华侨权益保护地方立法的福建实践：经验、问题及其对策

姜大伟

（华侨大学法学院，福建 泉州 362021）

我国《归侨侨眷权益保护法》第2 条规定，华侨是指定居在国外的中国公民。据统计，我国有6 000 多万海外华侨华人（华侨600 多万，外籍华人5 000 多万）分布在世界近200 个国家和地区①参见2018 年4 月25 日时任国务院侨务办公室主任许又声在第十三届全国人民代表大会常务委员会第二次会议上所作的《国务院关于华侨权益保护工作情况的报告》。，他们为促进中外友好以及国家经济社会发展做出了重要贡献。改革开放以来，随着国家经济社会的快速发展和综合国力的日益提升，海外华侨华人回国定居、投资和生活的数量与日俱增，因此必然会涉及在国内的政治、经济、教育和文化等方面的权益保护问题，其中，对于回国定居的华侨及侨眷的权益保护，国家已经制定专门的《归侨侨眷权益保护法》，但对于华侨的国内权益保护问题，仅散见于相关法律法规和政策性文件中，国家层面迄今尚未出台专门立法。由于立法缺失，华侨在侨房权益、投资权益等经济权益方面极易受到侵害，由于身份认定问题不能参加基本的医疗、养老、失业等社会保险以及子女受教育问题等，如何解决这些问题，成为保护华侨权益关注的核心，对法治侨务的探索也随之展开②刘国福、王辉耀：《法治侨务论》，广州：暨南大学出版社2019 年版，第2 页。。就研究层面而言，部分学者已经从不同维度对华侨基本权益保护展开研究。比如，有学者分别就华侨的身份认定机制、参政议政权、选举权与被选举权、房屋土地权益、投资权益、回国定居权等有关涉华侨权益的基本问题予以研讨③相关研究参见黄伊娜、冯泽华：《浅论华侨身份认定制度的立法完善》，《法制与经济》2015 年第11 期；冯泽华：《论华侨参政议政权的法律保护》，《现代法治研究》2017 年第2 期；高轩：《论华侨权益保护制度的法治化问题》，《东南亚研究》2014 年第5 期；胡鹏翔：《华侨房屋土地权益问题探讨》，《暨南学报（社会科学版）》2014 年第11 期；张德瑞：《我国侨务法治建设的回顾、反思与前瞻》，《八桂侨刊》2013 年第4 期；乔素玲、周丹：《华侨回国定居权保障制度研究》，《东南亚研究》2016 年第5 期。。另外，有部分学者已就华侨权益保护立法展开初步研究，比如，有学者从历史维度对我国侨务立法的演进与发展予以考证；有学者从立法必要性维度认为华侨权益保护需要专门性立法作为支撑；有学者就华侨权益保护涉及的若干立法问题详加论证；也有学者对立法模式予以探讨①相关研究参见肖琼露：《我国侨务立法的演进与发展》，《现代法治研究》2018 年第1 期；刘文学：《华侨权益保护：有待专门性法律提供支撑》，《中国人大》2018 年第9 期；张德瑞：《我国华侨权益保护专门立法问题探微》，《八桂侨刊》2016 年第1 期；刘国福：《华侨国内权益保护立法模式探析》，《东南亚研究》2011 年第1 期。。相关研究成果为我国华侨权益保护和加强侨务立法提供有益的智力支持。就地方立法而言，自2015 年广东省率先在全国出台省级《华侨权益保护条例》始，先后有福建、湖北、江苏、上海、浙江、四川、海南、南京、大连等省市出台地方性法规以保护华侨在地方行政区域内的基本权益。地方立法先行先试，为将来国家层面的统一立法积累有益经验和提供智力支持。尤令人振奋的是，制定国家层面的《华侨权益保护法》已被列入十三届全国人大常委会立法规划②相关报道参见朱宁宁：《全国人大华侨委：华侨权益保护法已列入立法规划》，法制网，http：//www.legaldaily.com.cn/rdlf/content/2019-01/08/content_7738725.htm。。因此，及时总结地方立法经验对于科学制定国家层面的华侨权益保护法，无疑具有重要价值。福建省是著名侨乡，华侨权益保护立法亦走在全国前列，本文以福建省华侨权益保护立法为分析对象，总结其立法经验，梳理在实践中存在的问题，并提出可能的解决对策，对加强华侨权益保护以及制定国家层面的上位法具有启示意义。

