“站城融合”理念下的成都铁路客站开发建设对策研究

刘 花， 王新宁， 高胜庆

(中国城市和小城镇改革发展中心, 北京 100045)

0 引言

随着我国新型城镇化快速推进，铁路客站在城市高质量发展中发挥着重要作用，已从单纯的交通功能向带动城市发展、实现站城融合的复合功能转变. 虽然围绕铁路客站进行综合开发的理念、方法等已有诸多探讨，但由于铁路客站涉及规划、建设、开发、运营管理等各阶段，关系到地方政府、铁路部门、开发商等多个主体利益，协调难度较大，我国真正成功的铁路客站“站城融合”开发案例较少. 本文正是在此背景下，以成都为例，试图从铁路客站开发建设不同阶段对铁路客站与城市的关系进行剖析，明确“站城融合”开发建设内涵框架，剖析制约铁路客站开发建设的关键因素，提出铁路客站“站城融合”开发建设发展路径，为其他城市提供借鉴.

1 “站城融合”理念下铁路客站开发建设内涵框架

1.1 铁路客站“站城融合”定义及发展历程

关于“站城融合”，当前学术界尚未形成统一定义，相关研究多认为“站城融合”的关键在于处理好铁路客站与城市的关系，依托铁路客站及周边地区快速发展，促进交通功能与城市功能有机融合，实现铁路建设与城市发展的双赢[1-6].

部分学者认为“站城融合”是1个动态过程，不拘泥于某种形式要求，因站而异、因地而制、因时而变[7-8]. 建国后我国第1代铁路客站如北京站、广州站等以及第2代火车站如上海站、北京西站等，更多强调交通功能，属于“站城融合”初期阶段；随着我国铁路客站持续建设发展，路地双方开始关注铁路客站及周边地区的经济效益，也认识到一体化开发的重要意义，“站城融合”迈入第2阶段，但这一阶段铁路客站承担的更多是对外交通功能，与城市功能融合仍显不够，枢纽价值难以最大发挥；随着北京通州站、杭州西站等铁路客站的进一步创新实践，铁路客站与城市功能深度融合，铁路客站发展成为以交通为中心的城市综合体，“站城融合”发展迈入新的发展阶段[9].

1.2 铁路客站“站城融合”开发建设内涵框架

从学术角度来看，王缉宪等[10-14]认为，在“站城融合”视角下，铁路客站开发建设涉及城市规划、开发、运营管理等各阶段，关系到地方政府、铁路部门、开发商等多个主体，在整个过程中既要解决“为何开发”的问题，也须解决“为谁开发”的问题，更涉及解决“何时开发”的问题.

从政策要求来看，国家支持“站城融合”发展的配套政策不断完善，《关于推进高铁站周边区域合理开发建设的指导意见》将促进站城一体融合发展作为重点任务之一，明确高铁车站周边开发建设要突出产城融合、站城一体，与城市建成区合理分工，在城市功能布局、综合交通运输体系建设、基础设施共建共享等方面同步规划、协调推进[15]. 《“十四五”现代综合交通运输体系发展规划》提出促进综合客运枢纽“站城融合”，探索建立枢纽开发利益共享机制，推动枢纽与周边区域统一规划、综合开发，加强开发时序协调、服务功能共享[16]. 《现代综合交通枢纽体系“十四五”发展规划》提出科学推进铁路站区及周边综合开发建设，发展现代物流、商贸、会展、电子商务等站城一体融合的临站经济[17].

综上，本文认为“站城融合”的框架主要由功能定位、衔接交通、综合开发、流程机制4部分构成，功能定位需要考虑铁路客站能否与城市实现共建共享共赢；衔接交通需要考虑方式、规模及布局等是否合理；综合开发需要分析开发业态及规模等是否科学；流程机制需要考虑路地双方建设开发流程是否融合及运营管理是否协同等，见图1.

