行政诉讼实质解决争议的反思与修正

孔繁华

内容提要：实质解决行政争议是法院主动融入国家治理体系现代化建设的一项司法政策，法院借助党委、人大、政府和社会的支持，通过庭前引导、诉前调解和诉中协调等手段，将调解率和撤诉率作为检验争议是否得以实质解决的标尺，进一步通过司法建议、典型案例和行政审判白皮书等措施提升司法权威。倡导实质解决争议具有积极作用和客观效果，但部分创新手段与司法权被动性和中立性特点不符，协调缺乏规范依据且导致法院放弃判断权，片面追求低上诉率与当事人的诉权相悖。解决上述问题，应将诉前调解改造为行政调解，重申行政诉讼解决争议之立法目的，法院充分行使审判权彰显法律效果，修改《行政诉讼法》设置合意停止诉讼程序。

引言

“实质解决行政争议”作为一项司法政策，由最高人民法院提出和倡导，地方各级人民法院具体操作和践行。实质解决行政争议的内涵、标准缺乏权威解释。综合已有的研究成果，①有学者认为“实质解决”包含三层意思：“一是案件已经裁决终结；二是当事人之间的矛盾真正地得以解决，没有留下后遗症；三是通过案件的审理，明晰了此类案件的处理界限，行政机关和社会成员能够自动根据法院的判决调整自身行为。”参见江必新：《论实质法治主义背景下的司法审查》，载《法律科学》2011年第6期。也有学者认为“实质”包括两层涵义：“第一，行政诉讼程序终结后未再启动新的法律程序；第二，行政实体法律关系经由行政诉讼程序获得实质处理。”参见王万华：《行政复议法的修改与完善——以“实质性解决行政争议”为视角》，载《法学研究》2019年第5期。还有学者认为，“所谓行政争议的实质性解决，是指人民法院在审查行政行为合法性的基础上，围绕行政争议产生的基础事实和起诉人真实的诉讼目的，通过依法裁判、调解和协调化解相结合并辅以其他审判机制的灵活运用，对案涉争议进行整体性、彻底性的一揽式解决，实现对公民、法人和其他组织正当诉求的切实有效保护”。参见章志远：《行政争议实质性解决的法理解读》，载《中国法学》2020年第6期。结合司法实践经验，实质解决行政争议在诉讼的不同阶段体现为：首先，行政争议尽可能通过行政诉讼得以解决，立案环节实现应收尽收；其次，审理环节法院对争议问题予以实质回应和判断；再次，诉讼结果实现案结事了，当事人没有上诉或申诉；最后，个案裁判具有示范效应，对本案当事人和案外人起到指引作用。从最初的“化解行政争议”到明确提出“实质解决行政争议”，最高人民法院在确立这一司法政策的同时，又在各类文件中强化协调和解、立案登记、行政机关负责人出庭应诉、一站式多元纠纷解决机制等多种手段的作用，地方法院将其作为实现实质解决行政争议的抓手。诉前调解、府院互动、深度协调等手段贯穿行政诉讼始终，从地方经验逐步演变为全国实践。不可否认，实质解决行政争议的司法政策及各种创新手段客观上取得了一定的成效，但也存在超越行政诉讼立法目的、突破《行政诉讼法》既有规范、限制当事人诉权等问题，应予以重视并恰当纠偏。

一、法院探索实质解决行政争议的实践经验

基于最高人民法院的政策引领和地方各级人民法院的实践推动，法院上下联动摸索出“庭前引导、庭中协调、庭外借力”②《多措并举化解行政争议》，载《人民法院报》2013年7月2日第6版。的行政争议解决模式。

（一）庭前引导当事人进入诉讼

与学界通常认为“实质解决行政争议”重在案件审理结果的节点不同，法院从行政诉讼收案环节就融入“实质解决争议”的理念，引导当事人尽可能通过诉讼渠道解决纠纷。《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》（法发〔2017〕25号）直接将案件受理与“实质解决行政争议”相勾连，“各级人民法院要……以实质化解行政争议为目标，对于依法应当受理的行政案件，一律登记立案，做到有案必立、有诉必理”。引导当事人选择诉讼途径解决纠纷在一定程度上是法院主动作为的结果：

一方面，法院采取走出去的策略，积极宣传《行政诉讼法》。我国的行政纠纷解决途径在制度设置上以诉讼为重心，但实践呈现“大信访、中诉讼、小复议”之格局。改变相对人“在行政纠纷中偏好信访”③张泰苏：《中国人在行政纠纷中为何偏好信访?》，载《社会学研究》2009年第3期。的局面，地方人民法院“一方面与信访局建立定向工作联系，对有上访苗头的当事人引导通过诉讼解决纠纷，通过定向联系、依法介入，先后引导多名信访或准备信访人员通过诉讼解决了行政争议。另一方面，运用电台、电视台、报纸，广泛宣传行政审判职能和作用，组织行政审判法官深入全市20个乡镇、街道办事处向群众解说，在乡镇人口密集地张贴行政诉讼宣传资料6000余份，使广大群众相信法院、相信法律能给群众撑腰，为群众‘壮胆’，替群众‘仗势’，受了委屈，讨‘说法’的最好选择是法院”。④参见前引②。

另一方面，立案登记制降低了起诉门槛，为将纠纷引流入诉讼奠定了基础。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过）明确要求，“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权”。新《行政诉讼法》第五十一条规定的立案登记是对中央决定的细化和体现。在行政诉讼受案范围（行政协议除外）、原告资格和起诉条件没有根本性变化的情况下，学者批判“‘登记立案’入法并未从实质上变革立案审查制的惯性思维”，⑤梁君瑜：《我国行政诉讼立案登记制的实质意涵与应然面向》，载《行政法学研究》2016年第6期。但数字仍反映出“当前行政争议的解决体系呈现出‘司法主导’特点”，⑥汤媛媛：《行政争议的诉源“三治”》，载中国法院网，https://www.chinacourt.org/article/detail/2020/06/id/5308439.shtml，2021年2月28日访问。大量争议涌入法院。以2015年5月新《行政诉讼法》的实施为分水岭，立案登记制的实施对行政诉讼收案量具有实质影响，全国一审行政诉讼收案量逐年递增：2014年141880件，2015年220398件，2016年225485件，2017年230432件，2018年256656件，2019年279574件；从2014年至2019年五年间实现翻倍增长。⑦参见最高人民法院公报之司法统计，载最高人民法院网，http://gongbao.court.gov.cn/ArticleList.html?serial_no=sftj，2021年10月3日访问。