一、福建省华侨权益保护的立法探索：时间维度的考察

福建省是侨务资源大省，迄今有1 580 多万华侨华人分布在世界各地，他们是推动福建经济社会发展的重要力量。改革开放以来，随着愈来愈多的华侨来闽投资创业发展，他们在政治、投资、捐赠、财产、知识产权、社会保障以及子女生育和教育等方面权益保护的需求日益强烈。华侨作为中国公民，虽应平等享有作为中国公民应享有的一切合法权益，但鉴于华侨独特的身份和地位，在实践中华侨的相关权益亦不时遭受漠视和侵害。为保护华侨在闽投资兴业和生产生活的合法权益，福建省素来注重通过法治思维和法治方式来加强对华侨权益的保护，从1990 年出台《福建省华侨捐赠兴办公益事业管理条例》始，相继出台系列地方性法规、政府规章以及部门规范性文件，逐渐形成较为健全的地方性涉侨权益保护法规体系。以时间维度考察，可以清晰地窥测这一保护体系形成的立法探索之路。

1990 年，为鼓励和支持华侨捐赠兴办公益事业，规范捐赠财产的管理，保护捐赠人的合法权利，福建省制定《福建省华侨捐赠兴办公益事业管理条例》。该条例在体例上从“总则”“捐赠人的权利”“捐赠财产的管理”“捐建工程的管理”“法律责任”“附则”等维度展开，对华侨捐赠人的权利、捐赠财产及工程的规范管理以及相关责任人员的法律责任予以明确规定，为华侨捐赠权益的保护提供制度支持。该条例自1990 年10月1 日施行，并在2002 年、2010 年根据社会经济发展实际经过二次修正，迄今仍在有效实施。同时，福建省政府1996 年6 月制定《福建省华侨捐资兴办公益事业表彰办法》，作为配套规范性文件以具体落实解决华侨捐赠权益保护的细节问题。该办法在2003 年、2014 年本着节俭、有效、实用的原则，对表彰起点、标准以及奖励机制等内容进行过调整修订。

1997 年，为保护华侨在闽的房屋权益，规范对华侨房屋租赁的管理，福建省制定《福建省保护华侨房屋租赁权益的若干规定》。该规定共13 条，分别对华侨房屋范围、出租人与承租人的权利义务、租赁房屋的规范管理以及房屋纠纷争议解决机制等具体问题予以明确规定。该规定在2000 年进行过修订，为保护华侨房屋租赁权益提供明确的指引规范。

1998 年，为鼓励华侨来闽投资，加强华侨在闽的投资权益保护，福建省制定《福建省保护华侨投资权益若干规定》。该规定共19 条，分别对华侨投资范围、营业权保护、职能部门及工作人员的责任等涉侨投资权益的具体问题予以明确规定。该规定在2002 年进行过修订，为华侨在闽的投资权益保护提供明确的制度依据。

2013 年，为规范华侨来闽的定居工作，福建省政府侨务办公室、省公安厅、省政府外事办公室三部门联合发布《福建省华侨来闽定居办理工作暂行办法》。该暂行办法分别从实体和程序两个维度对华侨认定、申请条件、申请程序以及提交的材料等予以明确规定，为华侨来闽定居的办理提供详细的可操作性规范。2019 年，根据实践中出现的新情况新问题，福建省政府侨务办公室与省公安厅联合发布新的《福建省华侨来闽定居办理工作办法》。相较原暂行办法，该办法在申请定居条件的认定上更加细致具体，在申请程序上更加清晰明确，可操作性进一步增强。

2016 年，为全面加强对在闽华侨合法权益的保护，福建省在总结有关华侨权益保护的立法经验基础上，制定《福建省华侨权益保护条例》。该条例共34 条，分别对华侨在闽的参政议政、投资、就业、教育、社会保障以及财产权等方面的权益保护均予以明确规定，为华侨权益的全面保护提供较为明确具体的制度规范。有利于进一步凝聚侨心侨智，涵养侨务资源，推动华侨积极参与地方经济社会建设。

2017 年，为加强保护和适当照顾华侨在闽的教育权益，福建省人民政府侨务办公室、省教育厅联合出台《关于做好“三侨生”升学照顾身份证明书出具及审核工作的通知》。该规范性文件对身份证明书出具的条件、受理的部门以及受理的时间及程序均予以具体明确的规定，是对《福建省华侨权益保护条例》有关华侨子女接受教育权利规定的细化、具体化和落实，有利于根据实际情况保护华侨子女在闽接受教育的合法权益。