图1 铁路客站“站城融合”开发建设关键要点示意图

2 成都市铁路客站开发建设关键问题

成都作为国家中心城市和国际性综合交通枢纽，根据《成都铁路枢纽规划(2016年—2030年)》的批复，2030年将形成成都东、成都、十陵及成都南、天府、成都西“3主3辅”的铁路客站布局. 近年来，成都市先后出台一系列政策文件，着力提升综合客运枢纽规划、设计、建设水平，取得积极成效. 如犀浦站实现地铁、市域(郊)铁路同台同向换乘，大大提高衔接换乘效率，成都东站围绕铁路客站，布局酒店、会议展示、经贸活动、商务培训等业态，综合开发效益显著. 与此同时，成都铁路客站开发建设还面临关键问题制约.

2.1 铁路客站开发业态与功能融合不够

按照“圈层”理论，紧邻铁路客站应布局高强度混合功能. 但从成都东站来看，高强度开发区域距离铁路客站核心地区超过500 m，站点核心地区则为单一交通设施，不利于更好发挥铁路客站的价值，与“站城融合”理念不符. 同时，成都东站中央绿轴宽度约为200 m，主要布局开敞空间，过宽的中央绿轴导致中环东侧的交通换乘区和西侧的枢纽经济区融合度较差，不利于将成都东站的巨大人流转换为支撑片区发展的基础，不能实现成都东站片区由交通枢纽向经济核心转变的目标. 另外，成都东站地下空间各自为政，互相不连通，使得高铁客站出站人流与周边开发项目基本没有关系.

图2 成都东站西广场现状开发图

2.2 铁路客站与城市交通衔接水平不高

成都市铁路客站普遍存在关键交通设施供给不足，布局不合理等问题. 从交通设施规模来看，以成都东站为例，长途客运站占地面积超过4万m2，占比面积过大、布局孤立；公交场站占地面积超过1.1万m2，承担集散客流仅为10%，使用率较低；出租车蓄车场规模和社会停车场不足等问题较为突出，旅客和车辆进站和排队时间过长. 从交通设施布局来看，以成都南站为例，规划区域南北两侧被铁路分隔，路网连通性较差，各交通设施之间的换乘需求主要集中在铁路南侧，和铁路北侧难以进行有效衔接，影响了整个铁路客站的运行效率.

2.3 铁路客站开发建设时序难以统一

铁路客站建设之初往往未能明确所有投资主体，导致部分设施建设时序难以统筹推进，铁路客站建设水平难以保障. 以天府站为例，天府站规划接入成自高铁项目，成自高铁项目已于2019年1月获得原国铁集团和四川省政府联合批复，目前全线正在加快建设，计划于2022年9月铺轨，2023年底建成通车，按照国铁集团和四川省政府工作安排，天府站需与成自高铁同步建成投用. 由于与天府站同步建成的部分市政配套道路承担主体和资金来源尚不明确，再加上天府站北场占用较多基本农田用地，审批程序复杂、审批用时较长，天府站南北场是采用合建模式还是分建模式始终难以确定，致使天府站难以按计划开工，建设进度严重滞后于成自高铁.

2.4 开发建设多元主体利益难以协调

铁路客站综合开发涉及的铁路部门与城市部门相互独立，未有清晰对接流程，导致利益难以协调. 以成都南站为例，成都市政府目标采用新建上盖平台+拆除既有站房+新建地下站房等方式，对铁路站房进行综合改造，形成集慢行、产业、休闲、景观于一体的生态公园. 上盖开发推进机制以成都市住建局作为牵头单位，成都兴城集团作为业主单位，配合住建局和规划局等相关部门提前开展片区城市设计、控规调整论证、资金平衡方案研究、涉铁工程科研等工作，项目城市设计方案也已于2018年12月报成都市规委会审议. 但由于成都市政府与中国铁路成都局有限公司、成绵乐铁路客运专线有限责任公司框架协议尚未签订，土地补赔偿、建设期间铁路停运补偿等问题未达成共识，导致工作推进缓慢.

图3 成都南站现状图

图4 成都南站综合开发效果图

2.5 运营管理机制权属分割比较严重

铁路客站涵盖物业开发、城市交通及铁路客站等多种设施，不同设施分属不同地方主管部门，存在多头管理与资源分散等多重困难. 以成都东站为例，一方面核心区涉及多头管理问题，需要进一步健全联动协调机制，如成都东站地下公用通道空间现状以交通设施为主，运营管理部门希望布局一些业态创造收益，但交通部门更希望旅客快速通过此通道，以保障安全为第一要义，难以形成统一意见. 另一方面，发展区土地资源分属多个市级平台公司，难以实现资源的有效整合，各土地业主普遍重盈利收益、轻产业培育，导致发展区缺乏着眼长远、统筹推进项目开发建设的手段.

