基于质量管控的项目档案多维度监管策略研究

吴 茜 刘亚琳 方冰莹/长江生态环保集团有限公司

项目档案是项目建设全周期（包括项目立项、设计、施工、监理、竣工验收和运行维护等环节）直接形成的原始记录。完整、准确、系统、规范、有效的项目档案不仅记录了项目建设的进展与成效，而且具备“锁定证据、监控过程、验证效果、规范管理”的重要作用[1]。“十四五”开局以来，从中央到地方，各种重大项目迎来了建设的“黄金期”。2021年6月9日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《“十四五”全国档案事业发展规划》提出“加强档案资源质量管控”和“加强重点领域档案工作监管”的要求[2]。如何按照国家档案工作监管的要求加强项目档案监管，是工程管理领域需要关注的重要议题。

从已有研究文献来看，关于项目档案监管的研究已有部分成果。郝伟斌等阐释了建设项目档案管理在“互联网+”环境中存在的问题并构建了新型监管机制[3]；杜羽探究了哈尔滨地铁BOT项目档案监管工作难点及应对举措[4]；天津市档案局项目处论述了天津市档案局推进重点建设项目档案监管工作的主要做法[5]；钱淑仪探讨了重大建设项目档案工作监管路径[6]。这些研究大多是从政策解读、难点探析、机制构建等多个方面进行探究的，尚未见到从质量管控视角探究项目档案监管工作的研究。为此，笔者从国家“十四五”档案工作监管的要求出发，针对当前项目档案监管存在的问题，基于质量管控的视角，探究项目档案监管策略，以期为项目档案监管工作的完善提供借鉴和参考。

1 项目档案监管存在的问题

目前，我国项目档案管理通常被纳入项目质量监管工作，在项目单位、档案行政部门、质监局等有关部门的共同努力下，我国项目档案管理水平不断提高。然而，由于项目档案来自项目的设计、建设、监理、运维等多个单位，缺乏统一监管，项目档案整理有时并不规范，项目档案丢失、损毁、造假等现象时有发生，很大程度上降低了项目档案管理的质量。归纳起来，目前的项目档案监管工作在监管主体、监管手段和监管机制方面存在不足。

1.1 项目档案管理主体各自为政，多方监管有待统一

监管主体是开展项目档案监管工作的主导力量。项目设计、建设、监理来自各方，这就决定了项目档案监管主体的多元性。然而，在项目档案监管工作实践中，由于项目档案监管主体彼此没有隶属关系，部分单位对项目档案管理工作不够重视，致使项目档案任由各个单位自行管理、移交，造成了项目档案监管上的空缺，这不利于项目档案的质量管控。一方面，由于建设项目工程量大，所涉单位关系复杂，项目设计、建设、监理各方形成的档案种类和数量繁多，一旦缺乏统一监管，势必导致项目档案质量难以控制。另一方面，各项目档案监管主体存在人员流动性带来的负面影响，因此难以保证项目档案监管的连续性，无法确保项目档案资料的完整性。如，在基础建设工程项目中，由于基建项目的工作量大，多个单位同时合作施工，各个施工单位参加人员众多且流动性强，项目文件和档案无法得到及时收集与整理[7]，这就导致项目档案的完整性难以得到有效控制。

1.2 项目档案存在两种监管方式，监管手段有待优化

监管手段是项目档案监管工作开展的技术保障，其先进性和可操作性是影响项目档案监管工作效果的关键因素。在我国，当前项目档案的监管方式有两种，即监管人员进行现场文档监管和施工结束后项目档案监管[8]。首先，由于项目工程量大、建设周期长，项目档案现场监管往往需要多名档案工作人员相互配合，这给档案管理机构带来了巨大的人力成本压力。其次，项目档案事后监管方式缺少对项目档案的前端、中端控制，容易导致项目档案管理出现违规行为，进而出现监管资料缺失、材料事后补充、数据造假、竣工验收代签字等现象。以高速公路项目档案为例，档案工作未被纳入项目绩效考核，没有对档案工作进度提出要求，档案工作进度常常滞后于项目建设进度，不少项目在通车运营后的较长时间内仍无法完成档案验收工作[9]。

不难看到，现场文档监管和施工结束后项目档案监管两种手段都存在一定的弊端，无法适应当前项目建设的大环境，容易造成项目档案监管效果不佳、项目档案的真实性和完整性难以有效维护等问题。

