社会工作视角下第一书记和村两委双轨治理探究①

黄 伟

（西藏民族大学法学院 陕西咸阳 712000）

习近平总书记在党的十九大报告中，根据当前农业农村发展的进程和态势，提出乡村振兴战略部署，加快实现农业农村现代化，要求产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕［1］，到2050年实现乡村全面振兴。2021年2月，习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上强调，我们要切实做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接各项工作，让脱贫基础更加稳固、成效更可持续。2021年5月，中共中央办公厅印发《关于向重点乡村持续选派驻村第一书记和工作队的意见》文件，对第一书记和工作队如何继续服务乡村振兴作出了明确部署。文件明确指出：第一书记要注意调动村两委的积极性、主动性、创造性，做到帮办不代替，到位不越位。

在国家战略下，中央及地方各级政府对贫困村下派的第一书记和驻村工作队，与村两委共同形成了“国家治理”和“基层治理”的两股贫困治理力量［2］。向农村派驻第一书记是中国基层治理特有的现象，可以打破原有行政体制的束缚，给予村庄治理外部力量，有效地实现农村动员［3］。新时代全面推进乡村振兴战略是脱贫攻坚取得全面胜利后党的工作重心的历史性转移，是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，对于巩固脱贫攻坚成果具有重要意义，这赋予了基层党组织新的历史地位和现实使命。在第一书记和村两委双重治理的框架下，二者作为乡村振兴重要的参与主体，如何更好的运用第一书记作为国家治理的外部力量；如何更有效地激发村两委作为基层治理的内生动力，最终促进第一书记和村两委共同推进乡村治理工作；如何找准着力点，改善农村的生产生活面貌，创新乡村治理，成为摆在第一书记和基层两委面前亟待解决的问题。

1 社会工作视角下第一书记基层治理角色分析

社会工作者是社会政策的具体执行者和参与者。因为社会工作者所面对的服务内容、对象和工作方法比较多元，社会工作者在不同的情境下扮演着不同的角色，主要包括资源提供者、政策倡导者、管理者、服务者和支持者角色。首先，作为服务者，第一书记需要通过自己专业的扶贫知识和方法为需要帮助的村民，提供物质和精神相关的支持，使村民摆脱困境，提升能力，激发潜能。其次，第一书记所驻村的地方物质资源相对匮乏，政策覆盖面相对较窄，需要调动外部更多的资源来解决村民和村庄的问题，同时倡导更多针对性的政策来帮扶，期间第一书记扮演的是资源提供者和政策倡导者的角色。第三，第一书记作为国家层面的治理力量，在宏观层面进行管理和协调，对有效开展帮扶工作非常有必要。作为支持者角色，第一书记在开展工作的过程中，不仅需要面对村民，还需要面对村两委，实现村民助人自助和提升两委行政效能的目标。

2 社会工作视角下双轨基层治理的实践困境

“双轨治理”即第一书记和村两委共同治理，第一书记代表着国家治理，村两委则代表着基层治理［4］。2015年，中共中央组织部、中央农村工作领导小组办公室、国务院扶贫开发领导小组办公室印发《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》，对选派机关优秀干部到村任第一书记工作作出明确安排，要求党组织涣散村和建档立卡贫困村第一书记全覆盖。根据这份文件描述，选派第一书记，是加强农村基层组织建设，解决一些村软、散、乱、穷等突出问题的重要举措，是促进农村改革发展，稳定和改进机关作风，培养锻炼干部的有效途径。2015年以来，全国累计选派第一书记51.8万名，驻村干部290多万［5］，在建强基层组织，推动精准扶贫，为民办事服务，提升治理水平等方面发挥了重要作用。

实际工作中，外来的第一书记与村两委的配合并不容易，如何处理好二者关系是有效发挥第一书记，驻村干部作用的关键。第一书记可能在工作目标上与两委焦点不一致，有的第一书记更倾向于优先完成上级交代的驻村任务，村庄发展放在第二位。村两委需要兼顾方方面面的治理任务，倾向于维护稳定。实践中有的第一书记想在短时间内取得政绩，急于推进一些短平快的项目，对一些见效慢的项目热情不高，延长第一书记任期至两年以上有助于解决这一问题。另一方面，如果第一书记能力较强，那么第一书记给农民带来越多的好处，就越有可能降低农民对村干部的认同，弱化村干部的权威。导致一些村干部采取消极应付的方式，要么冷眼旁观，要么跟第一书记貌合神离，导致工作开展不下去。

2.1 双轨基层治理运行中的权责问题

当前“第一书记”的职责几乎涵盖了农村工作的各个方面，同时又面临着权责不匹配的问题，受县级组织部门、驻地乡镇党委、派出单位的多重领导和管理，责任重大，权力不足。对派出单位而言，资金有限，常规工作繁忙，支持乡村振兴变成了附加任务，第一书记所能依靠的资金支持少之又少，靠个人很难解决。以至于工作积极性受到较大影响，进一步削弱了第一书记对乡村振兴的作用。

2.2 双轨基层治理中多主体协同困境

第一书记在乡村振兴履职过程中受到多重领导和管理，但获得的支持较少。管理部门对于第一书记面临的困境关注较少，派出单位给予的资源也较少，考核居多，结果是第一书记所面临的考核多，压力大，资源寡，支持少。双轨基层治理中各主体难以协同。