3 典型铁路客站开发建设经验借鉴

随着我国 “站城融合”理念的普及，路地双方开始积极探索铁路客站“站城融合”开发建设新模式，并形成部分铁路建设和城市发展的良性互动案例，对成都市铁路客站“站城融合”开发建设具有一定参考和借鉴意义.

3.1 零距离换乘的综合交通体系

铁路客站与城市交通无缝衔接已成为铁路客站建设的标准配置，重庆沙坪坝站、深圳北站等铁路客站立体化的交通布局为实现“站城融合”打下了坚实的基础. 如重庆沙坪坝站，盖下地下空间共八层，每层布局相应的交通功能，成功衔接了成渝高速铁路、轨道交通、公交、出租等多种交通方式，实现了枢纽核心区与城市的多层面接口融合. 如武汉站围绕着“零距离换乘”，首创“桥建合一”站房形式，将交通广场、旅客站房和铁路站场等完全立体叠合，极大地缩减了旅客进出站和换乘距离.

3.2 与城市功能融合的开发业态

重庆沙坪坝站开发建设高度利用铁路车站及周边地区土地，全面提高铁路车站步行圈内高附加值的容积率，以铁路客站400～800 m(5～10 min步行路程)为半径，建立集龙湖金沙天街、甲级写字楼、SOHO公寓等多维业态于一体的城市综合体，打通了三峡广场及周边区域，有效连接了城市公园、医院、中小学、体育馆和图书馆等城市公共设施，促进了各种社会功能的融合，实现了沙坪坝商圈的3倍扩容升级. 2021年，金沙天街实现全年客流3 500万人次，实现了20亿元的营收.

3.3 创新地上地下空间土地供给模式

杭州西站在规划初期，就充分考虑了土地的高强度复合利用，通过设置在站房两侧的城市空中步行连廊实现了站房与上盖、站房与城市、城市与开发及铁路客站南北场之间的便捷互通，为铁路客站实施地下、地表、地上一体化、分层次立体开发打下了坚实基础. 同时，为实现高效集约城市用地的目的，杭州市规划资源局余杭分局根据建设主体、土地性质及用途不同，分别发放不同的不动产权证，不动产权证确认的范围是杭州西站枢纽东西两侧雨棚上方空间，空间高度为24.1～55 m，底面积西侧为15 532 m2、东侧为15 730 m2，有效破解地上和地表用地权属主体及范围不一致的问题，创新了铁路客站土地综合开发模式.

3.4 路地高度协作的开发建设模式

重庆沙坪坝站、杭州西站、深圳北站、雄安站等铁路客站的开发建设过程是典型的路地高度协作发展模式. 如杭州西站，是浙江省政府和国铁集团实现“路地合作”的新建高铁站雨棚上盖开发项目，杭州市政府通过授权成立杭州西站枢纽开发有限公司来负责杭州西站的开发建设，并与国铁集团合作共同进行铁路客站红线内相关工程投资及红线外综合开发，形成了“风险共担，收益共享”的共同体；如深圳北站，在一体化建设方面，深圳市政府联合原铁道部成立了枢纽建设管理指挥部，建立了集广深港客专、港铁、地铁、平南铁路、公交出租、长途客运及其他设施主体为一体的协同建设管理体系，实现了深圳北站的一体化规划设计建设和共同协商管理；在一体化运营方面，成立深圳枢纽运营协调管理办公室，协调铁路、公安及城市交通等各部门，明确运营接口和责任，建立协调机制，确保了深圳北站的高效运营.

4 成都市铁路客站开发建设对策建议

4.1 促进站城一体融合发展

坚持规划引领，充分论证铁路客站周边开发建设可行性、必要性，因城施策、因站而异推进客站周边区域合理有序开发建设[15]. 开发业态应结合成都市资源禀赋、产业发展布局等，因地制宜、合理规划. 对于远离成都市主城区并存在发展问题的铁路客站，应开展不同开发规模和业态组合下的交通影响评价，合理确定产业发展定位，科学确定开发规模；对于不具备城市功能建设条件的铁路车站，则不宜进行大规模城市开发；对于适宜开发建设的铁路车站，应遵循用地紧凑、规模集约、开发集中、功能混合、立体统筹等原则，对不同规模铁路客站周边地区进行高效率节地开发，有序发展高端服务业、商贸物流、商务会展等产业，科学发展商业零售、酒店、餐饮等产业.

