国际海底区域资源开发的法律困境与善治之道——以海洋命运共同体为视角

覃冠文，冯金龙

1.广西民族大学法学院，广西 南宁 530006；2.武汉大学法学院，湖北 武汉 430072

引言

《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）在第十一部分构建了国际海底区域资源开发制度[1]，设定了“人类共同继承财产原则”，其出发点在于保障国际海底资源受益于全体人类，“避免少数国家依自身强大经济与科技实力采取单边行动，将国际海底资源据为己有”[2]。国际海底区域资源由于含有突出的经济、科研和军事价值，被世界各国视为21 世纪的接替性的战略资源，也被《公约》列为人类共同继承财产[3]。2019 年4 月，习近平提出“海洋命运共同体”理念[4]，该理念向国际社会发起倡议，希望国际社会为推动构建海洋命运共同体贡献智慧[5]。海洋命运共同体的价值理念与国际海底区域资源宝贵的价值属性具有高度的相似性，即人类对国际海底资源价值的认可是国际海底区域开发制度存在的现实基础。该理念是人类命运共同体理念的特殊化和针对性政策，既具有人类命运共同体理念的内涵，又专门映射在全球海洋治理事业之中，为全球海洋开发和治理提供了新的价值指引[6]。中国政府在《2019 年评论意见》中声明：“开发规章是规范国际海底区域内活动的法律文件，对落实人类共同继承财产原则至关重要。中国推动构建海洋命运共同体......共同促进《规章草案》更加优化合理。”[7]中国一向与国际海底管理局（The International Seabed Authority，以下简称海管局）保持良好的合作交流关系，也一向积极参加其组织召开的各类会议，助推其事务的有序开展。在和平开发利用国际海底区域资源的事务上，我国一直扮演着积极推动者的角色，也是该领域申请国际海底勘探合同的先驱投资者。截至2021 年10 月，我国实体在国际海底区域已获得了五块面积为23.5 万平方公里、几乎相当于整个广西面积大小的专属勘探矿区。剖析际海底区域资源开发中产生的现实困境，我国可以充分发挥发展中国家的作用，全力落实海洋命运共同体理念，同时借鉴其他国家的立法经验，不断完善我国深海海底资源开发法律体系，为构建合力开采、保护环境、运用科技、共享利益的国际海底开发制度贡献中国智慧。

1 内生逻辑：海洋命运共同体理念与国际海底区域资源开发制度的互动关系

海洋命运共同体理念提倡将不同国家之间的海洋权益紧密联合在一起，致力于实现海洋利益的可持续性开发和海洋利益共享，促进世界的和平绿色发展。这是共同维护国际海底区域资源的必然要求，为促进国际海底区域资源开发提供了新的思路，为国际海底资源开发制度本身与实践提供了新的完善路径。

1.1 宏观构造的异曲同工

海洋命运共同体理念所包含的内容，与国际海底区域资源开发制度所贯彻的共有物理论和人类共同继承财产原则具有互联互通之处。在罗马法中的解释中，共有物是指不被任何人专有或私有之物。共有物理论（res communis）主张海洋上的生物与资源归属于全人类共同拥有，任何国家都有开采与使用的权利。在共有物原则的基础之上，《公约》明确了“人类共同继承财产原则”。这是国际海底区域资源开发制度重要的基本原则，也体现了人类世界文明与和平的发展理念[8]。此原则既明确国际海底区域及其资源属于全体人类共同所有，人类均有权继承，又指出全体人类都享有关于开发国际海底区域资源的全部权利，其应造福于全体人类。海洋命运共同体理念是我国融入全球海洋治理的立场和思路，其不仅是理念还是实践，主要有以下几方面内容。首先，追求共同、综合与合作的“海洋安全共同体”[9]，主要有传统的海上安全与非传统的海上安全①传统的海上安全主要是指海上军事安全、海防安全、国土安全、政治安全等。非传统的海上安全包括应对海上恐怖主义、海盗行为、环境污染、生态破坏等。。其次，提升海洋经济、文化等领域的合作水平，一道增进海洋福祉的“海洋利益共同体”[10]。再次，共同保护海洋生态环境，实现海洋可持续发展目标的“海洋环境共同体”。最后，坚持平等协商原则，以和平方式解决争议，排除以武力或者以武力相威胁解决争议的“海洋和谐共同体”。由此可知，不管是我国提出的海洋命运共同体理念，或者是国际海底区域资源开发制度适用的共有物理论和人类共同继承财产原则，都呈现出追求共同利益与实现和平发展的特征，均将共同增进海洋福祉与构建平等协商的开发模式摆在重要位置。

