福州市构建“三治融合”乡村治理体系研究——以民法典的实施为视角

□卢育兰

（中共福州市委党校 福建 福州 350014）

一、问题的提出

“三治融合”乡村治理体系中，自治、法治、德治三者之间相辅相成、互为补充。乡村自治强调乡村主体的自我治理，重点在民主与民意；乡村法治强调借助法治力量治理村务，重点在法律政策的运用；乡村德治强调风俗习惯、公序良俗、道德礼法等道德权威在乡村治理的内在约束作用。自治、法治、德治侧重点不同，但“三治融合”有其内在逻辑，是“自治中有法治、德治，法治中有自治、德治，德治中有法治、自治”的交互状态。

关于“三治融合”乡村治理体系构建的研究，当前学界主流观点基本认同要坚持自治、法治、德治的融合发展，发挥“三治”在乡村社会有效治理的积极作用，至于如何促进“三治融合”，则各有见解，可以概括为以下两种思路：一是部分学者立足于地方实践经验，从个案出发，分析“三治融合”的地方局限性，结合实践提出深化“三治融合”乡村治理体系构建的经验启示与方法，分别提出发挥党组织的引领作用、打造一核多元协商的治理格局[1]、通过宣传教育营造乡风文明氛围、强化法律保障、鼓励乡村主体参与治理等行动策略。二是有学者从顶层设计出发进行制度构建，在深入分析“三治融合”内涵关系的理论基础上，探讨“三治融合”乡村治理体系构建中的困境及路径优化。法治方面多是注重乡村主体法治思维的培养、法治能力的提高及法治乡村文化建设[2]；德治方面更多强调新乡贤参与乡村治理对乡风文明的作用；自治方面则以鼓励村民参与治理、规范村级组织权力行使为重点。

目前，在民法典的视角下考虑乡村治理的研究较少，部分研究主要集中探讨民法典与国家治理体系和治理能力现代化关系，认为民法典是政府治理体系的重要组成部分，同时也是政府治理的重要依据[3]43-46；强调发挥民法典在社会治理上的主导作用，通过民法典的私法自治理念、民事权利体系等民法基本理念推动社会治理主体多元化、丰富自治手段。民法典完备的制度设计又可为基层法治提供法律保障，同时作为德治的法律依据。[4]民法典与乡村社会关系上，目前较多的研究主要在于民法典对乡村振兴[5]、三农问题[6]的法律保障作用。

综上，目前学界对“三治融合”乡村治理体系的研究比较成熟，尤其在“三治融合”的内涵、生成逻辑及关系辨析上已有系统性分析。关于如何破解“三治融合”治理困境更是观点纷呈。然而，从现有的研究成果来看，有关民法典与“三治融合”乡村治理体系之间的联系研究较少，探及民法典中蕴含的三治要素的学术研究不多，从民法典的视角探讨三治融合乡村治理体系构建的相关研究亦不多见。

“三治融合”是基层社会治理的理论与实践创新，民法典的出台开启了国家治理体系和治理能力现代化的新时代，也是乡村基层“三治融合”的重要法律制度保障，民法典蕴含的“法治”“自治”“德治”的基本要素有助于乡村社会形成资源互补、协同增效的综合治理格局。

二、福州市乡村治理“三治融合”的实践探索及局限性

（一）福州市乡村治理“三治融合”的实践探索

近年来，福州市全面加快乡村基层“三治融合”，以基层党组织建设为引领，创新乡村治理方式，打造独具特色的乡村治理“福州样板”。

1.强化村民自治实践

项目区有3个农民用水者协会：桃花山镇农民用水者协会、调关镇农民用水者协会和东升镇农民用水者协会。由于项目区内农田水利工程均为小型水利工程，其产权均已经移交给了农民用水者协会，由协会对项目区内的末级渠系、渠系建筑物等进行维护和管理。桃花山镇农民用水者协会管辖范围内水源供水方式分为提水灌溉和自流灌溉，调关镇农民用水者协会和东升镇农民用水者协会管辖范围内供水方式为提水灌溉。