（二）推行全流程、全覆盖的深度协调

协调是行政诉讼中始终存在且发挥重要作用的纠纷解决手段，是指“人民法院在审理行政案件过程中，以对被诉具体行政行为进行合法性审查为基础，以充分保护当事人合法权益、妥善化解行政争议为目的，组织各方当事人及其他相关部门或个人等进行协商，推动当事人在法律规定的处分权限范围内达成口头或书面的和解协议，依法妥善化解行政争议的审判活动”。⑧《天津市高级人民法院关于加强行政案件协调和解工作的若干意见》（津高法发〔2010〕2号）。自《关于预防和化解行政争议 健全行政争议解决机制的意见》（中办发〔2006〕27号）发布后，最高人民法院嗣后发布的司法文件不断强化协调和解的作用；《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》（法释〔2008〕2号）是协调和解正式确立的标志。

与以往相比，实质解决争议目标下的协调，适用范围更宽、适用程度更深，且贯穿诉讼全过程。“推动行政争议实质化解成为府院共识，行政协调调解工作得到全面加强。经过协调化解矛盾，原告主动撤诉结案2732件，调解结案34件，同比分别增长2.9%、61.9%。”⑨《2019年度广东省行政诉讼情况报告》，载广东法院网，http://www.gdcourts.gov.cn/index.php?v=show&cid=226&id=55545，2021年2月21日访问。《上海市高级人民法院关于进一步完善行政争议实质性解决机制的实施意见》（2018年5月22日发布实施）第一条规定“应当将争议实质性解决贯彻于诉讼全流程，立足协调化解与依法裁判有机结合”，该条所规定的“行政争议实质性解决的具体情形”⑩《上海市高级人民法院关于进一步完善行政争议实质性解决机制的实施意见》第一条（行政争议实质性解决的具体情形）：“对于存在以下情形的行政案件，本市法院应当将争议实质性解决贯彻于诉讼全流程，立足协调化解与依法裁判有机结合，促进行政争议稳妥解决：（一）被诉行政行为存在违法情形，但即使判决行政机关败诉，行政相对人的正当诉求、实质权益仍无法有效实现的；（二）被诉行政行为存在裁量空间或判断余地，且行政相对人诉求正当的，有必要结合行政相对人诉请开展调解或协调化解的；（三）行政机关负有履行职责、给付职责，且行政相对人诉求合理，但在履职、给付程序性条件方面存在争议的；（四）涉及行政相对人信赖利益保护的；（五）涉及政策变化，影响行政相对人权益，有必要根据个案具体情况，综合考量案件事实、历史成因、当事人客观状况等因素开展调解或协调化解的；（六）行政案件以其他争议为前置基础的，通过化解前置争议可以实质性解决行政争议的；（七）涉及行政赔偿、补偿的，在查明事实的基础上应当开展调解；（八）其他具备争议实质性解决条件的行政案件。针对所有的行政争议，几乎不存在适用范围上的实质限制。上海市高级人民法院发布的“2018年行政争议实质性解决十大案例”均是通过“协调化解”达到实质解决争议的目的。进一步对上海、吉林和安徽高院发布的33件行政诉讼实质解决争议典型案例研究发现，通过判决、调解、协调撤诉、诉前调解、出庭应诉和司法建议多元化的路径达到实质解决争议的目的。⑪参见前引①，章志远文。其中协调撤诉17件，占比51.6%，被称为“多元调解前置、法院诉讼断后”⑫方帅：《调解行政争议 合力促进和谐》，载《人民法院报》2019年8月24日第2版。的成功经验加以推广。

地方法院将协调作为实质解决行政争议的成功经验，并进一步延伸适用至诉前阶段。诉前调解是指人民法院已经立案受理行政争议，但在案件开庭审理前转入诉前调解（和解）中心，由调解员（和解员）进行协调。法院通过规范性文件将诉前调解制度化，⑬参见《山东省高级人民法院关于建立行政争议审前和解机制的若干意见》（鲁高法〔2019〕28号）；前引⑩，第二条。这是“在上级法院认可、授意下或者与当地政府（党委）互动合作下完成”的造法形式。⑭余凌云：《法院如何发展行政法》，载《中国社会科学》2008年第1期。2020年2月，最高人民法院印发《关于人民法院深化“分调裁审”机制改革的意见》（法发〔2020〕8号）明确提出：“探索建立行政争议审前和解（调解）中心，促进行政争议实质性化解。”至此，诉前调解获得了最高院的认可和全面推广。

（三）借力其他主体共同化解争议

坚持党的领导是人民法院遵循的基本政治原则，党委是法院首先要借助的外部力量。最高人民法院在多个司法文件中提及行政审判必须依靠党委的领导才能在困境中寻求机会。《最高人民法院关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要（2019—2023）》（法发〔2019〕8号）进一步强调“全面加强党对人民法院工作的绝对领导”。接受党委领导和寻求党委支持是一体两面，“在不规范的政府行为和法律所支持的伸张权利的诉讼之间，法院会寻求同级中共党组织的支持来增强自己的权威。有了党的支持，法院会设计出一些司法创新措施，如行政机关负责人出庭应诉制度、发出司法建议以及创造性地适用法律等”。⑮贺欣：《法院推动的司法创新实践及其意涵——以T市中级人民法院的行政诉讼为例》，载《法学家》2012年第5期。寻求党委支持具体表现在：第一，对重大、复杂或者群体性、敏感性等可能导致矛盾激化和事态扩大的案件，及时向当地党委汇报，力求得到及时妥善处理。⑯参见《最高人民法院关于审理与低温雨雪冰冻灾害有关的行政案件若干问题座谈会纪要》（法〔2008〕139号）、《最高人民法院关于严格执行法律法规和司法解释依法妥善办理征收拆迁案件的通知》（法〔2012〕148号）、《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》（法发〔2009〕38号）。第二，对于政治性、政策性强，难以单纯通过行政诉讼解决的争议，尽可能通过当地党委、政府统一协调解决。⑰参见《最高人民法院关于妥善处理群体性行政案件的通知》（法〔2006〕316号）。第三，对于干预、阻碍人民法院受理、审理行政案件造成恶劣影响的，及时向当地党委反映。⑱参见《关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》（法发〔2009〕54号）。