1.2 价值追求与目标的双系耦合

一方面，国际海底区域资源开发制度确立平行开发制度①即申请者预想开发”区域”资源，需要与管理局签订合同，提出两块具有相等价值的海底区域，管理局从中选择一块，剩下的一块由申请者开发。，明确人类共同继承财产开发原则，规定应专为和平目的而利用国际海底区域，保障了发展中国家有效参加际海底区域内的活动，规定了保护国际海底环境的义务，建立了以国际海洋法庭为中心的争端解决机制，颁布了权利救济的措施等。这些具体的制度设计目的就是实现国际海底资源的和平、公平、环保以及有效利用。另一方面，海洋命运共同体理念强调国家实施保护海洋环境的策略，必须在开发海洋资源的过程中贯彻落实可持续发展理念。国家应注重实现海洋经济效益、社会效益以及环境效益的结合，同时在实现发展海洋经济的同时能够兼顾海洋利益[11]。其价值目标还包括打破地缘政治束缚，团结人类力量共同应对人类面对的挑战，意在鼓舞国与国之间的关系更加和谐，促进国际间的秩序更加公平合理，以追求和平为落脚点，优化国家间的开发利益共享制度，使得海洋利益惠享于各国[12]。同时，海洋命运共同体理念倡议发展中国家与发达国家应当增进国家间的友谊，及时展开技术与战略交流，使勘探开发技术得以交流与传播。据此可知，不管是国际海底区域资源开发制度，还是海洋命运共同体理念，都致力于实现国际海底区域资源的可持续性发展，其开发利用也要惠及全体人类。因此，两者在价值追求与目标上具有相融相通之处，在引领国际海底区域资源开发活动中都能够起到积极的促进作用。

1.3 内涵与外延的高度契合

无论是人类共同继承财产原则还是海洋命运共同体理念，都主张国际海底区域及其所蕴藏的资源为人类共同的财产，认为各国不得将这一类资源据为己有，应当由合法的国际组织按照一定的国际制度进行合作开发。人类共同继承的财产为全人类共同所有。此处的人类，不但包括目前生存于全世界的人类，而且也囊括了人类未来的子孙后代。由于国际海底区域资源的利用权不能仅由任何个人或单个国家所占有，为了保障各国能公平地享受这一利益，应当由海管局等国际组织来对其进行统筹管理、公平开发，任何国家主张或私自占有的行为都不能予以承认。人类共同继承财产的相关活动应当实现人类的共同利益，将善意开发、利益共享的理念贯穿在开发国际海底区域资源的过程中。人类共同继承财产原则的内涵和外延无疑同海洋命运共同体理念不谋而合。海洋命运共同体理念强调国家实施保护海洋环境的策略，在开发海洋资源的过程中必须贯彻落实可持续发展理念。国家应注重实现海洋经济效益、社会效益以及环境效益的结合，在实现发展海洋经济的同时兼顾海洋利益。这与人类共同继承财产原则所规定的国际海底区域资源的法律属性具有高度融合之处，都坚持着眼于长远的共同利益，而不仅仅局限于眼前的利益。除此之外，海洋命运共同体理念还要求国家之间实现优势互补的海底资源开发战略。这使得每一个信守该理念的国家都能实现海洋利益的最大化，从而体现了国家公平原则，与人类共同继承财产原则要求国际海底区域资源开发规定具有紧密的贯通之处，即皆主张各国拥有共同开发国家管辖范围外的共同海洋资源的权利。

1.4 理念与实践的互促发展

海洋命运共同体理念创造性地解决了人类共同继承财产原则在实践中出现的困境，利益共享与责任共同承担制度的规制与实施也能更好地实现人类共同继承财产的价值。海洋环境的重要性不可言喻，但是在海洋资源的勘探与开发过程中，由于技术的不当或者其他原因，常常会伴随着海洋环境污染问题。因此，《公约》规定人类共同继承财产原则的同时，还规定要设立海管局，以此全面管理国际海底区域资源的勘探、开发以及利用等活动，其职责是根据需要组织制定海底开发活动与海洋环境保护的法律文件。而海洋命运共同体理念中包含的可持续发展原则，适时更新了海洋环境保护的内涵，可以丰富国际海底区域开发活动关于海洋环境保护的学理来源。我国自成为海管局理事会的成员以来，积极研判涉及国际海底区域资源勘探开发和海洋环境保护的经济、法律问题，并就此向理事会提出了若干有益建议。在海洋命运共同体理念提出之后，中国以更加积极的方式参与到国际海底区域的事务当中，在有序开发国际海底区域资源活动、推动人类共同继承财产的利益共享以及稳定国际海底区域秩序等事项上采取了诸多行动，作出了突出贡献。同时，我国积极推动该理念的传播与实践，获得了国际的广泛认可。例如，2019 年7 月，海管局批准了我国建议设立的“中国—海管局联合培训与研究中心”[13]，同时得到了诸如牙买加、印度、韩国等国的支持。该中心主要向发展中国家开放，对其进行包括深海领域科技、管理、法律在内的培训和帮助，成为我国履行《公约》规定的义务和遵循海洋命运共同体理念的落地方式。综上所述，我国提倡的海洋命运共同体理念在一定程度上助推了人类共同继承财产原则的丰富与发展，促进了深海矿产资源和平有序开发和深海环境保护，让世界各国更加关注全人类共同利益的实现。