福州市注重深化村民自治实践。首先，强化村党组织在乡村治理中的领导作用，推进“红色领航工程”，引领各类组织、群团有序参与乡村治理，开展议事协商，推动党组织领导基层治理有形有效覆盖。如：长乐区推行“党组织+老人协会+其他互助组织”模式，开展移风易俗专项攻坚行动；福清市搭建“党建引领、乡贤补位”治理架构，以制度的形式强化党建引领乡贤参与乡村治理的形式、方法、程序和要求，有效发挥乡贤在乡村治理中辅助和补位作用。[7]其次，完善村民议事制度。健全和完善“一事一议”村级民主决策机制，在农村社区推动设立民主议事厅，制定农村社区协商事项清单。最后，健全村务监督机制。建立村务监督工作定期通报制度，成立村务监督委员会，实施“四议两公开”工作法，推行村级事务阳光工程。

2.强化法治乡村建设

福州市在乡村法治建设方面逐步建成“政府主导、综治协调、部门联动、社会协同、公众参与、法治保障”纠纷排查化解、普法依法治理机制。一是注重乡村普法。福州市每季度开展一次送法下乡活动,利用宣传栏、村村通广播、“赶法律大集”、“法治文艺下乡巡演”、法律问答等方式精准普法。每年组织开展村“两委”干部、“法治带头人”、“法律明白人”法治培训；同时，深化农村法治文化建设，建设法治文化广场、法治文化墙、法治微景观、法治宣传栏、法律图书角等；此外，结合“一县（市）区一特色品牌”普法依法治理示范点创建工作，在每个县（市）区重点培育乡镇（街道）、村（社区）法治宣传教育基地，打造培育集美丽乡村建设和区域地方风俗融为一体的具有鲜明法治文化特色的法治乡村示范点。二是依法处理乡村事务。健全乡村调解、县市仲裁、司法保障的农村土地承包经营权和农村集体产权纠纷调处机制。三是提供法律服务。福州市持续推进律师等法律服务人才进村（社区）开展法律顾问服务工作。律师每月两次深入村（社区）开展法律服务工作，初步形成以律师的专业法律服务为主、基层便民法律服务为辅的服务格局；同时，注重加强法律援助。依托各乡镇法律援助站，深入村（社区）开展法律援助宣传活动，向农村群众提供法律咨询、发放法律援助宣传资料。

3.强化乡村德治建设

在乡村治理的过程中，福州市注重道德教化作用。一是加强农村思想道德建设。运用乡村文化墙、宣传栏、道德讲堂、善行义举榜等载体，推动社会主义核心价值观进村入户、融入生产生活；同时，发挥优秀青年骨干带头作用，引导农村青年为繁荣农村文化献计出力。二是开展移风易俗行动。注重示范推广移风易俗“长乐样板”①，开展全市移风易俗“五进”宣传活动，破除农村大操大办、铺张浪费的陈规陋习，倡导简办红白喜事，培育乡村移风易俗文明新风尚。三是传承提升农村优秀传统文化。挖掘各地传统节庆和民族民间文化、侨乡文化资源，支持农村优秀戏曲、曲艺、少数民族文化、民间文化传承，通过举办海峡两岸民俗文化节、“两岸礼运大同·周礼佾舞”、“三月三”畲族传统节日和石竹山梦文化等活动，宣传展示农村传统民俗文化，打造特色乡村文化名片。

（二）福州市乡村治理“三治融合”的局限性

1.三者的治理方式不够融合

从福州市乡村治理方式来看，自治、法治、德治三者的“融合度”有待提升，主要存在以下三个方面的问题：第一，过度强调自治，忽略法治、德治的作用。在乡村社会治理中，乡村自治仍然占主导作用，多数乡村社会已经形成一套固有的自我管理模式，不难发现部分村居过分强调自治的效用，片面、单纯地依靠村民自我管理来解决问题，无形中压缩了法治与德治的适用空间。第二，盲目依赖德治的惯性作用增加自治与法治的成本。道德舆论、宗教信仰、风俗习惯等德治“软力量”也是乡村重要的治理手段，但这种自发形成的道德权威不乏落后、迷信的元素，存在不合时宜的做法，不能排除部分村居仍然习惯于依赖德治的惯性作用，不加筛选地将德治手段直接运用于乡村治理。片面强调德治的作用，必然增加自治与法治适用的成本。第三，单纯依靠法治忽视自治、德治的优势。随着法治乡村建设的推进，许多法律、政策日渐走进乡村。然而在实践中不难发现，在推进依法治村过程中，个别村落往往僵化地运用法律条文，将法律条文直接搬进村规民约中。乡土社会有其特殊性，村民对法律的理解程度、乡村问题的特异性都影响法律政策的作用效果，用国家法律直接调控乡土社会关系会存在一定的不适应性。