人大是法院在政体下可以借助的权威力量，争取人大支持的主要做法：一是将地方法院探索行政争议实质解决的经验上升为具有准立法性的人大决定或决议，巩固司法改革的成果。例如2019年7月31日，湖州市第八届人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过《关于推进行政争议实质性化解进一步加强社会治理的决定》。二是向人大常委会专门报告行政审判工作情况，争取人大的支持和重视。2015年11月2日，最高人民法院周强院长向第十二届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议做《最高人民法院关于行政审判工作情况的报告》，这是“史无前例首次向全国人大（专门）报告”⑲《“报喜”亦“报忧”：最高法行政审判工作报告获公允》，载人民网，http://www.people.com.cn，2021年10月7日访问。行政审判情况；地方法院纷纷效仿，“广州、珠海等地人大常委会专门听取法院行政审判工作情况报告，就法院报告所反映的行政执法问题向有关行政机关提出整改意见，提升行政执法能力和水平”。⑳参见前引⑨。

法院与政府积极沟通，既可以使行政审判获得政府的支持，减轻案件判决的压力和判后执行的难度，也可以传递政府行政执法中存在的问题，促使争议实质解决。法院与行政机关的互动有三种典型做法：其一，充分发挥复议机关在化解行政争议中的重要作用。尽管行政诉讼“双被告”的设置遭到学界诟病，㉑章剑生：《关于行政复议维持决定情形下共同被告的几个问题》，载《中国法律评论》2014年第4期；沈福俊：《复议机关共同被告制度之检视》，载《法学》2016年第6期；章志远：《行政诉讼“双被告”制度的困境与出路》，载《福建行政学院学报》2016年第3期；毕洪海：《错置的焦点：经复议案件被告规则修改检讨》，载《华东政法大学学报》2016年第3期；梁君瑜：《复议机关作行政诉讼共同被告——现状反思与前景分析》，载《行政法学研究》2017年第5期。但“双被告”制度可以“迫使复议机关动用一切行政资源达成实质性纠纷解决”。㉒熊樟林：《行政复议机关做被告的理论逻辑》，载《法学》2021年第7期。因此，“复议机关作共同被告案件中，法院应采取必要方式推动复议机关参与行政争议调解、和解进程，发挥复议机关在实质性解决行政争议中的积极作用。复议机关作单独被告案件中，基础行政争议具备实质性解决条件的，法院也可以建议原行政行为作出机关参与化解”。㉓前引⑩，第六条。其二，推动行政机关负责人出庭化解行政争议。行政机关负责人出庭应诉“制度创设自始就采取了一种司法政治的生长策略”，㉔卢超：《行政诉讼行政首长出庭应诉制度：司法政治学的视角》，载《北方法学》2015年第4期。“体现了浓郁的本土特色和实践智慧”。㉕章志远：《行政机关负责人出庭应诉制度的法治意义解读》，载《中国法律评论》2014年第4期。结合行政首长负责制，不难解释推动行政机关负责人出庭更有利于从根源上实质性地化解行政纠纷。其三，通过行政争议调解中心搭建沟通平台，打造“源头治理、多元化解、全程全域、共治共赢”㉖《加强源头治理多元解纷 实质性解决行政争议——福建高院关于行政争议多元化解情况的调研报告》，载《人民法院报》2019年9月26日第8版。的行政争议化解模式。调解中心有的设在法院，有的设在政府；即使设在法院的调解中心，政府也是重要且必不可少的参与主体。

争取社会主体的广泛参与是党的群众路线在司法权运行中的具体实践，既可以打破行政诉讼封闭式的结构，也可以减轻法院处理疑难案件的压力，实现动员各方社会力量构建共建共治共享社会治理体系的目标。“在行政争议实质性解决过程中可以采取人民调解、律师调解等各种方式，同时可以与职能机构、行业协会、群团组织等形成机制共建、信息互通。”㉗前引⑩，第四条（行政争议多元解决机制）。和解员一般由行政机关选派的工作人员担任，也可以邀请人大代表、政协委员、人民陪审员、人民调解员、仲裁员、律师或者退休法律工作者等担任特邀和解员。

二、实质解决行政争议的诠释维度

实质解决行政争议是积极能动司法观在行政诉讼领域的反映，法院采用内化的方式应对行政诉讼面临的困境。

（一）将纠纷引流至诉讼是法院主动融入社会治理体系的政治策略

在国家治理体系和治理能力现代化的进程中，司法是不可或缺的重要力量。实质解决行政争议是人民法院主动融入党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体系之政治选择，是司法能动主义在行政诉讼中的体现，“以适应中国国情、因应时代变化、回应社会需求以及响应执政党政治倡导为主旨的司法取向，所体现的正是司法能动主义的一般性状与特质”。㉘顾培东：《能动司法若干问题研究》，载《中国法学》2010年第4期。“能动司法”是最高人民法院通过司法文件、司法政策不断展示的司法理念。2009年8月，时任最高人民法院院长王胜俊明确提出了能动司法的要求。此后，最高人民法院的各类司法文件不断贯彻这一理念，《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》（法发〔2009〕38号）强调“进一步增强为党委和政府分忧、为群众解难的主动性和自觉性”；《最高人民法院关于认真学习贯彻党的十九届四中全会精神的通知》（法〔2019〕244号）指出，“要紧紧依靠党委领导，主动融入社会治理体系，更好发挥司法在社会治理中的参与、推动、规范和保障作用”。

作为司法机关，法院在国家治理体系中发挥的主要作用是解决纠纷。引导当事人进入诉讼是法院在司法权被动性特质和能动司法政策考量下的选择，也是针对人民群众反映强烈的“立案难”问题的自我革命。“立案难”问题在行政诉讼中始终存在且矛盾突出，“行政诉讼面临的‘三难’，最突出的是立案难”。㉙2013年12月23日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上，全国人大常委会法制工作委员会副主任信春鹰的报告。有法不依、应当立案却不立案的原因包括“法院为自我保护而不立案；因其他官僚机构压力不立案；法院中的个人化因素所导致的不立案”。㉚汪庆华：《中国行政诉讼：多中心主义的司法》，载《中外法学》2007年第5期。《行政诉讼法》修改之前， “限缩受案范围、违法增设受理条件”㉛参见前引⑱。导致诉权行使遇阻；《行政诉讼法》修改之后这种情况明显好转，但“阻碍当事人依法行使诉权的现象尚未完全消除”“限制当事人诉权的‘土政策’”依然存在。㉜《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》(法发〔2017〕25号)。法院对敏感案件、历史遗留问题造成的纠纷和群体性纠纷等棘手案件尤其不愿意立案，这种情况至今并未完全改观。将纠纷引流至诉讼渠道，是法院主动融入党和国家中心工作大局的政治背景下，在宪法和法律规定的职责下体现司法能动性的主动选择；也是法院在自身弱势的格局下，努力破解立案难题的政治担当。