2 现状检视：中国参与国际海底区域资源开发的法律困境

2.1 人类共同继承财产原则被异化

人类共同继承财产原则不仅在相关条文的表述中存在着不够严谨之处，而且在实施环节中也面临着一些国家不够配合的问题。与此同时，发达国家与发展中国家之间因为资金或技术问题而产生的利益冲突也让该原则的适用遇到强烈阻碍。人类共同继承财产原则的条文表述有法律漏洞，径直导致其在适用上存在含义模糊不清的问题，严重影响着该原则的确立初衷。《公约》所指的人类共同继承财产为国际海底区域资源，但是对它的范围、适用主体以及相关程序的规定都较为模糊，阻碍了该原则的实施。除此之外，海管局也存在职能不清与管理模式不科学等问题。人类共同继承财产原则作为一个具有创新性的概念，当前因未对其建立一套独立的专业理论，使得海管局在实践上缺乏科学的指导体系，影响了人类共同继承财产原则的实施。同时，海管局的管理模式不科学，导致该制度难以彻底执行，影响了人类共同继承财产原则的实施效果。总之，海管局作为全球唯一一个执行该制度的机构，缺乏有效的经验学习与实践积累，执行该制度对其来说无疑是极大的挑战；外加人类共同继承财产原则本身的定位不明确，使得该原则的执行对国际海底管理机构而言也是一项巨大的挑战。

此外，以美国为首的发达国家对人类共同继承财产原则采取抵制的态度，至今未签署或批准公约[14]。这些国家作为经济强国与科技大国，至今不认可该制度的设立与实施，是该制度有效性受到的最显著的挑战。导致这一现象的具体原因，是该原则的适用将发达国家与发展中国家之间的技术水平冲突问题充分暴露了出来。在国际海底区域资源开发活动中，发达国家可以依靠它们优越的资金条件和科学技术条件，优先彻底地开采海底资源用于本国的生产生活，而人类共同继承财产原则恰恰有力地限制和回击了发达国家的既得开发利益。因此，以美国为首的一些发达国家对该制度采取抵制的态度，使得该制度价值目标的实现与海底资源开发的进行蒙上了阴影。

2.2 平行开发制度的实施受掣肘

平行开发制度（paralleled system）是国际海底区域开发的重要制度之一，但在实践中出现了很多平行开发制度自身无法解决的问题。平行开发制度设立的初衷是为了更好地落实人类共同继承财产原则，但是发展中国家的资金与深海海洋资源开发技术能力远不及发达国家，一些发展中国家目前甚至毫无实力进行国际海底区域勘探开发。因此，对于很多发展中国家而言，采取合作的方式与发达国家进行海底资源开发是实现双赢的现实选择[15]。然而，由于发达国家对平行开发制度的抵制，外加海管局的实力较弱，这种模式下勘探开发的结果导致发展中国家收获甚微，绝大部分利益被转移到发达国家。这种模式对于像我国这种发展中国家是十分不利的。另外，平行开发制度关于保留区的设置受到实践做法的强烈冲击。目前，国际海底区域中只有三种矿区可以开发①具体为多金属结核、多金属硫化物、富钴铁锰结壳。，其中多金属硫化物与富钴铁锰结壳设置保留区的要求能够以提供股权的方式替代②《国际海底区域内多金属硫化物探矿和勘探规章》和《国际海底区域内富钴铁锰结壳探矿和勘探规章》均在第16 条规定：“申请者选择提供保留区或在一个联合企业安排中的股份。每一申请者在申请书中应选择：（a）依照第17 条的规定提供一个保留区，以根据《公约》附件三第九条开展活动；或（b）依照第19 条的规定提供一个联合企业安排中的股份。”，进而会造成保留区的数量减少。若以后更多种类的多金属可以勘探，是否仍能以矿产价值不宜确定为由而不设置保留区，也是一个十分现实的问题。这些看似便利的做法，实际上严重损害了我国这类发展中国家的利益，也侵害了人类共同继承财产原则。发达国家依托其雄厚的资金能力、先进的开发技术以及科学的理论指导，占据海底大面积区域，企图在平行开发制度尚未成熟之时将海底区域资源据为己有。这是违背国际秩序的行为，应当受到抵制。我国作为发展中国家与发达国家相比，资金力量薄弱，技术开发不彻底，尚未掌握核心开发技术，理论指导亟须完善与发展。因此，面对发达国家与发展中国家力量悬殊的矛盾，平行开发制度如何在实践中调和，是需要解决的问题。