2.三者的治理过程不够规范

福州市乡村治理体系中“三治融合”的规范化、法治化还不够，尤其在自治与德治方面问题较为突出。第一，治理主体资格缺乏法律确认。过去很长一段时期，乡村治理主要依靠政府指导、基层自治组织进行管理的“二元治理”模式。随着城镇化的发展，有意愿参与乡村治理的主体日益多元化，拥有话语权的意愿不断增强，但是过去像农村集体经济组织这一类新兴的自治组织一直存在法律地位不明确的问题。治理主体身份缺乏法律确认必然影响“三治”的规范性。第二，治理依据缺乏法律支撑。在乡村社会生活中，不仅仅是国家法律制度等正式规范在调整社会关系中发挥重要作用，乡规民约、道德规范、风俗习惯等非正式规范也是乡土社会生活中村民日常生活的重要依据与遵循。但是，绝大多数的非正式规范在乡村社会治理中的法律地位及作用尚未获得完全肯定，影响自治与德治效用的发挥。第三，治理权限缺乏法律界定。乡村治理中，不仅需要公共权力的介入，更要依靠各类自治主体发挥自我治理的作用。当前，法律对自治主体的私权利保障还不够充分。如村民的参与权、决策权、知情权常常缺乏法治保障，村民的自治权利被侵害后的法律救济同样乏力。此外，还存在公共权力运行失范的问题。既有上级政府部门与基层组织之间权限模糊的问题，也有基层自治主体内部之间权利边界不明的问题。

3.三者的治理理念不够一致

当前，福州市各村居均不同程度地运用自治、法治、德治开展乡村治理，然而三者的一致性与协同性显然不够，并没有真正发挥“三治融合”的效用。第一，“三治”的主体融入不够。一方面，村民的参与意识不足。长期以来一直在乡土社会沿用的“命令式”管理模式，让村民“被管理”的思维根深蒂固，村民们天然地认为作为乡村社会主体的主要任务是“配合”与“服从”，社会治理与己无关，很难从“被管理者”的角色转向“共同管理者”。另一方面，随着城市化的发展，相当多的农村人口尤其是青壮年涌入城镇，农村出现“空心化”“老龄化”，农村活力、动力严重不足。第二，“三治融合”的理念还未形成。自治、法治、德治通常都是各自为政、单打独斗，尚未形成协调的治理理念。乡村治理主体往往依赖于旧有的、惯用的治理手段，道德舆论约束有效就会习惯使用德治手段，村民自治能解决问题就依赖于自治。长此以往，自治、法治、德治处于失衡的状态。第三，缺乏系统的融合机制。“三治融合”不是简单地将自治、法治、德治相加，要达到三者的协同增效，就需要既能发挥三者各自优势，又能促进三者系统交互的融合机制，让自治、法治、德治融合的效用最大化。目前来看，福州市乡村社会治理还缺乏相应的融合机制。

三、民法典蕴含乡村治理“三治融合”的基本要素

（一）民法典蕴含乡村治理的“法治”要素

第一，民法典进一步规范乡村治理主体体系。民法典第九十六条、第九十九条分别明确规定农村集体经济组织为特别法人。也就意味着，今后农村集体经济组织享有相应的民事权利能力和民事行为能力，并可以以独立个体的名义有序参与市场、税务、金融等民事活动，同时独立承担民事责任。民法典解决了长久以来影响乡村发展、乡村治理的农村集体经济组织的主体资格问题，规范乡村治理主体体系。第二，民法典进一步明确乡村治理的权利内容。民法典建立了现代农村集体产权机制：其一，民法典第二百六十条具体规定了集体财产的范围，有效保障了农村集体经济组织和村民的财产权益，也减少了财产权益归属的争议；其二，民法典第二百六十八条规定了集体出资权；其三，民法典在农村集体土地所有权、农户承包经营权的基础上，增设“土地经营权”。第三，民法典进一步严格乡村治理责任。农村环境污染问题也是乡村治理的一大难点，民法典健全了环境侵权损害赔偿责任体系，其侵权责任编专门设置“环境污染和生态破坏责任”章节，对环境污染侵权责任进行全面规定；第一千二百三十四条规定了生态破坏的修复责任；第一千二百三十二条特别规定了恶意损害生态环境的惩罚性赔偿责任。民法典的一系列规定使农村环境保护制度更加健全，为农村环境污染的治理提供了有力的法律保障与制度支撑。