（二）诉前调解和诉中协调是实质解决争议的突围手段

法院将行政争议引流至诉讼，进一步要解决如何送出去的问题。案件数量激增给法院带来了难题，压力之下法院借助两个手段突围：

其一，案多人少的压力与诉前调解机制的建立。新《行政诉讼法》实施以来，法院收案数量逐年突破历史新高，面对案多人少的压力，法院必须采取对应性手段将案件送出门。诉前调解在这种现实压力和政策背景下应运而生。从策略上看，诉前调解是法院“引导各种解纷机制积极参与、多元共治、各取所长、各尽其能，形成常态化、科学系统的多元化纠纷解决体系”之一环；㉝最高人民法院《中国法院的多元化纠纷解决机制改革报告（2015—2020）》。从效果来看，诉前调解既可以减轻法院的负担，又能满足广大人民群众多元、高效、便捷的解纷需求，是法院经过实践检验行之有效的纠纷解决手段，被作为诉源治理的重要途径加以推崇。㉞参见章志远：《新时代行政审判因应诉源治理之道》，载《法学研究》2021年第3期。诉前调解是否能真正实现实质解决行政争议无从考量，但却实实在在减轻了法院的审判负担。

其二，压力型案件与协调手段的运用。“实质解决行政争议”提出的背景之一是“回应行政诉讼程序空转问题”，程序空转的重要原因之一是“国家权力结构中行政权过强、司法权威不足，在个案层面和制度层面均制约法院作出实质裁判”。㉟参见前引①，王万华文。一直以来行政诉讼都面临来自行政权的压力，只是在不同时期、不同区域这种压力大小、表现形式不同。最高人民法院亦指出在全面依法治国的大背景下，行政审判的外部环境虽有了较大改善，但仍存在“有的领导干部不能正确对待行政诉讼，不尊重群众诉权，不支持法院受理行政案件；有的行政机关负责人不愿出庭、出庭不出声或不愿接受败诉结果；有的地方党政领导干部仍然公开插手行政案件，少数地区规定如判决行政机关败诉即对相关法院考核扣分；有的地方仍视法院为政府的工作部门，要求法院承担司法职权之外的强制拆迁、城管执法、招商引资等工作”等问题。㊱《最高人民法院关于行政审判工作情况的报告》，最高人民法院院长周强2015年11月2日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议上报告。在强行政与弱司法的格局下，“被诉行政行为存在违法情形，但即使判决行政机关败诉，行政相对人的正当诉求、实质权益仍无法有效实现”等情形反映出法院有心无力的困境。争议无法实质解决的原因既有法内因素，也有法外因素。法官面对压力型案件即使在规范判断上十分明晰，但出于政治效果、法律效果和社会效果三统一的考量，不能简单从规范本身作出裁判，只能转化为针对各方压力的反复协调，以求达致最佳的效果。

（三）调解率与撤诉率是衡量争议实质解决程度的标尺

行政争议实质性解决“以能动司法为手段、以案结事了为目标”，㊲江必新：《以推进三项重点工作为契机努力破解行政案件申诉上访难题——在全国法院行政审判工作座谈会上的讲话》，载最高人民法院行政审判庭编：《行政执法与行政审判》2010年第3集，中国法制出版社2010年版，第8页。“案结事了”意味着当事人没有上诉和申诉。如此引申出调撤率作为实质解决行政争议的衡量标准。这意味着高上诉率和申诉率与实质解决行政争议的目标相悖，“我国行政诉讼近年来出现上诉率高、申请再审率高、服判息诉率低的现象，一个重要原因是因为没有充分发挥行政诉讼解决纠纷的功能所致。”㊳江必新：《完善行政诉讼制度的若干思考》，载《中国法学》2013年第1期。将上诉率作为衡量实质解决行政争议的标准，为了避免上诉，法官只能不适用或少适用判决的方式结案，实践导向两个做法：

一是积极探索调解的适用范围并通过立法修改承认调解。中国式的能动司法“把调解作为处理社会纠纷的常规性司法方式”。㊴参见前引㉘，顾培东文。《行政诉讼法》修改之前诉讼调解就已存在，最高人民法院《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》（法发〔2010〕16号）指出：“在不违背法律规定的前提下，除了对行政赔偿案件依法开展调解外，在受理行政机关对平等主体之间的民事争议所作的行政裁决、行政确权等行政案件，行政机关自由裁量权范围内的行政处罚、行政征收、行政补偿和行政合同等行政案件，以及具体行政行为违法或者合法但不具有合理性的行政案件时，应当重点做好案件协调工作。”这一时期由于缺乏立法依据，调解后的案件仍以撤诉方式结案；《行政诉讼法》修改后明确规定了调解范围，调解书也成为一种正式的结案方式。

二是通过协调处理纠纷并以原告撤诉的方式结案。协调在立法中并没有一席之地，《行政诉讼法》关于撤诉的规定成为法院在规范下寻找的表面合法手段。“行政诉讼的协调机制是在行政诉讼法明令禁止的情况下，地方法院在‘强行政’环境下的地方性突围，并最终获得了最高人民法院的认可与推广。”㊵于晓虹：《策略性服从——我国法院如何推进行政诉讼》，载《清华法学》2014年第4期。撤诉在行政诉讼中一直具有重要的地位，“在过去三十年中，原告撤诉率经历了两番大起大落，最高分别达到57%（1997年）和50%（2012年）”。㊶何海波：《从全国数据看新〈行政诉讼法〉实施成效》，载《中国法律评论》2016年第3期。2015年5月《行政诉讼法》修正实施以来，全国法院一审行政案件撤诉率稳定在20%左右。㊷全国法院一审行政案件撤诉结案数量与总体结案数量的比例：2015年结案194772件，撤诉42925件，撤诉率22.04%；2016年结案225020件，撤诉44303件，撤诉率19.69%；2017年结案229112件，撤诉47880件，撤诉率20.9%；2018年结案252355件，撤诉50967件，撤诉率20.28%；2019年结案284362件，撤诉55049件，撤诉率19.36%。参见最高人民法院公报之司法统计，载最高人民法院网站，http://gongbao.court.gov.cn/ArticleList.html?serial_no=sftj，2021年10月3日访问。由于原告撤诉原因多样，无法探究撤诉案件中有多少是因协调所致，但可以肯定的是，撤诉作为诉讼程序终结的方式之一具有“息讼”的效果，也符合我国“案结事了”的司法理念和目标，反映了法官在化解行政争议上的努力。

