。新时代的党员干部,空喊责任不行,把爱民挂在嘴上也不可取,要切实把责任意识化作行动符号,实现党领导下的基层协商民主,突出群众的主体地位,结合各乡村的实际情况,确保党领导制定的一切决议和政策都是源于群众最真实的声音。其次要提高党员干部的政策执行力。马克思主义认为:“全部社会生活在本质上是实践的。”[15]中共中央编译局:马克思恩格斯选集(第一卷),人民出版社2012年版,第135页。加强党组织的自身建设,必须在群众工作中化解矛盾,在治理过程中提升效能,让党员干部真正在实践中获得真知,在实践中提升素质、增长才干、坚定理想信念。完善干部绩效考评制度,不能仅仅停留在行政工作,更要深入挖掘农村农民生产生活中的实际诉求,将上传下达转变为与农民商量办事,突出真实性和针对性需要,改变工作方法,切实为村民办实事、办好事、办大事、办长远之事,带领村民走向共同富裕。[16]参见金丽馥:《免除农业税后的乡村组织管理职能:困境与对策》,载《理论探索》2007年第5期。最后要明确村支“两委”的职能关系。基层党组织是乡村建设的引领者,是村民利益的协调者,是乡村自治的引路人,更是乡村社会的稳定器。明晰“两委”的权责范围,不能简单地将“两委”视为上传下达的“传声筒”,将其牢牢束缚在文件和程序之中,更要依据法律法规和政策赋予其必要的决策和行动自主权,通过增强其“办事能力”提升“两委”的号召力、凝聚力和治理威信。同时,要建立与之相适应和配套的履职考核制度,借助制度来管人管事,将对干部的激励担当和批评监督统一起来,以此来提升乡村治理能力,不断完善乡村治理体系。

（二） 德治发挥先导作用

乡村治理体系和治理能力现代化是我国广大农村实现善治的必由之路,而乡村德治在其中起到重要作用,它是把社会主义核心价值观要求与人民日常生活需要联结起来的桥梁。纵观中华五千年,德治不仅是中华文明的体现,更是中华民族凝聚力的支撑。新时代,我们要进一步提升村民对乡村优秀传统文化的认知与认同,充分发挥乡村优秀传统礼俗和道德在乡村治理现代化中的积极功能。

首先要以规立德,村庄里约定俗成的规范都是在村庄族群的生产生活实践中渐成体系的,包括一些礼节、习俗、村规和道德伦理规范等,它们在传统的乡土社会治理中曾起到非常大的作用,但是随着社会主义制度的建立以及农村社会从传统向现代的转型,传统的德治方式和资源有很大一部分不再适合社会主义新农村的治理需要,必须清除其中的封建遗毒、破除其中的陈规陋习、剔除其中的保守因素,将其仍有生命力的优秀传统道德规范与社会主义核心价值观融为一体,在社会主义新农村建设的鲜活实践中对其进行创造性转化和创新性发展,树立一批能够体现新乡土人情的道德模范典型,发挥其榜样示范引领作用,在新的乡村社会条件下结合优秀传统道德规范制定新的村规民约,积极构建尊重乡土传统的社会主义现代化德治秩序。其次要利用传统德治形式大力培塑村民的现代公共意识,优秀乡村传统文化在农村新型乡风文明和道德体系的形成中具有积极作用,但这种作用需要借助多样化的平台或载体才能更好地发挥出来,将中华优秀传统文化创造性转化、创新性发展,以此提升村民的现代公共意识。可利用新媒体、文化广场、戏剧场馆等载体开展德润乡村活动,举办德法文化讲座以弘扬公序良俗,用老百姓喜闻乐见的方式传播文明新风,在潜移默化中影响村民的文化心理和生命情感,让道德秩序内化于心、外化于行,塑造淳朴乡风,以此提高村民的情感认同,增强村民的公共服务责任感。[17]参见黄永林、吴祖云:《乡村文化建设中农民主体意识建构与作用发挥》,载《理论月刊》2021年第3期。最后要创造性调用优秀传统道德遗产,积极构建乡村自治的志愿服务体系。利用乡村的熟人社会特点,建立多样化的志愿服务组织,针对不同类型的问题开展针对性介入和“问诊式”调解,将一些矛盾通过志愿者规劝和人民调解的方式加以解决,利用非正式协商机制解决正式协商所难以解决的问题,以此节约乡村社会的法治成本。