2.3 资源开发的污染问题仍严峻

在国际海底区域资源开发过程中，受开发理念、开采方式以及技术限制等缺陷的限制，极易导致海洋生态环境的损害与污染。海底环境是一个复杂的环境，包含着海底生物、海底资源与海水、溶解和悬浮于水中的物质，是一个集合有机物与无机物的复杂合成体。海底环境的污染与大自然的平衡、人类的生存与发展关系密切，海底环境开发必须采取可持续发展战略，开采方式、开采程序与开采范围均要进行严格的规制，防止海洋环境污染破坏人类与自然的统一。在海洋资源勘探开发的过程中，海底环境的污染与破坏主要源自以下几个方面。首先，开采方式不科学。在海底资源的勘探过程中，必然要使用相关的仪器与设备，然而，由于技术条件所限，这些仪器与设备的使用不可避免地会造成海域的污染，其散播出的放射性物质会严重污染海水的水质和海底的生物，严重影响海洋环境与海底生物多样性，破坏生态平衡。其次，海底资源开采过程对海洋环境造成了严重的副作用。比如，人类通过船舶进行海上航行与勘探以及海底作业，船舶所产生的废油废气等物质会排放在海底，直接对海洋环境造成污染[16]。再次，在对海底资源进行加工的过程中，通常会把机械油污与废物直接倒入海里，这些无疑都在加剧海洋环境的污染。自然环境对人类的生存与发展十分重要，然而科技的有限性同发展的需求的矛盾在海底资源开发实践中表现得较为突出[17]。因此，海底资源开发方式的科学性与可持续性仍有待提高，海底资源开发的保护方式也有待进一步发展。总之，在海底资源开发过程中，由于开发方式落后与海洋环境保护的意识淡薄，导致海底环境破坏严重，海底环境问题亟待解决。

2.4 保留区开发主体的界定有缺漏

《公约》附件三尽管明确规定海管局企业部、发展中国家和其实体享有保留区勘探开发优先权，但是在现实中出现了同该规定相违背的情况。根据《公约》附件三第9 条的规定①《联合国海洋法公约》附件三第9 条第1 款：“对每一个保留区域企业部应有机会决定是否有意在其内进行‘区域’内活动。这项决定可在任何时间作出，除非管理局接到按照第4 款发出的通知。在这种情形下，企业部应在合理时间内怍出决定。企业部可决定同有兴趣的国家或实体成立联合企业来开发这种区域。”第2 款：“企业部可按照附件四第十二条订立关于执行其部分活动的合同，并可同任何按照第153 条第2 款（b）项有资格进行“区域”内活动的实体为进行这种活动成立联合企业。企业部在考虑成立这种联合企业时，应提供发展中国家缔约国及其国民有效参加的机会。”，发达国家或其实体没有对保留区进行独立勘探开发的权利，仅能通过和企业部成立联合企业的方式加入到保留区的勘探开发中。据此可知，发达国家或其实体只有在海管局企业部成立联合企业时，方才具有申请参与其中的权利。然而，“鹦鹉螺模式”违反了这一规定。在2008 年的鹦鹉螺矿业公司开发案中，鹦鹉螺公司属于发达国家的实体，按照《公约》的规定，只能勘探开发合同区，不具有单独开发保留区的权利[18]。但是，该公司在瑙鲁和汤加注册了子公司，从而具备了发展中国家实体的资格，顺理成章地具备了向海管局提起勘探开发的权利。海管局并未质疑鹦鹉螺公司及其子公司的实体身份，核准了申请，与其签订了勘探合同。作为发达国家实体，鹦鹉螺公司本来不具备单独开发保留区的资质，但其两家子公司作为发展中国家实体又具有开发保留区的权利，而它们又并非这两国国内自主的经济实体，这本身就是自相矛盾的。该模式利用的就是《公约》的瑕疵，即缺少对法人国籍的规定[19]，加之海管局又没有相应的标准，才使得这一主体取得了勘探的资格。这一行为容易使发达国家同时占有合同区和保留区并形成垄断，不仅违背人类共同继承财产原则，而且扭曲平行开发制的初衷。若这一模式被其他发达国家借鉴并使用，就会形成发达国家大肆攫取国际海底区域资源的情况，发展中国家在国际海底区域中的利益空间将会被无限压缩。