（四）司法建议、典型案例和行政审判白皮书等是提升法院权威的柔性措施

司法建议具有非强制性、非公开性的特点，可以发挥判决所无法比拟的柔性优势，“是人民法院审判职能的延伸”。㊸《关于进一步加强司法建议工作为构建社会主义和谐社会提供司法服务的通知》（法发〔2007〕10号）。《行政诉讼法》修改前，司法建议仅在行政机关拒绝履行判决、裁定的情况下适用；法律修改后则扩大至规范性文件不合法、被告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭等情形。一个不争的事实是，司法建议的适用逐渐呈常态化趋势。“原本处于边缘化地位的司法建议制度已经上升为行政审判的中心制度。”㊹章志远：《我国行政诉讼司法建议制度之研究》，载《法商研究》2011年第2期。地方法院在实践中探索出司法建议的升级版即“矛盾协调化解建议函”，㊺前引⑩，第三条（矛盾协调化解建议机制）。发挥其在化解行政争议方面的作用。

生效裁判尤其是高级别法院的裁判对下级法院“必然会产生制度性效应”。㊻参见前引⑭，余凌云文。《最高人民法院关于案例指导工作的规定》（法发〔2010〕51号）标志着“中国特色案例指导制度初步确立”；2020年7月，《最高人民法院关于统一法律适用加强类案检索的指导意见（试行）》明确将“最高人民法院发布的指导性案例、最高人民法院发布的典型案例及裁判生效的案件、本省（自治区、直辖市）高级人民法院发布的参考性案例及裁判生效的案件以及上一级人民法院及本院裁判生效的案件”纳入类案检索的必要范围。最高人民法院发布的各种类别典型案例中均包括实质性解决争议的个案。一些地方法院亦相继发布以实质性解决争议命名的典型类案，例如：2019年5月29日上海高院发布2018年行政争议实质性解决十大案例；安徽高院2019年发布了十起、2020年发布八起实质性解决行政争议典型案例；2020年6月19日河南省濮阳市法院发布实质性化解行政争议八个典型案例：2020年9月29日南通经济技术开发区人民法院发布实质性化解行政争议十大典型案例。这些典型案例具有示范效应，下级法院在面对同类案件时更倾向于选择协调方式处理争议，以求达到实质解决争议的效果。

行政审判白皮书近十年在各级法院悄然兴起，2009年最高人民法院下发了《关于在全国法院开展行政审判“白皮书”活动的通知》。白皮书的内容没有固定的要求，从各级法院发布的白皮书来看，基本包括年度行政审判基础数据、行政诉讼案件特点、行政执法存在的问题与建议、未来展望等内容，有的白皮书辅之以年度典型案例。“人民法院对行政审判白皮书的重视，既彰显了回应型的司法理念、建构了商谈型的权力关系，也是对执政党所倡导的源头型治理模式的积极响应。”㊼章志远：《我国行政审判白皮书研究》，载《行政法学研究》2018年第4期。从法院的立场出发，行政审判白皮书既是对自身行政审判工作的回顾和反思，也是对行政执法的建议和倒逼；其诞生之初后一种功能被赋予较高期望，间接发挥促进依法行政、化解行政争议的作用。

三、践行实质解决行政争议之手段与行政诉讼的内在冲突

法院主动出击，通过调解、协调等手段以追求争议的实质解决，诸多做法与司法权本质、行政诉讼规范以及当事人诉权无法相容。

（一）法院主动作为与司法权本质相抵牾

实质解决行政争议中，法院主动揽案、主动建立诉前调解机制、主动协调等措施最终伤害司法权的根基。

其一，主动作为与司法权被动性和中立性特点不符。司法权本质上具有被动性特点，“司法权消极处事，超然待物，以‘不告不理’为原则，非因诉方、控方请求不作主动干预”。㊽孙笑侠：《司法权的本质是判断权——司法权与行政权的十大区别》，载《法学》1998年第8期。这种被动性要求司法机关不主动地保护权益、不主动地追究违法。为了实现实质解决争议的目标，要求法院积极深入群众宣传《行政诉讼法》、主动促成当事人和解、为满足当事人的要求出谋划策等做法，违反了司法权被动和中立性的特征，导致法院不能承受之重，从根本上损害司法权的公正性。 “协调突破了法院不告不理的原则，将法院变成了纠纷的处理机关和矛盾的调和机关，使得法院在力图发挥其解决纠纷、维护稳定、改善民生等作用的过程中，扮演了多重角色。也使得法院超越了审判权限，很容易偏离中立的立场,违背司法权的本质。”㊾林莉红：《论行政诉讼中的协调——兼评诉讼调解》，载《法学论坛》2010年第5期。

其二，法院主动创设诉前调解规范涉嫌僭越立法权。诉前调解非《行政诉讼法》所规定的法定程序，其他法律中也找不到规范依据。地方法院通过发布司法文件的形式规定诉前调解的范围、程序、效力等内容，涉嫌违反《立法法》和《行政诉讼法》，“法院‘积极探索’行政诉讼协调和解机制有违‘法律保留’原则”。㊿沈福俊：《和谐统一的行政诉讼协调和解机制》，载《华东政法大学学报》2007年第6期。此外，诉前调解附着于诉讼程序前端，但其既不是法院主持下的司法调解，也不是人民调解，其性质定位不清、功能不明、效力模糊、结案方式混乱。