（二）民法典蕴含乡村治理的“自治”要素

一方面，民法典赋予乡村自治的空间。根据民法典第五条规定，乡村成员可以根据自己的意愿自由地从事各类民事活动。由此可知，民法典给予乡村社会成员充分的意志自由与行动自由，为乡村自治留下充分的空间。同时，民法典赋予并保障乡村社会成员的自由选择权，激发社会成员的主体意识，有利于引导乡村社会成员自觉、自愿地参与乡村事务。另一方面，民法典提供乡村自治的规则。民法典进一步明确并规范乡村自治所需的规则，为乡村自治提供法律依据。民法典强调村民的参与权：村民的决定权方面，民法典第二百六十一条明确了对于关系农民切身利益的重大事项需要依照法定程序经本集体成员决定方能实施；村民的知情权方面，民法典第二百六十四条规定村民对集体财产的知情权，有权查阅、复制与集体财产相关的资料；村民的撤销权方面，民法典第二百六十五条规定对村民做出的决定侵害了村民的合法权益的，受侵害的村民可以请求人民法院撤销该决定。综上，民法典充分赋予并保障村民参与自治的权利。

（三）民法典蕴含乡村治理的德治要素

第一，民法典将社会主义核心价值观作为立法追求。用社会主义核心价值观统摄民法典，将德治与法治相得益彰体现得更加充分。民法典同样将社会主义核心价值观鲜明的价值导向实践在乡村治理之中，引领乡村社会精神文明建设。第二，民法典将道德建设融入民事法律规范。民法典注重汲取中华民族优秀传统文化，将诸如“良好家风”“保护善行义举”等道德规范变成法律规范，倡导良好家风、尊老爱幼、互谦互让等道德风尚。今后在乡村治理中，可以依据民法典的崇德向善的法律规范进行关系协调、定分止争。第三，民法典尊重公序良俗与交易习惯。民法典对乡规民约、风俗习惯等非正式规范的态度同样是包容的，民法典部分条文对“公序良俗”“交易习惯”予以肯定。民法典第八条规定民事活动不得违背公序良俗。民法典允许解决民事纠纷适用习惯；同样允许根据交易习惯、诚信原则明确意思表示的含义；在处理相邻关系时，允许在法律没有规定的情况下，将当地习惯作为处理依据；大量的“交易习惯”在合同履行中发挥着重要的作用；人格权中，允许少数民族选取姓氏时可以遵从本民族的文化传统和风俗习惯。[3]46上述“公序良俗”“当地习惯”“交易习惯”“文化传统”等字眼无不体现民法典对公序良俗与风俗习惯的包容与肯定，为乡村“德治”作用的发挥提供重要的借鉴。