3 他山之石：域外国家海底资源开发的考略与镜鉴

诸多发达的沿海国都很重视本国深海海底资源的开发活动，并且为之构建起了较为成熟的深海海底资源开发法律制度。为依法促进海底资源的开发和利用，我国可以分析并吸收西方发达国家的有益经验，循序渐进地完善我国的深海海底资源开发法律制度。

3.1 美国海底资源开发制度概况

美国涉及“区域”立法最具影响力的是《深海海底硬物资源法》①全称为：《为在国际制度通过前妥善开发深海海底硬矿物资源和为其他目的而规定暂行办法的法令》。。该法的出台，是美国意图抢先于国际海底区域资源开发制度通过以前，形成本国调整深海海底矿产资源的勘探与开发的法律制度，“试图借助鼓励私人从事际海底区域资源勘探开发活动力促本国国家利益的实现”[20]。抛开美国立法目的不谈，该法使得美国在深海海底开发的造法走在了世界前列。该法一共5 部分，总计41 条，对深海海底的勘探开发等活动作出了较为系统和具体的规定。首先，该法最大的特色在于美国承认国际海底区域资源为人类的共同财产，其在该区域内开发并利用的资源他国同样具有从中获利的权利。该法有力地满足了美国对于海底资源的需求，保证了美国现阶段以及未来的利益，有效逆转了美国资源的贸易逆差问题。其次，该法创造性地提出了海洋环境保护的条文，要求在对海洋资源进行开发的同时加强对海洋环境的保护，满足了海底资源开发的可持续性要求。最后，适用对象是“美国公民”。根据该法第4 条第14 款，具体指以下三类：（1）凡属美国公民的个人；（2）凡依据美国任何地区法律组成或营业的公司、合伙企业、合资企业、社团或其他实体；（3）凡控制股权由第1 项或第2 项所述个人或实体拥有的公司、合伙企业、合资企业、社团或其他实体（不论依美国任何地区法律还是依外国法律组成或营业）。由此可见，该法对于从事深海海底活动的主体，涵盖范围较广，指向比较具体。

3.2 德国海底资源开发制度概况

德国关于海底资源勘探开发活动的法律主要是1980 年颁布的《深海海底采矿暂行规制法》。该法在1982 年和1995 年经历了两次修改。该法的主要特色体现在三个方面。首先，德国的海底资源勘探开发秉承着绿色开发理念，要求在海洋资源勘探开发中应有海洋环境保护措施，以此维护该国社会效益与经济效益的有效结合[19]。其次，海底资源勘探开发的法律责任承担方式多样化，除刑事责任外，德国还创造性地提出了行政责任，使得法律的有效性大大提升。最后，对海底资源勘探开发的程序规则进行了细化和具体化，值得各国进行借鉴[21]。德国在海洋环境开发制度的设定上规定了严格的申请者资格审查制度与监督管理制度，使得海底资源开发的过程更具专业性，也使得海底资源开发制度更全面、更合理。

3.3 英国海底资源开发制度概况

英国对于海洋资源勘探开发的法律规定较多，内容也较为全面。英国于1997 年加入《公约》之后就批准了《执行协定》，与此同时，其对于海洋资源勘探开发的国内法也继续沿用。同美国、德国一样，英国海底资源勘探开发也规定了海洋环境保护的条款，要求在海底资源勘探过程中保护海洋生物的生存环境，注重维护海洋生物的多样性[22]。最新修订的海底资源勘探开发的条款对海底资源勘探的程序性规定进行了细化，明确了深海海洋资源勘探的主体范围以及申请海洋资源勘探开发的具体程序，其中包括了申请书的格式。除此之外，英国还加强了对海底资源勘探开发的监督力度，以确保海底资源勘探开发合理合法合规。由此可以看出，英国在国际海底资源开发中体现了负责任的形象。

3.4 域外国家关于海底资源开发的镜鉴

其一，需要更加严格科学的海底环境保护法律和措施来因应日益复杂的海底开发活动。海洋环境保护基本制度涵盖环境监测制度、环境规划制度、环境事故应急处理制度、环境影响评价制度等。当前，《公约》、海管局规章、绝大多数域外国家的立法均对区域开发主体的环境保护义务加以强调，因此环境修复制度、环境影响评价制度、环境应急计划制度等是国际海底区域开发海洋环境保护制度的重要内容。但是，我国《深海海底区域资源勘探开发法》（以下简称《深海法》）仅在第3 章以3 个条文规定了海洋环境保护的内容，较为原则，不能适应际海底区域活动的需求。为此，我国可以在原有立法基础之上，对海洋环境保护问题进行细化。