其三，主动、深度协调导致法院放弃判断权。“司法权的本质是判断权。”参见前引㊽，孙笑侠文。协调的结果以原告撤诉的方式结案，其实质是法院主动放弃裁判权、不对争议问题发表意见。“在‘实质性解决行政争议’观念中，司法裁判的重要性程度可能已经大大降低了，而寻求当事人的撤诉申请作为‘实质性’解决行政争议的手段则成为首选。”章剑生：《行政诉讼“解决行政争议”的限定及其规则——基于〈行政诉讼法〉第1条展开的分析》，载《华东政法大学学报》2020年第4期。过高的调撤率限制了法律在社会中的应有作用，相反却更加强化了非正式手段解决纠纷的作用。法院“对案件实体判断的拒绝，实质是对司法权的自我放弃”。黄启辉：《行政诉讼一审审判状况研究——基于对40家法院2767份裁判文书的统计分析》，载《清华法学》2013年第4期。法官放弃裁判权的同时意味着放弃法律上的是非曲直和黑白判断，“法官不得不‘和稀泥’，甚至强行要求一方当事人做出法外让步”。刘旺洪：《社会管理创新：法院的职能定位与实践路径——兼析能动司法的范围和限度》，载《法制与社会发展》2012年第6期。从个案目标和短期效果来看，当事人没有启动上诉或申诉程序，达到“案结事了”的目的；但从法治建设和长期效果来看，法院不对纠纷从法律视角发表看法，对案件黑白不做判断，没有彰显法律规范所追求的社会秩序。

（二）协调在行政诉讼中缺乏规范依据

协调是与行政诉讼相伴而生却始终没有正式身份的手段，借助调解和撤诉登场，但协调的范围与《行政诉讼法》关于调解的规定不符，也因其非正式性无法保障协调结果完全落实：

其一，地方司法文件以调解之名行协调之实。一些地方的司法文件将调解、协调与和解并用，似有意模糊三者的区别，扩大了调解的法定范围。“司法实践中，协调的范围几乎没有限制。”张坤世、罗重海：《行政案件协调解决的调查与思考》，载中国法院网，https://www.chinacourt.org/article/detail/2011/12/id/903.shtml，2021年2月18日访问。《上海市高级人民法院关于进一步完善行政争议实质性解决机制的实施意见》第二条第二款规定，“除《中华人民共和国行政诉讼法》第60条规定的行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件外，行政争议多元调处中心对其他行政案件也可以进行协调化解”。《山东省高级人民法院关于建立行政争议审前和解机制的若干意见》（鲁高法〔2019〕28号）更是明确规定，和解范围包括但不限于“法律规定可以调解的案件”。《山东省高级人民法院关于建立行政争议审前和解机制的若干意见》（鲁高法〔2019〕28号）规定下列行政案件可以委派“和解中心”先行和解处理：“（1）法律规定可以调解的案件；（2）行政相对人要求和解的案件；（3）当事人人数众多、可能影响社会稳定的案件；（4）被诉行政行为一旦被确认违法或者撤销，将给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成重大损失的案件；（5）行政相对人诉讼请求难以得到法律支持，但确有实体权益需要保护或者确有其他合理需求需要救济的案件；（6）其他通过和解方式处理更有利于实质性化解行政争议的案件。”这种简单的扩大，恐怕不是对法条的误解。“全国各地法院都在行政诉讼中根据自己的理解进行积极探索,对于和解的范围、程序、规则以及和解结果的法律效力，各个法院的认识和做法并不完全一致,但只要原被告之间达成表面上的‘和解’，最终使原告在诉讼程序上撤诉，就算达到了‘协调和解’的目的。”应星、徐胤：《“立案政治学”与行政诉讼率的徘徊——华北两市基层法院的对比研究》，载《政法论坛》2009年第6期。协调作为法定规范外的手段以司法政策的形式存在，协调的范围超越《行政诉讼法》规定的“调解”范围。提倡人民法院对于行政案件的“协调和解”进行“积极探索”，会助长法院不严格遵守法律规定、不依法审判的倾向。

其二，协调存在无法保障当事人权益的风险。协调撤诉表面上符合法律的规定，实际上则是一种迂回手段。从文书形式来看，协调的结果仅有原告的撤诉申请和法院的准许撤诉裁定，当事人的实体权利义务没有调解或和解协议等文书记载。地方法院“认可和解协议具有行政协议的性质”的做法与《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号）的规定不符。为了解决协调结果缺乏法律效果的问题，地方法院探索出实用的经验：“当事人请求确认和解协议效力的应当变更诉讼请求。人民法院判决确认协议有效，可以在判决书说理部分载明和解经过、和解协议内容以及当事人申请确认协议效力的要求等，判决书尾部载明当事人的上诉权利。”参见前引⑬。但上述做法依然超越了《行政诉讼法》的规定。根据现行立法，协调结果不能以和解协议的形式记载，一旦被告反悔或对承诺打折扣，法院只能继续斡旋，“以一些‘非强制’的手段督促行政机关履行，而另一方面对原告因此而丧失的再次起诉权利，在救济方面还相对滞后，行政协调最终的社会效果很难体现出来。”参见前引，张坤世、罗重海文。

（三）片面追求低上诉率与当事人的诉权相悖

尽管对行政诉权本质的认识存在诸多理论纷争，参见梁君瑜：《行政诉权本质之辨：学术史梳理、观念重构与逻辑证成》，载《政治与法律》2017年第11期。晚近学者多从基本人权属性论证诉权。吴英姿：《论诉权的人权属性：以历史演进为视角》，载《中国社会科学》2015年第6期。诉权具体表现为起诉权、上诉权和申诉权，诉前调解、调撤率与当事人的诉权之间存在矛盾。

其一，诉前调解程序妨碍当事人接近司法。当事人起诉对应法院的受理（或不受理），一旦起诉符合法定条件，依法进行审理和裁判就是法院的义务。然而，实践中法院“收到行政案件后，应当首先审查是否符合先行和解处理案件范围，需要和解的应当告知当事人。当事人同意和解的案件，参照民事诉前调解的做法，立‘诉前调行’字案号……”。参见前引⑬。虽然诉前调解以当事人同意为前提、以“诉调衔接”为保障，但事实上在法定起诉条件外增设了程序，限制了当事人接近司法和获得裁判的权利。有学者将诉前调解视作诉权启动时机的延迟，“对诉权发动的方式和时机作一定处分”，蒋成旭：《行政诉权处分的司法审查——以行政审判中的息诉承诺为例》，载《法学家》2019年第5期。并没有从根本上剥夺当事人的诉权。当事人起诉案件已经进入诉讼系属，通过地方法院司法文件设立的诉前调解程序使案件再回到调解状态，既不符合《行政诉讼法》规定的程序，也有拒绝裁判之嫌，“存在法院借机规避合法性审查的风险”。参见前引①，章志远文。