（三） 法治提供治理保障

2021年《中华人民共和国乡村振兴促进法》颁布实行,使得乡村治理有法可依、乡村振兴以法护航,从而开启了乡村振兴的法治化时代。但是在现实的乡村治理实践中,除了上述宏观的法治保障之外,还需要村民委员会组织法等微观层面的法律依据。当然,法律是冷冰冰的条文,而乡村则是一个充满人情味的社会,这就需要针对乡村治理中的实际情况,动态修订法律条文,将法律知识、村规民约转化为能让村民内化于心、外化于行的“地方性知识”,以此强化乡村干部和群众的法治意识和法治精神。[18]参见赵欢春、丁忠甫:《“乡村振兴战略”架构下基层党组织领导乡村治理的能力体系研究》,载《江苏社会科学》2021年第1期。对农民的法治宣传要注重方式方法,形式尽量生动形象、贴近生活、贴近实际;法治教育要因材施教,普法不能流于形式,应针对不同的对象选用不同的方法,对知识水平不高的村民要注意语言通俗易懂,将专业性的法律法规解释成村民能明白的意思,激发村民的学法热情,提高村民的懂法能力,增强村民的守法意识,培养村民依法办事的习惯。法律的权威需要人民来维护,而基层干部应起到引领示范作用,所以基层干部应定期接受法律培训,了解最新的法律法规,在学法用法中逐步提升法治思维,增强依法办事、依法治理的能力,在日常中做到以身作则,成为村民身边学法、用法、守法、护法的榜样,以实际行动带动群众建立对法治的信仰。最后要积极打造能让法律透明规范运转的乡村环境和乡土化运行机制,健全乡村法律服务体系,引导村民正确规范运用法律手段和法治武器维护自身利益、表达相关诉求。总之,乡村治理的法治化是一项长期复杂的系统战略工程,需要久久为功、持续发力,用制度管好治理权,以法治化的方式推进乡村治理的现代化。

（四） 自治夯实治理基础

村民作为乡村治理的对象,也是乡村治理的主体,但是更多情况下村民会将自己划到被治理的范围,缺乏参与治理的积极性和主动性。民主观念是乡村自治的基础,村民需要努力从传统的观念中走出来,迈入民主共治的新时代。同时,基层党组织和政府要创设各种条件和载体,为村民搭建参与治理的制度化途径,推动乡村治理重心向基层下移,建设共建共治共享的乡村治理体系,把村民团结到村组织中,让村民以不同方式、从不同渠道参与到乡村治理当中。

首先要增强村民参与治理的意识,提升村民的综合素质。基于以往的宗亲氏族关系网络,村民对本村的乡土人情最为熟悉,在“自己人”的属地上事实上处于一种主人翁地位,对于一些看起来很难处理的本土性治理问题,交由本村人来调解会更有效果。但是,前文已述,当前大多数村民的文化程度还不高,所以需要进一步强调教育的重要性,全面加强九年制义务教育的落实和监督。同时,给村民更多的实践机会,在实践中培养村民对民主价值的认知和认同,开设有关乡村治理的各类培训,以丰富村民的治理知识储备,提高其参与乡村治理的能力。其次是充分挖掘治理人才,优化乡村治理资源。以各种办法鼓励在村中受人尊敬、具有较高声望和社会号召力与影响力的村民积极参与乡村治理,这些人既可以是村里传统的乡贤,也可以是机关单位的退休人员等有闲有能之人。制定各类政策,积极打造“精农业、爱农村、懂农民”的乡村治理人才队伍。在政策、资金、环境等方面提供各种便利,让他们有机会下沉到村民自治组织中,在党的路线、方针、政策指引下,将自身经验与乡村实际相结合,开创乡村“三治”新局面。最后是提升乡村经济发展能力和水平,为乡村治理提供坚实的物质基础和保障。一些大学生之所以选择留在城市创业或工作,大多是因为城市里拥有农村所没有的诸多资源,相对于农村而言,城市地区经济发展更快,基础设施更健全,医疗、教育等资源更优质,社会更有活力,创业和就业机会更多,观念更为开放。如果乡村也能够在上述方面提供相似或相近的便利和条件,那么从农村走出去的人才回归乡村发展的意愿就会更高。为此,农村应积极构建现代化的智慧治理平台,包括村民自建的自媒体平台等,提高本土村民的智能产品操作能力,借助互联网促进城乡融合发展。[19]参见何阳、汤志伟:《迈向技术型自治:数字乡村中村民自治的“三化”变革》,载《宁夏社会科学》2021年第6期。在返乡人才与本土乡贤之间搭建合作互助的渠道,积极促成两类人才在乡村治理中的互动协同,以人才合作推动优秀传统治理观与现代治理方式的结合,同时赋予乡村自治组织更宽松的参与空间,进而加快乡村治理体系和治理能力的现代化。

五、 结 语

本文基于苏北农村的案例分析,力图探究乡村治理体系的下一步核心议题,以促进“自治有效”“法治有效”“德治有效”三效融合。在乡村振兴的背景下,构建现代化乡村治理体系是新时代乡村治理的大势所趋,但在实践过程中会不断遇到新问题、新矛盾。苏北地区的乡村治理的现实表明,以“三治融合”推动乡村治理现代化的实践,必须坚持在党的领导下,探索与区域乡土人情相结合、适应“半熟人社会”特征、以地方性共识为基础的治理道路,因为从历史经验看,所有与现代化有关的成功实践都是在守护和捍卫传统中实现的。