其二，我国《深海法》关于主体资格的规定需要优化。《公约》第153 条第2 款对缔约国的活动主体规定为：缔约国或其国营企业、缔约国的自然人或法人、由缔约国或其国民有效控制的自然人或法人，但是《深海法》第2 条规定的活动主体仅为“中国的公民、法人或其他组织”。可以清晰地看到，我国规定的活动主体范围没有包括受我国控制的公民或法人，而“其他法人”是否包括这些主体也没有相关的法律解释。在国际上，美国等发达国家对活动主体的规定都比较宽泛，准入门槛也比较宽松，使得更多的主体能够参与到“区域”的活动当中。在经济全球化的背景下，多个市场主体参与到际海底区域勘探开发的良性竞争中，有利于调动市场的活跃度。因此，我国应适当扩大活动主体的范围和放宽其准入门槛，使得更多有资质的主体参与到国际海底区域资源的勘探开发活动中。

其三，需要释明与健全我国的国家担保制度设定方式。《公约》在第153 条第2 款确立了国际海底区域活动国家担保制度①《联合国海洋法公约》第153 条第2 款规定：“国际海底区域内活动应依第3 款的规定（a）由企业部进行，和（b）由缔约国或国营企业、或在缔约国担保下的具有缔约国国籍或由这类国家或其国民有效控制的自然人或法人、或符合本部分和附件三规定的条件的上述各方的任何组合，与管理局以协作方式进行。”，明确要求缔约国担保国际海底区域开发者的相关行为。考察域外9 个代表性国家②这9 个国家为英国、德国、斐济、捷克、汤加、图瓦卢、新加坡、比利时、瑙鲁。规范际海底区域活动的立法，除了英国和德国采取许可证制度，其他七国都规定了国家担保制度。同英德两国一样，我国的《深海法》也没有明文规定国家担保制度，取而代之的是许可证制度。我国在法律中没有明确规定国家担保制度，存在不遵守《公约》规定的嫌疑，应当对此作出解释，说明我国的担保设定方式[14]。另外，尽管我国的《深海法》和与之配套的《深海海底区域资源勘探开发许可管理办法》（以下简称《许可管理办法》）对于深海海底资源勘探开发的许可行为作出了较为系统、具体的规定，但是当前国际海底活动正处于从勘探向开发的临界点，我国对此仍应继续完善，以更好地适应即将进行的开发活动[23]。

4 善治之道：国际海底区域资源开发制度的完善路径

当前，规制国际海底区域资源开发活动的诸多核心制度和重要原则在理论上和实践中都遇到了瓶颈，究其原因，既有不同国家之间不同观点所致，也有规则自身的缺陷所致。为了继续深化人类共同财产继承原则的适用和完善，我国应当始终贯彻海洋命运共同体理念，落实国际海底区域资源开发制度，完善以《深海法》为中心的海底资源开发法律体系，因应国际海底区域资源开发法律困境。

4.1 构建国际海底区域规则的引领国地位

规则是引领际海底区域资源勘探开发的重要基础，我国应在际海底区域资源开发制度的完善中起到引领作用。在宏观层面上，我国可以充分利用当下的国际海底区域资源开发制度提供的权益保障，主动参与到他国提出的完善建议当中，依据国际法提出有益议题，“在国际规则制定中发出更多中国声音、注入更多中国元素，维护和拓展我国发展利益”[24]，为解决现有国际海底区域规则弊端做出努力，助推更加公正合理的国际海底区域制度的构建和完善。在国际活动中，我国应充分贯彻正确义利观，将共享普惠发展作为目标，引领国际海底区域规则的完善。我国要一如既往遵循“人类共同继承财产原则”，继续推进该原则的正确适用，并且秉承海洋命运共同体理念，为其注入富有时代性的内涵，实现海底资源的和平、可持续共享。在微观操作上，我国政府以及实体应对国际海底区域的现有法律规则进行仔细学习，尤其要对最近一些年海管局所颁布的和正在制定中的规章进行深入研究，及时了解其他国家在这一领域的政策、立法动态。抓住机会在这一问题上陈述我国的立场，在守住国家利益底线的要求下，积极实现与各国的合作共赢，为实现海洋强国在际海底区域领域做出前瞻性部署。

4.2 完善环保规则与资源的法律定义

4.2.1 深度参与海洋环境保护的国际立法

深度参与国际立法进程是践行海洋命运共同体理念的重要举措，也是维护我国海洋资源勘探开发利益的必要之举。我国作为国际海底区域的实践大国，向来严格履行国际海底区域海洋环境保护的国际义务[25]。为了深度参与国际立法进程，我国需要明确提出自己的立场。其一，完善利益共享制度。海底资源开发利益共享制度是各国进行海底资源勘探开发的首要目标，该制度的规制大大提高了各国遵守《公约》的积极性。其二，海底资源勘探开发活动的环境保护要求应当与人类认识水平和现有技术相符，不提倡制定过于严苛的标准。其三，处理好国际海底区域环境保护与其他国际环境保护规定的问题，比如正在谈判中的国家管辖海域外生物多样性（BBNJ）养护与可持续利用协定，尤其是要处理好两者在适用范围、适用对象上的问题。为此，我国应积极参与到国际立法实践当中，例如，我国应继续参与海管局正在进行的“开采法典”的制定，在国际海底区域环境保护立法问题上表达我国的立场、贡献我国的方案，与各国一同促进国际海底区域环境保护立法的完善。