1.3 项目档案管理规范化欠缺，监管机制有待健全

监管机制是确保项目档案监管工作规范化、标准化的制度保障，监管机制的科学性、全面性和项目档案监管工作的成效紧密相关。然而，由于项目建设单位和施工单位对项目档案工作重视程度不够，项目档案管理制度和标准制定工作往往缺乏科学性、规范性，这就导致项目档案质量管控得不到有力保障。项目档案的监管机制不健全，首先体现在不少建设单位在制定档案监管制度时，仅对归档材料和时间进行了简单规定[10]，缺乏对档案借阅、利用、奖惩等方面的规定，致使项目档案监管工作无据可依；其次体现在项目建设的中后段，由于监管机制不健全，项目承担单位通常没有指定专人负责项目资料，这就导致项目档案资料没有及时得到收集、登记、分类和整理，项目档案的完整性受到威胁。即使是业务外包，项目档案形成单位因为缺乏专业人员，也难以对外包单位进行指导和管理。

2 项目档案多维度监管策略

基于项目档案监管存在的不足，笔者从质量管控的角度出发，构建包括监管理念、监管主体、监管手段和监管机制在内的项目档案多维度监管策略，即以项目档案质量管控为核心，通过协调监管理念、监管主体、监管手段和监管机制各环节之间的表层联系和深层逻辑关系，实现“1+1>2”的效果。

2.1 监管理念：协同治理与全过程管理理念

监管理念是新监管策略的思想内核，是各环节工作有序开展的思想脉络。项目档案工作随着项目进度不断推进，更新项目档案监管理念是适应项目档案监管策略的要求、实现项目档案全流程监管的前提。项目档案多维度监管策略综合了协同治理理念与全程管理思维，将项目计划期、项目中期、项目结项期的档案监管工作作为一个整体进行考量，以档案管理部门为主导，协同项目档案设计、监理、运维等多部门，充分发挥各部门优势。

2.2 监管主体：多元主体协同

监管主体是项目档案监管的主要参与者，各监管主体的执行力与效率高低关乎策略运行效果是否符合预期。协同管理指不同组织为达成同一目的，打破组织边界进行协作[11]。协同治理视野下，监管主体不再局限于档案部门，而是包括关乎项目档案产生、收集、移交等环节的所有相关部门。档案部门通过与业务部门、数据部门等协同合作，发挥多元主体效益，实现项目数据共享化、档案工作高效化、档案治理精准化。

2.3 监管手段：“互联网+”监管

项目档案监管的全过程离不开监管手段的有效实施，监管手段是开展项目档案监管工作的方法和技术保障。项目档案作为一项国家重要的公共基础数据资源，其本身也是一种关键生产要素和核心资产[12]。创新项目档案监管手段，保证项目档案监管工作顺利开展，有利于做好项目档案质量管控，维护项目档案数据资源完整与安全，为项目档案数据充分发挥其重要信息生产要素作用提供坚实保障。随着大数据、云计算、区块链、人工智能等信息技术的发展，要提升项目档案质量管控的科学性、针对性，就必须加强信息技术在档案监管工作中的运用，健全“互联网+监管”手段，建立起项目档案数字治理新策略，推动项目档案管理工作融入项目业务全流程。

2.4 监管机制：监督与问责制度

项目档案管理围绕项目的全过程建设展开。项目档案管理的具体内容涉及前期规划、设计、组织与实施、工程决算、竣工验收和竣工决算等各环节，涉及单位包括建设单位、各参建单位（设计方、施工方、监理方、建管）等多个主体，各主体形成的档案互有交叉。建立完善的项目档案监管机制，协调好各环节和各主体之间的关系，对于实现项目档案的质量管控、确保项目档案的完整性和可用性具有重要意义。健全项目档案监管的体制机制需多方参与，涵盖项目档案接收、整理、保管、鉴定、统计、保密、利用、销毁、库房管理、应急管理等各方面。因此，要实现项目档案质量管控工作的良性发展，就必须明确项目档案监管权责清单，完善项目档案监管全流程督查和问责机制，为项目档案质量管控提供制度规范和指引。

3 项目档案监管策略的实现

3.1 理念转变，创新监管工作方式

传统档案工作分散单向的管理策略割裂了档案部门与工程建设部门之间的有机联系，导致档案监管工作滞后、档案质量监管难、问题档案追溯难等问题[13]。这要求档案工作者转换思维，将协同治理的理念与全过程管理理念融入档案工作，平衡档案部门、各参建单位等多主体利益，并通过联合行动的方式发挥各主体作用和优势[14]。协同治理理念在于将档案工作从档案部门范畴延伸至参与档案管理的各类组织、机构、群体和个人。将协同治理理念贯彻至档案监管工作中，主要可以从以下两个方面入手。第一，从纵向来看，把握协同治理内涵，统筹规划电子档案、进度管控、质量监督等核心环节，树立集成管理思想。如，深中通道项目在把握关键业务基础上建立了全流程在线电子文件协同管理平台，以电子文件为凭证，倒逼参建单位协同开展进度管控、质量检验、计量交付等核心业务流程，有效解决了项目档案管理成本高、数据质量低、档案质量参差不齐的问题。第二，从横向来看，协同治理不仅指项目开展过程中的集成式管理，也包括实现跨系统、跨部门、跨领域等的合作。如：海航集团档案管理部门创新采用多方联动的档案监管策略，通过与人事部门、投资部门、基建部门和采购部门等联动，提高各部门人员档案意识，避免相关重要档案资源流失[15]。