2.3 双轨基层治理中“双轨”关系

驻村第一书记由上级选派，到任后对所驻村庄的脱贫和发展工作负有主要责任，工作目的是促进乡村振兴。在实际工作中，村两委作为基层治理的中坚力量，由村民选举产生，负责村里的日常事务。村民更信任村两委干部，更愿意接受村两委领导，而对第一书记的领导则支持信服有限。第一书记如果不能正确处理和村两委的关系，会直接影响乡村振兴工作的开展。

2.4 双轨基层治理中角色定位

第一书记代表的是公共利益，其身份兼顾了政治与行政的双重属性，由于需求性职能矛盾、制度性职能矛盾的双重作用和利益诉求的多元化，第一书记可以发挥自身的积极作用，但不能过度干预村两委工作，在嵌入乡村治理过程中可能会与村两委产生权威冲突。对于基层群众而言，第一书记是上级选派来发展乡村振兴，解决基层治理困境，服务群众的人员，如果得到群众支持，则有助于工作推进，否则会遭到群众排斥。对于村两委而言，需要依靠第一书记提升基层党组织的凝聚力，加强党建；对于第一书记而言，需要借助村两委联系群众，组织群众，推动基层治理工作。因此，第一书记处理不好，容易使自己角色定位模糊。

2.5 双轨基层治理中政策保障

农民居住分散，文化程度较低，各项农业先进技术还未全面普及，乡村产业发展落后、经济效能较低，农民收入单一，青壮年劳动力大多外出务工，剩余多为老弱妇孺从事种植作业，收入增速缓慢。乡村振兴是一项长期的战略，需要各部门配合协调，由于乡村基础设施、服务、资金等资源匮乏，人力资源流失，农村空心化现象十分严重，基层对政策理解不到位，工作进展缓慢，城乡差距进一步加剧。

3 社会工作视角下双轨基层治理对策

在驻村工作实践中，第一书记扮演了许多社会工作者的角色，需要社会工作专业价值理念和专业的工作方法的协助，真正践行遇事共商，问题共解，责任共担。

3.1 发挥管理职责，加强村级组织建设

当前农村，尤其是第一书记所在村。最突出的问题是村级组织不健全，村干部干事积极性不高，工作能力不强，加强村党组织建设也是《意见》中赋予第一书记和工作队的首要职责。第一书记做为管理者，发挥引领作用，加强村级组织建设。第一书记要根据村两委干部文化、阅历、能力等实际，对症下药、合理分工、人尽其才、各尽所能，并明确职责，优化管理制度，健全村组织体系，避免出现个人包办，或者没人干事。第一书记一定要认真履行好工作职责，遇到问题要与村两委共商共解决，做到小事不出户，大事不出村，发挥好第一书记管理、协调的职责。

3.2 做好服务者，调整工作定位

第一书记要引导村干部凝心聚力做工作，即便村干部的想法与自己的有差异，也要尊重村干部的想法，逐步统一思想。驻村干部的优势是掌握先进治理经验。也有较强的组织能力，在驻村工作中，应充分发挥引领作用，帮助提升村干部治理能力。第一书记要认清自己的定位，驻村工作中主要是发挥引领作用，帮助提升村干部的治理能力，不能单纯代替村干部做工作，如果工作上意见不一致，也不能强行要求村干部按照自己的想法做事，要多沟通、多交流，只有与村两委形成合力，才能更好聚民心，促发展。

3.3 做好倡导者，加强群众动员

第一书记所在地，普遍存在农民参与意识不强，等、靠、要观念严重等问题。所以第一书记的一个重要工作就是走群众路线，真正走到群众家里，田间地头，建立基层党组织和群众的密切联系，发动群众，提升全民参与度。脱贫攻坚结束，群众“等靠要”的思想也得到了很大转变，当前最重要的工作就是，倡导和动员群众参与到产业发展、村级治理、传统文化传播上来。

3.4 村两委和村民要正确对待第一书记

村干部、村民要正确对待驻村第一书记，既要把驻村第一书记当自己人，又要把他当客人，充分认识到第一书记离开单位到村里很不容易，所以在工作上，生活上要力所能及的给予照顾，不要认为上面派来驻村的，都有较大的权利和人脉，能带来很多的资金。驻村第一书记下来是在乡镇党委政府领导下，大事需要向党委政府汇报决定，小事有分管领导拍板，所以驻村第一书记的权利有限，不可把工作队的全部责任都压在第一书记身上。两委干部要支持第一书记在实干中形成威信，让村民觉得第一书记是下来真正为群众办实事，做好事。

在乡村振兴中，如何更好发挥第一书记和村两委行成的双轨治理格局作用，破解治理困境，需要第一书记借鉴社会工作专业的理论、方法和技巧，完善第一书记在驻村过程中的角色，扮演好资源提供者、政策倡导者、管理者、服务者和支持者。为村民提供更加专业的服务，增强两委成员专业素养，提升自我治理效能，改善农村的生产生活面貌，提升农民的收入水平，真正让乡村振兴战略落地、生根、发芽、成长。