四、民法典实施与福州市构建“三治融合”乡村治理体系的协同增效

（一）提高治理主体的融入度

民法典为乡村治理主体参与治理赋予了参与资格、强化了治理能力，并解除了后顾之忧，可以有效促进各类主体融入、参与乡村治理体系。改革开放后，不仅是宗族、“理事会”、“老人会”等传统的权威代表拥有话语权，农村集体经济组织、现代新型农业经营主体及率先实现财富积累的个人也异军突起，参与乡村治理的意愿不断增强。不同群体的价值观念和利益诉求日渐多元化。应当运用民法典回应治理主体的不同需求，激发各类主体参与乡村治理的热情，进一步提高乡村治理主体的融入度与参与度。首先，根据民法典确认各类主体的法律资格及治理主体地位，丰富乡村治理主体类型。福州市应利用民法典设置的非营利法人制度，让事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等数量庞大的非营利法人群体可以同村民、基层自治组织、农村集体经济组织共同参与乡村社会治理，同时充分发挥工青妇、法学会等群团组织、社会组织在乡村治理中的作用，进一步充实乡村治理主体。其次，通过民法典赋予的完备的民事权利让乡村治理主体获得自主行为能力。民法典赋予乡村治理主体完备的民事权利，可以唤醒和强化乡土社会成员的主体意识，进而激发乡村治理主体的自主行为能力。在乡村治理中，应当引导村民自我服务、自我管理、自我监督，由村民自主协商、决定、处理乡村公共事务，调动村民参与乡村治理的积极性与能动性。应利用民法典为乡村主体参与治理搭建平台，探索干部挂职锻炼、大学生选调基层选派等村干部任用制度，对大学毕业生、退役军人、私营企业主、返乡务工人员等新生代村干部进行培养和选拔，提高乡村治理主体的自主行为能力。最后，通过民法典严密的责任体系对乡村治理主体的权益进行保障，鼓励农村村民参与乡村治理。民法典设计了相应的权利救济体系。在乡村治理过程中，福州市要学会运用民法典规定的侵权损害责任的类型、构成要件、责任范围以及责任承担方式依法保障乡村治理主体的权益，有效唤醒村民的主人翁意识和当家做主的意识，不断激发他们的创造力与活力，进而参与到乡村治理之中。

（二）强化治理方式的协同性

“三治融合”是自治、法治、德治相互作用、相互渗透、相互融合的结果，如何让三者发挥协同作用是“三治融合”的关键所在。前已述及，多数的乡村治理存在“三治”不均衡、割裂的问题。民法典既蕴含“三治”要素，又能平衡三者的关系，可以强化自治、法治、德治协同共治的作用，应充分发挥民法典在乡村治理中的作用。一是运用民法典挖掘乡村自治潜能。民法典进一步扩大乡土社会的活动空间，乡土社会成员只要不违反公序良俗和法律强制性规定，即可享有广泛的行动自由，可以自由地产生、变更、消灭民事法律关系，同时充分尊重村民的意志，允许、鼓励乡土社会成员之间自由、平等、友好地协商、处理乡村事务，充分挖掘村民在乡村社会治理中的作用与潜能，共同参与到社会治理中。二是运用民法典推进乡村法治进程。民法典可以依法规范公权力的行使。私权利得到民法典切实的保障之后也可使公权力得到合理的限制，不随意扩张、侵犯私权利。一方面，乡村自治组织在处理乡村公共事务、进行公共资源配置时，不能侵犯乡村成员的合法权利。另一方面，将民法典作为乡村治理主体进行公共决策的重要依据，在进行权责体系、机构设置、权力配置的治理结构设计时要充分考虑民法典的要求，规范自治行为。三是运用民法典充分发挥乡村德治的作用。乡村治理中，除了严格遵循国家法律法规，更应注重治理规范的多元化。要利用民法典对非正式规范效力的肯定，深入挖掘村规民俗、道德规范、家风家训、风俗习惯等伦理规范中乡村治理的经验与智慧，不断深化、丰富、创新“乡村德治”的载体，为乡村德治作用发挥提供广阔的舞台。

（三）促进治理规则体系化

乡村治理中，治理规则是基本遵循与参考，关系着治理方式是否妥当、治理过程是否合法、治理结果是否有成效。在乡村社会生活中，乡规民约、道德规范、风俗习惯等非正式规范也是村民日常生活的重要依据与遵循。因此，乡村治理的基本依据包括国家法律制度及乡土社会自发形成的各类自治规范。民法典颁布实施之前，乡村治理的依据散乱、标准不一、不成体系，一定程度上影响治理的规范性。民法典的实施，不但将国家法律制度带到乡村，而且肯定了非正式规范的法律效力，有效促进乡村治理规则体系化。一是应将民法典作为乡村治理的重要依据。民法典对乡土社会物的归属与利用、市场交易合同、婚姻家庭关系、自然人财富的传承等与乡村社会生活的方方面面都做了细致的规定。毫无疑问，民法典是乡土社会行为规则的重要指引，是裁定纷争、维护秩序的基本准绳。乡村治理过程中，应当切实将民法典作为重要法律依据。二是运用民法典让乡村德治于法有据。利用民法典对“公序良俗”“风俗习惯”等非正式规范法律效力的明文肯定，培育、滋养和弘扬福州特色的优秀道德资源、传统文化，使福州市乡规民约等自治规范在保留地域特色的同时兼具合法性，让乡村德治的依据与遵循有强有力的法律保障。三是用民法典将国家法律制度与乡规民约等自治规范结合起来。民法典通过立法将非正式的社会规范法治化，乡村治理应让具备鲜明地域特色、教化规劝的社会规范在法治的框架下发挥其德治的约束作用，剔除非正式规范中的不良因素与落后的风俗习惯，按照法律的标准与要求逐步完善乡村治理依据，使非正式规范更加规范、合法。经过民法典的整合作用，乡村治理规则更加体系化，乡村治理的依据也更加明晰。