4.2.2 完善海洋环境国内立法

我国应确保深海资源勘探和开发实践符合海洋环境保护规范，实现保护海洋环境的责任目标。在这一问题的完善上，我国应当在纳入《公约》和海管局制定的规章规定、根据我国的情况借鉴国外做法的前提下，对《深海法》作出充实和细化规定。同时，可以出台专门的海洋环境保护实施办法来予以细化，还可以采取二者相结合的方式推进。在总体架构上，可从事前预防、事中管理、事后追责三个环节来搭建。事前预防环节可以结合许可制度来进行设定，即国家在对申请者作出许可时要求其提供海洋环境影响评估报告、海洋环境损害应急预案等文件，并且要求其具有基础的海洋环保技术和设备。事中管理环节需要主管部门持续对承包者的活动进行管理与监督，严格要求承包者按照相关规定和作业方案进行勘探开发活动。事后追责应当明确海洋环境损害的构成要件、责任的承担者、责任的承担方式等，尤其要区分好承包者和国家的责任问题。在原则上应当确立预防性原则，即“承认防患于未然的重要性和在损害发生之前采取措施的必要性”[26]。在具体制度上，建立起环境影响评价制度、排污收费制度、环境事故应急制度、排污总量控制制度、环境事故应急计划制度、限期治理制度等[27]。

4.2.3 丰富“资源”的法律定义

《公约》为国际海底区域中的“资源”进行了界定，而我国《深海法》虽对“勘探”“开发”“资源调查”等作了界定，却唯独没有对“资源”进行界定。随着科技的发展，人类对海底的探索愈加深入，“资源”的内涵也应当适当扩大。我国《深海法》未对“资源”作出立法解释，今后可将“资源”解释为国际海底区域内的固体、液态及气态的矿产资源和生物遗传资源。根据《海洋法公约》的序言，可以推论出立法者制定第十一部分的初衷不仅仅是规范国际海底区域资源，也是在规范和国际海底区域资源具有同类性质的一类事物。从法律的历史解释上，可以认为《公约》中所称的“资源”应该包含深海遗传资源在内，越来越多的海底资源种类正在被列入管辖。法律是有滞后性的，《公约》生效后，不同的资源都渐渐被纳入到了海管局的管理范围内。从海洋生物遗传资源的性质来看，其与水下文化遗产不同。水下文化遗产可以通过考据等方式确定所属国，但是海洋生物遗传资源在性质上与国际海底区域资源不同，应被视为人类共同继承财产，否则就会面临与国际海底区域资源相同的问题：发达国家先占先得，而遗传资源里的基因数据应该是全人类共享的[28]。因此，虽然《公约》暂时未将海洋生物遗传资源纳入国际海底区域资源，但是深海遗传资源最终将被纳入海管局的管辖范围。我国深海立法全称为《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法》，区别于美国、英国、汤加等国家在法案名称上的限制；同时，我国在法条的命名上也为“资源”的扩大解释留有空间。综上，我国的深海制度建设正处于一个发展阶段，因此，不应事事模仿借鉴，而应具有前瞻性，如此可为今后深海活动的推进减少不必要的纠纷。

4.3 优化国际海底区域开发主体的规定

一方面，适当扩张开发主体的范围。在具体设定中，一种做法是直接在《深海法》第2 条中将“其他组织”改为“受中国或中国公民有效控制的公民或法人”。这一做法虽然能够彻底将开发主体的范围扩张开来，但面临的问题是可能要经过较长的时间，因为《深海法》是法律位阶的法律性文件，需要全国人大常委会通过，修改的程序非常严格。另一种做法是在《深海海底区域资源勘探开发许可管理办法》中将“其他组织”解释为“受中国或中国公民有效控制的法人”。该《办法》属于部门的规范性文件，修改过程相对简便快速，但是“其他组织”不能将“公民”纳入其中，即不能进行彻底的修改。随着我国的国外投资活动不断增多，这一扩张使得我国的海外投资者的权益保障有法可循，也有助于我国公民和企业走向国外，与外国主体进行合作，参与到国际海底区域的活动之中，进而优化投资结构，实现合作共赢。