3.2 主体协同，提升监管工作能力

档案监管多元主体之间的协作配合程度与档案监管工作的效果密切相关。“互联网+”时代为档案监管转型提供了机遇，借助信息技术搭建可供项目方、承包方、档案管理方、监理方等紧密联系的平台，实现档案监管从“多头监管”的分散监管策略向“协同监管”的合作监管策略转变，有利于促进项目档案监管多元主体间合作深度的拓展与效度的提高，进而提升项目档案监管工作的整体效能。实现项目档案监管主体协同、提升监管工作能力，主要可以从以下几个方面着手。第一，实现项目档案协同监管需要建立档案管理部门与行政部门、第三方监管机构、施工方等多元主体协同关系，共同履行档案监管职责。如，中油国际采取系统化的境外档案管控手段，通过前期开展档案业务指导、组织各相关职能部门开展档案业务培训、依据培训对象调整档案培训内容等方式，实现档案工作的多部门协同治理[16]。第二，建设项目档案主管部门与行政部门、项目部门等的沟通反馈机制，实现项目档案实时监控、动态评价及跟踪服务，有针对性地解决项目档案监管中可能存在的问题。如，浙江省丽水市建设了集成项目档案线上审查、线上评审和线上归档功能的同步化监管系统“1+9+N”档案协同管理系统，在此基础上发展为具备党政机关电子公文、政务网电子文件和网页文件等在线收集、整理、归档、移交、共享、开发利用等功能的“1+10+N”档案协同管理系统[17]。

3.3 技术赋能，提高监管工作效率

2017年以来，全国各省市陆续出台《关于加快推进“互联网+监管”工作方案》，财政部门、市场管理部门、生态环境治理部门等多个单位积极响应并逐步推动落实。“互联网+监管”是具有中国特色的治理概念，它是互联网在中国的快速革新演进背景下，借助信息通信技术，凭借互联网平台对档案管理工作进行监管创新的监管新形态[18]。在档案管理领域，健全“互联网+监管”手段、建立档案数字治理新策略被写入《“十四五”全国档案事业发展规划》，这为项目档案监管工作的进一步发展指明了方向。要实现项目档案质量管控，就必须强化技术赋能，以信息技术为抓手，推进“互联网+监管”策略，主要可以从以下三个方面着手。首先，推动现场执法与网络执法相结合，建立与实施以互联网平台或手机移动终端为载体、以电子证照和现场音影视频为依据的“互联网+监管”方式，与现场执法互为补充，实现项目档案的全面监管。其次，加强项目档案全流程监督与管控，通过信息比对与数据挖掘实现项目档案全流程监管，保证项目档案的真实性与完整性。最后，借助智能AI技术辅助项目档案监管工作。运用AI命令对监管对象进行实时的指令发布与监督管理，通过机器学习数据集，形成AI智能监管决策的模型，实现项目档案的实时监管。

3.4 制度约束，确保监管工作成效

项目档案监管制度是指项目档案监管过程中需要遵从的国家层面的法律法规、政策规范，以及行业层面的办法指南、意见标准等。“新基建”背景下项目档案数量的快速膨胀与信息技术在建设项目中的广泛应用，催生了对项目档案监管制度制定和实施的强烈需求。加强项目档案全过程监管的制度约束，提高项目档案质量，重点在于构建完善的监管体制机制，健全项目档案监管工作的督查制度与问责制度。第一，构建项目档案监管的权责清单，将权力运行的机制与权力主体的职责进行细化并公开。对于项目档案中不涉密的信息，档案监管单位需列出监管事项、依据、内容和标准，确定监管主体对于各类项目档案的监管职权，并明确责任追究内容，从而做到有权必有责，防止项目档案管理的权力异化对项目档案质量造成不良影响。第二，加大在项目档案监管工作中“双随机、一公开”的执法监督检查力度，推动监督检查工作规范、有序开展。完善项目档案重大政策评估“事前+事后”评估体系，加强项目档案行政执法队伍建设，探索建立与建设项目有关部门协调执法的联合机制，建立科学合理的违法责任认定制度。

本文为国家档案局项目“长江大保护项目档案管理体系构建及创新发展研究”成果之一。