（四）推进治理机制系统化

民法典是“三治融合”重要的法律载体，其蕴含的“三治”要素有力地促进法治、德治、自治发挥各自的优势，同时民法典作为一部统一、权威的法典又将三者紧紧地融合在一起，形成一个和谐共生的整体，引领和保障乡村治理“三治融合”的有效推进。福州市应将民法典作为推进乡村协同治理的枢纽，构建“三治融合”治理机制，推进制度系统化。第一，明确参与主体。以民法典为引领，进一步完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的多元化乡村治理体系。乡村治理的主体应当是“3+X”的模式，3指的是县（区）政府部门、乡镇政府、村自治组织等三级结构，X指的是村民、农村集体经济组织、民间组织、社会力量、热心群众等多元的主体。政府职能部门、乡镇政府应按照减负赋能原则，制定和落实在乡村治理方面的权责清单，对乡村事务进行指导。此外的其他各类治理主体则围绕乡村治理和服务等开展协同合作。第二，确立运行机制。乡村社会中，以民法典为依据和基本遵循，可以发挥“三治”的协同作用。德治作为“预防机制”，在预防矛盾上发挥作用，凡涉及家庭和邻里矛盾的纠纷，可以利用乡贤、老教师、老党员、老干部、老模范等热心人士扎根基层、熟悉民情、乡情的优势，综合运用调解、教育和协商等德治手段预防和化解矛盾。自治作为“长效机制”，能够进行常态化管理，综合运用民主恳谈、议事、听证、咨询、评议等协商形式，处理乡村公共事务及与群众切身利益相关的事项。法治作为“保障机制”，解决德治与自治无法应对的问题。近年来，法治手段在农村矛盾纠纷常涉及宅基地、土地承包、项目征地等经济纠纷中作用日益凸显。此类纠纷常常是民事纠纷、行政纠纷相互融合，甚至渗透轻微刑事纠纷等复杂情况，此时需要法治手段进行保障。第三，强化监督机制。可以实施村级事务阳光工程，完善党务、村务、财务“三公开”制度，以规范村级“小微权力”运行为抓手，进一步加强村级组织建设；同时探索建立乡镇“统派统管”纪检委员、乡贤协商制度、村级纪检监察工作联络站等监督约束机制，制定监督管理清单，开设“议事监督会”，重点监督村级党务政务公开、三资管理、公共服务等方面。[8]

“三治”在乡村治理中分别突出各自的最大优势，实现乡村治理的最优化，进而达到乡村理性善治。“三治融合”“体现了‘民主治理、依法治理、以德治理’，反映了‘以民主为根本，以法治为保障，以德治为依托’的基层治理规律，表达了新时代基层治理新格局中的辩证思维和社会现代化进程中的治理法理。”[9]民法典蕴含了“自治”“法治”“德治”的基本要素，为乡村社会治理提供基础支撑和法律保障，应当充分发挥融“三治”于一体的民法典在乡村治理中的主导作用，推进乡村治理体系和治理能力现代化。

【注 释】

①在开展移风易俗工作中，福州市长乐区创造性地推出了“1234”工作法：建立“一项制度”，即党员干部参加婚丧喜庆备案和公示制度；筑牢“两个基础”，即村规民约和红白理事会两个基础性支撑；打造“三支队伍”，即镇村网格员、宣传员、监督员三支队伍，共同构成移风易俗工作体系；构建“四道保障”，即组织保障、舆论保障、监督保障和惩戒保障。