另一方面，放宽准入门槛。当勘探开发活动处于起步阶段时，可以采取相对宽松的准入门槛。借鉴美国的做法，可以容许具有技术和资金条件的私人企业参与到际海底区域的勘探开发活动中，与国有企业在海底采矿市场中进行正当竞争或者进行联合[29]。具体来说，不应限制申请者的类型，即不论是公民、法人还是社会团体等，只要其满足法律规定的条件，都可以视为合格的主体。这不仅有利于预防垄断行为的发生，也有利于海底采矿市场的健康发展。在海底采矿市场发展到较高水平之时，可以提高准入门槛，不仅要对申请者的资格条件设置更高要求，如更高的资金、技术、社会认可度等要求，而且对于不能够继续胜任国际海底区域活动的开发主体予以淘汰，防止影响勘探开发活动的正常开展。因此，在合适的时机实行放宽限制的举措，有助于实现该市场的良性竞争。

4.4 改革和健全许可证制度

第一，明确国家担保制度设定方式。为了区分国家担保制度和民法当中的担保制度，在制定《深海法》时我国创造性地采用了许可证制度，对申请国际海底区域勘探开发主体的资格、程序性事项、权利与义务内容等方面进行规定，以达到国家管控的目标。我国采取这一模式是符合规范的。一方面，《公约》虽然明确了缔约国的担保义务，但是并没有要求以什么样形式进行规定。因此，我国采取许可证制度的方式并不违反《公约》规定，同时在国际上英国、德国也等采取这一模式。另一方面，缔约国的承包者只有取得所属国的担保（即所属国签订的担保书），才能向海管局申请国际海底区域资源的专属勘探开发权利。可以说，获得国家的担保为申请勘探开发权利的前置程序[30]。因此，几乎不存在承包者不受国家担保而可以申请勘探开发的情况。在我国实体目前已经获得海管局核准的5 个专属勘探矿区中，中国政府都对其进行了担保。可见，我国采取的是一种实质性的国家担保方式，而不拘泥于何种担保形式。总之，尽管我国在国际海底区域活动采取的是许可证制度，但是并不代表国家不承担担保义务。恰恰相反，许可证制度即为我国承担担保义务的具体方式。

第二，健全许可证制度。鉴于原来国家海洋局已经颁布《深海海底区域资源勘探开发许可管理办法》，健全许可证制度在该法律文件中进行调整和深化即可。一方面，细化许可条件。首先，在资质问题上，要求申请人提供无犯罪记录和守信的证明材料。申请人守法的意识、守信的理念在国家对其作出许可的决定中，甚至对于公共利益的实现，皆有积极的促进作用。其次，为了预防各种勘探开发中的潜在风险，应增加申请人提交作业方案和购买经济保险的义务。最后，为深入保护海洋环境，应要求申请人提交海洋环境影响评价报告，并且要求其对海洋环境保护采取具体的措施。另一方面，强化许可的后续监督。首先，为了预防信息失灵，要加强检查。进行检查时，要在利益衡量原则的要求下进行精度检查，同时把握好检查的强度，以防止影响被许可人的生产经营。其次，为提高监管质量和效率，应增加信息传递的规定，要求被许可人按时向管理机关汇报勘探开发中的实时情况。最后，为了保障社会公众的信息获取权益，并吸收公众的建议，可以增加构建信息共享与沟通平台的规定。

5 结语

国际海底区域蕴藏的资源具有巨大的经济、科研、军事价值，是全球未来生存发展的主要资源储备区。然而，在国际海底区域资源开发过程中，现行的国际海底区域资源开发制度所起的治理作用遇到了瓶颈，催生出多重法律困境。海洋命运共同体理念的提出则为国际海底区域法律制度的完善和实践困境的应对提供了新思路与新途径。该理念与国际海底区域制度中的人类共同继承财产原则、平行开发制度的内涵与外延具有高度一致性，是完善海底资源开发制度、实现海底资源利益共享与国家间公平公正的价值指引。当前，我国正积极参与到全国海洋的开发与治理当中，作为负责任的海洋大国，应当在坚持《公约》的前提下，将海洋命运共同体理念贯穿在构建“区域”规则的引领国地位、改革和完善许可证制度、优化“区域”开发主体的规定、强化海洋环境的法律保护、丰富资源的法律内涵之中。当前，我国应将该理念融合运用于海底资源开发制度的完善与实践，加快国内法律制度建设，增强我国在国际海底管理局大会的话语权，为我国和平利用海底资源打下坚实的法律基础。总之，以海洋命运共同体理念为引领积极参与国际海底区域资源勘探开发，我国既需要不断完善本国的海底资源开发制度，实现海底资源的可持续开发与利用，也需要汇集各方力量，努力实现全人类在国际海底区域的更好探索和开发，主动加入双边、多边合作，竭力构建国际海底区域活动的命运共同体。