其二，将调撤率作为衡量行政争议是否得到实质解决的标准，易导致当事人诉权行使的隐性限制和污名化。近五年，全国行政诉讼案件上诉率基本接近50%，行政案件上诉率=二审收案数量÷一审结案数量。全国一审行政案件2015年二审收案77988件，一审结案198772件，上诉率39.23%；2016年二审收案104836件，一审结案225020件，上诉率46.5%；2017年二审收案108099件，一审结案229112件，上诉率47.18%；2018年二审收案124806件，一审结案251355件，上诉率49.65%；2019年二审收案139153件，一审结案284362件，上诉率48.94%。参见最高人民法院公报之司法统计，载最高人民法院网站，http://gongbao.court.gov.cn/ArticleList.html?serial_no=sftj，2021年10月7日访问。结合前述一审行政案件撤诉率20%的结论，实际上诉率应当更高，似乎说明“一审裁判在及时消弭行政纠纷上还有待改进……居高不下的上诉率也是对一审裁判公正性的质疑”，何海波：《困顿的行政诉讼》，载《华东政法大学学报》2012年第2期。实质解决争议的成效并不明显。行政诉讼建立在对抗型法律关系之上，相较于民事诉讼而言，当事人更倾向于上诉。当事人上诉与一审裁判的正确性之间没有必然的因果关系；诉讼不是万能的，社会转型时期历史遗留问题造成的利益纠葛并非法院能彻底解决。从“当事人上诉”这一表象得出“争议没有实质解决”的结论蕴含这样的逻辑思维：上诉是不好的。因而过分强调服判息诉将导致上诉权行使的污名化。

其三，将服判息诉率作为衡量行政争议是否得到实质解决的标准，必然延伸到对法官裁判的考核和评价。“结合案件结案方式、服判息诉率、工作量、审判效率等数据，综合性评价法院实质性解决行政争议的效果。高院在年底各项考核奖励工作中，根据工作实际，对中院、基层法院开展行政争议实质性解决工作分别进行考核，作为法院集体、个人评先评优的重要依据。”参见前引⑩，第十五条。绩效考核将“服判息诉率”转化为对法官的压力。考核指标是指挥棒，一审程序中法官必然想尽办法协调和解，减少上诉率。如此，法官审判考虑的不再仅仅是法律规定和案件事实，还包括案件的社会效果、当事人息诉服判率等诸多法外因素，甚至替双方当事人寻找纠纷解决方案，给法官带来不能承受之重负。

四、实质解决行政争议与行政诉讼的制度调和

实质解决行政争议是国家政策在司法场域的表达，存在欠缺规范依据、过度适用甚至偏离法治轨道的危险。但不可否认，追求争议的实质性解决对于保护公民、法人和其他组织的合法权益具有积极作用，因此简单的肯定或否定都失之偏颇，而应恰当纠偏和修正。

（一）诉前调解改造为行政调解

案件进入诉讼后再转入“诉前”调解，是纠纷解决途径的回转。现有的诉前调解存在缺乏法律依据、侵犯原告诉权、适用范围模糊等诸多盲点，“诉前调解合法性补强”参见前引㉞，章志远文。的思路不能从根本上解决问题。基于多元行政纠纷解决机制系统化的思路，应改造现有的诉前调解制度，确立为一种行政主导的非正式纠纷解决途径。“多元”行政纠纷解决机制，既包括调解、和解、沟通等合意型手段，也涵盖行政复核、行政申诉、行政复议和行政诉讼等决定型手段。各种纠纷解决途径之间是相互协调的良性关系：“调解是过滤器和分流器，行政复议是主渠道，行政诉讼是最后的防线，信访是补充。”刘莘、刘红星：《行政纠纷解决机制研究》，载《行政法学研究》2016年第4期。

将诉前调解改造为行政主导的非正式纠纷解决途径，可以充分发挥行政机关在预防、解决行政争议中的作用。“行政调解比司法更容易综合考量法律、政策、专业技术问题以及个案特殊情况，及时提出合理的纠纷解决方案，实质性化解民事纠纷及行政争议，最大限度在行政系统内尽早消除爆发群体性事件的稳定风险，弥补诉讼机制、人民调解、司法调解的局限性。”王聪：《作为诉源治理机制的行政调解：价值重塑与路径优化》，载《行政法学研究》2021年第5期。改造的具体方案：首先，从名称上改诉前调解为行政调解，将其与诉讼剥离，实现去诉讼化。其次，调解的程序规范应制定法律或行政法规，“在立法尚不完全成熟时，可以先由国务院制定《行政调解条例》，待条件成熟时再由全国人大常委会制定专门的《行政调解法》”。参见前引，王聪文。再次，调解组织的设置应由行政机关主导，社会主体以调解员的身份参与。复次，行政调解是非正式纠纷解决途径，当事人可以在诉前自由选择是否申请调解。最后，调解协议不具有强制执行的效力，无论是否调解成功，当事人在法定期限内都可以起诉。

（二）回归行政诉讼解决争议之立法目的

2014《行政诉讼法》修改后将“解决行政争议”作为立法目的之一，“旨在进一步强化通过行政诉讼化解行政纠纷的作用”。全国人大常委会法制工作委员会行政法室编著：《〈中华人民共和国行政诉讼法〉解读》，中国法制出版社2014年版，第4页。司法或者诉讼的基本含义和功能就是解决纠纷或者说解决社会冲突，解决争议是我国行政诉讼首要和第一层次的立法目的；行政诉讼更高的目标追求是监督行政和救济权利。以调撤率作为衡量标准的行政争议实质性化解，将行政争议的实质性解决作为行政审判的中心目标，王彦、李桂红：《行政审判实质性解决纠纷的价值与目标》，载《西南政法大学学报》2011年第2期。不再将合法性判断视为行政诉讼的核心使命，颠倒了行政诉讼三重立法目的的相互关系。“当事人之间争议的实体纠纷，在诉讼程序中通过各种非正式的，没有程序保障的方式得以化解……使得行政诉讼监督行政权之目的难以实现，制约行政权的功能未得彰显。”参见前引，黄启辉文。