4.2 科学确定交通设施规模

在枢纽规划和研究阶段，应从剖析铁路客站客流时空演变规律入手，总结铁路枢纽与城市交通衔接中转客流、集散客流、诱增客流的分析流程与定量预测方法，客流预测过程的全部参数，应结合成都市用地规划、综合交通规划、专项交通规划及物业开发等进行校核，不应该直接采用其他城市、成都市其他交通项目的既有参数进行预测. 同时，应考虑客流的时效性，分别预测工作日、周末日及节假高峰日的客流规模，科学合理确定各类衔接交通设施规模. 在枢纽规划设计初期，应结合铁路客站功能定位，对国内外相似功能、场站规模、客流规模的枢纽进行横向比较，论证枢纽建筑总规模和分项交通设施规模的合理和可行范围. 同时，充分考虑铁路客站客运量增长态势，以及高铁快递、网约车、共享单车等新兴业态发展趋势，预留一定设施发展空间.

4.3 优化交通设施空间布局

成都市铁路客站交通设施布局应充分体现“以人为本”的设计理念，结合各种交通方式换乘关系、换乘客流量及设施规模等关键要求，按照“到发分离、主次清晰、内外集散、步行可达”等原则，满足安全、便捷、舒适、高效换乘要求，优先保障公共交通、轨道交通与铁路客站的近距离衔接换乘，合理确定不同交通衔接设施的功能布局. 新建大型铁路客站应立体布局衔接交通设施，鼓励既有铁路客站实施立体化换乘设施改造. 铁路客站衔接交通设施不同交通方式之间的换乘距离宜控制在300 m以内，换乘时间一般不超过3 min.

4.4 创新路地合作工作机制

在铁路客站的前期规划、工程设计和建设运营的全过程中，成都铁路局集团公司与成都市政府要加强衔接，统筹协调开展铁路客站与衔接交通设施的统一规划、整体设计、同步建设，并做好与相关投资方的衔接，实现“规划衔接、一体设计、同步建设、运营共享、开发协同”. 同时，应参考重庆、杭州等城市发展经验，尽快成立专门的管理机构，协调推进铁路客站与城市交通的统一规划、设计、建设和运营管理. 此外，要重点加强综合开发协调联动，成都市铁路客站综合开发应由路地双方统筹协调、共享利益，在铁路建设项目可行性研究批复前，项目建设投资主体应开展土地综合开发方案研究，与成都市政府签订综合开发框架协议，明确综合开发模式、用地规模、地块位置、规划条件和供地方式.

4.5 完善开发建设政策体系

成都市目前针对轨道交通综合开发已经出台了比较完备的政策体系，但难以有效指导铁路客站的上盖开发. 一方面，应加大对铁路客站综合开发的重视，在综合开发实施阶段，将成都市铁路客站开发建设指标、空间指标等单列，建立土地增值收益拨付机制. 同时，在土地出让、规划调整、项目报建、税费减免、市政配套及分权确权等层面出台明确可操作的办法. 另一方面，应抓紧制定综合开发标准规范，协同铁路集团、规划、建设、交通等部门，加快推动铁路客站开发建设相关规范和技术规范的制定，为综合开发与铁路项目同步规划、设计、施工提供政策保障.

5 结束语

铁路客站“站城融合”开发建设将成为未来我国铁路和城市建设的一个重要趋势. 本文以成都市既有和新建铁路车站为例，剖析了成都市铁路客站“站城融合”开发建设存在的关键问题，并结合国内发展实践经验，提出适应成都市铁路客站发展实际的对策建议，以期为成都市乃至全国其他城市推进铁路客站“站城融合”开发建设提供参考. 由于铁路客站“站城融合”开发建设的系统性、复杂性，未来还需要针对不同发展类型的铁路客站，对“站城融合”开发建设的理论体系及实施路径进行进一步深化研究.