行政诉讼是法院运用司法权解决行政争议的诉讼程序制度。“诉讼制度是专门用来解决社会纠纷，并且借此实现政治、经济、文化和其他法律目的的一种法律机制。”樊崇义主编：《诉讼原理》，法律出版社2003年版，第551页。行政诉讼作为一种纠纷解决机制昭显了解决争议之意，裁判结果既是争议解决的法律效果也是社会效果。“从实质法治的立场出发，司法活动不存在两种效果，只有一种效果，那就是法律效果；司法活动所追求的法律效果，内在地包含了社会效果的考量。”何海波：《实质法治——寻求行政判决的合法性》，法律出版社2009年版，第185、186页。解决行政争议不同于实质解决行政争议，后者作为一项司法政策，意涵宽泛、以协调为主要手段、以调撤率为衡量标准。地方法院司法实践应回归行政诉讼的立法规范，发挥司法权“解决行政争议”之功效。如此，无需在法律规范外强调实质解决行政争议之目标。

（三）法院充分行使审判权，彰显法律效果

实质解决行政争议应是“通过行政诉讼在法律上对所争议事项有一个明确的说法，明断是非。不仅为当事人解决个案争议提供标准，也为社会其他人处理同类问题树立标杆。”参见前引①，江必新文。将协调和解作为实质解决行政争议的主要手段，不仅没有达到目的，反而背道而驰。

一方面，法院充分行使审判权，不应将协调摆在前面。“法律程序的目标应当不仅包含解决纠纷，而且包括实施法律，乃至包括实施国家政策。”[美]米尔伊安·R.达玛什卡：《司法和国家权力的多种面孔》，郑戈译，中国政法大学出版社2004年版，第131、135页。通过协调，只部分实现了解决纠纷的目的，忽视了实施法律的更高层次功能。法院的职能是通过法定的方式解决纠纷，法院有且只有依法裁判的权力，依法保障当事人的合法权益就是从法律上化解了纠纷。案结事不了的根源，既有法律本身的原因也有法外因素。如果法院不能依法裁判案件，诉讼结果与当事人的合法预期不符，当事人或者认为法院枉法裁判，并倾向于利用更高级的诉讼程序支持自己的主张；或者对法院丧失信心和信任，从根本上损害司法权威。诉讼程序本身就是一种对抗机制，当事人对这种法律效果是否接受并非法院能左右。“从当事人认同裁判的角度说，在过程和结果两个方面体现法律上的公平与正义，当事人才愿意接受法院的判决，放弃争议；从国家治理社会角度说，通过司法公正解决纠纷，才能在社会确立规则意识，发挥法律和司法的社会控制与社会整合功能。”参见前引，吴英姿文。

另一方面，法院充分行使审判权，应对争议问题和案件焦点作出明晰的判断和充分说理。法院放弃或部分放弃裁判权，意味着放弃对纠纷的彻底解决，实质解决行政争议更无从谈起。法官在个案中的退缩表现在：第一，行政行为违法应当被撤销的法定理由有六项，违法的行政行为可能存在不止一项违法事由，法院只认定其中一种或部分情形，对其他情形不予表态。第二，在撤销判决与变更判决之间，法院倾向于选择撤销判决，变更判决处于“备而不用”的状态。第三，行政机关不履行或者怠于履行法定职责，经过诉讼程序已经查清应当履行职责的具体内容，但法院对于重新作出行政行为的具体细节不愿过多阐述。第四，基于维护社会稳定和服务大局等政治考量放任违法行政行为。面对政策性强、涉及利益较大的案件，如果撤销或确认违法，将与行政机关执法和地方政府特定时期的政策目标不符；出于维护社会稳定和支持政府的目的，“违心迁就、违法办案，损害当事人的利益”。《最高人民法院关于充分发挥行政审判职能作用为保障和改善民生提供有力司法保障的通知》（法〔2008〕125号）要求各级人民法院“切实解决应当撤销违法行政行为而违心迁就、违法办案，损害当事人利益的问题”。法院裁判不到位是造成案结事不了的原因之一，法院充分运用裁判权明理释法，才能“追根溯源化解难题”，达到实质解决争议的目标。

（四）修改立法为协调设置出口

行政诉讼三十余年的实践表明，虽然立法不承认协调，但实践广泛应用，各方积极参与并承认其并不违法。与其放任这种情况蔓延，不如正视现实，客观看待协调的实际作用，将其纳入立法规范，有条件地予以承认。协调作为法院的一种工作方法与现行《行政诉讼法》规范没有表面的冲突，且得到各种司法文件、司法政策、正式讲话的肯定和鼓励，突出的问题是协调结果在现行立法中找不到出口。基于现实考量，建议修改《行政诉讼法》，有条件地承认协调，为其设置合理的出口。实务部门提出构建有中国特色的行政诉讼协调制度，“人民法院在审理行政案件过程中，可以根据自愿、合法的原则，对该行政纠纷的解决方法进行协调”。参见前引，张坤世、罗重海文。上述思路没有明确协调结果在立法中如何体现。对此，可通过中止诉讼的方式，改变“协调”在立法和实践中无法可依的状态。修改的具体思路是，在《行政诉讼法》中增设相关条款，规定“当事人达成合意可申请中止诉讼”。中止诉讼后，设置一定期限的观察期，避免协调后行政机关不遵守承诺导致当事人丧失诉权，即“任何一方当事人在中止诉讼后四个月内，可以申请继续诉讼；当事人在中止诉讼后四月内没有继续申请诉讼的，视为撤诉”。中止诉讼是当事人处分自己诉讼权利的行为，不受特定范围的限制，如此可以为协调在立法中确立正式的身份。

结语

基于法律规范和现实需求而诞生的实质解决行政争议，是法院响应政治号召、回应社会需求的司法应对策略。追求争议的实质性解决本无可厚非，但实现这一目标的部分创新性手段则偏离法治轨道。为此，一方面应肯定法院的实践探索，争取党委和人大支持、借助辅助手段彰显行政诉讼效用等做法是现行规范下的有效手段；另一方面，也应对深度协调、诉前调解等方式予以及时纠偏，避免手段与目标相悖。在追求实质性解决行政争议的同时，必须遵循司法权的本质和基本规律，重视对公民、法人和其他组织诉权的保护，如此才能实现司法权的良性运作，有机融入国家治理体系和治理能力现代化的进程。