迄今，福建省已经形成以《福建省华侨权益保护条例》为主干，以《福建省华侨捐赠兴办公益事业管理条例》《福建省保护华侨房屋租赁权益的若干规定》《福建省华侨来闽定居办理工作办法》《关于做好“三侨生”升学照顾身份证明书出具及审核工作的通知》等为配套措施的华侨权益保护地方立法体系。无论从立法广度抑或深度考察，福建省经数十年立法探索，已经形成相对成熟的华侨权益保护地方性立法格局。从立法广度看，《福建省华侨权益保护条例》为华侨在闽的政治、经济、文化、教育、就业以及人身权与财产权等方面权益的确认和保护提供法律依据；从立法深度看，《福建省华侨捐赠兴办公益事业管理条例》等为华侨具体领域的权益保护提供明确且具体的操作规则。毫无疑问，福建省华侨权益保护立法将在进一步促进华侨来闽投资兴业等方面发挥建设性作用。

二、福建省华侨权益保护的立法经验：以《福建省华侨权益保护条例》为例

在福建省地方性华侨权益保护立法体系中，《福建省华侨权益保护条例》（以下简称“条例”）发挥着举足轻重的地位和作用，它是福建省结合华侨权益保护的地方实际情况，总结数十年立法探索经验的硕果，是地方性华侨权益保护立法的“集大成者”，因此，条例较之以往呈现出较多的立法亮点和创新。

（一）建立健全华侨权益保障议事协调机制

华侨权益保护的贯彻和落实涉及多个部门，侨务部门的主要职责亦在于负责调查研究侨情和侨务工作情况，统筹协调各部门和社会团体处理涉侨事务。为有效协调处理华侨权益保护的具体问题，同时总结福建省各地实施的“五侨”联席会议机制经验，建立华侨权益保障协调机制。因此，条例第5 条明确规定，省、设区的市以及侨务重点县应建立华侨权益保障协调机制，协调解决有关重大问题。

（二）进一步明确华侨办理国内事务时护照的身份证明效力

我国《出境入境管理法》第14 条虽规定华侨在中国境内办理金融、教育、医疗、交通、电信、社会保险、财产登记等事务中以护照为其身份证明文件，但在其他事务中是否仍得以护照为其身份证明文件未予明确①我国《出境入境管理法实施细则》第12 条虽对华侨在国内的住宿明确要求要办理登记，但亦没有明确办理住宿登记时是否得以其护照为身份证明文件。，依对该条中“等事务”表述的扩大解释，似可解读为华侨在国内办理相关事务得以其护照为身份证明文件。然在实践中护照与居民身份证具有相同效力并未得到有效执行，华侨办理相关事务仍出现受阻情形，严重损害华侨正当权益①黄伊娜、冯泽华：《浅论华侨身份认定制度的立法完善》，《法制与经济》2015 年第6 期。。因此，必须进一步明确护照具有同居民身份证同等的证明效力，并扩大化解释“等事务”的基本内涵。条例第11 条在《出境入境管理法》第14 条规定的基础上，明确规定华侨在办理住宿、商事、婚姻以及机动车驾驶证申领等其他事务中，护照具有同居民身份证同等的身份证明效力，相关办事部门和单位不得拒绝。

（三）确认华侨权益的基本类型、内容及行使方式

条例对华侨在省内的基本权益予以确认，并对各类型权益的内容及其实现方式均予明确规定，便利华侨和相关部门及其工作人员知法、用法、守法以及执法。具体而言，条例对华侨享有的如下权益予以确认和保护。

1.政治权益

华侨的政治权益应当受法律保护，但鉴于华侨定居在国外的客观情况，其政治权益的行使受到现实限制。为使华侨合法的政治权益得以实现，条例第8、9、10 条分别从三个维度予以规定：一是明确规定华侨参与县、乡两级人民代表大会选举的条件和方式，在选举期间且在省内的华侨，可以参加原籍地、原居住地或现居住地的选举；二是明确规定华侨得以受邀列席会议的方式参与县级以上地方人民代表大会以及县级以上政治协商会议，并可受邀担任省、设区的市和侨务重点县（市、区）的政协特邀委员；三是明确华侨在省内的结社自由，可以依法申请社会团体并开展活动，任何单位和个人不得侵犯该社会团体的合法财产。

2.投资权益

改革开放以来，海外华侨积极回国投资创业，在外商直接投资总额中占有较大比例，为我国经济社会的发展提供有力的物质支持②张德瑞：《论华侨在国内投资权益保护存在的问题与对策》，《八桂侨刊》2013 年第2 期。。为全面加强对华侨投资权益的保护，条例在《福建省保护华侨投资权益若干规定》的基础上，对华侨投资待遇的落实问题予以补充性规定。一是其第17 条明确华侨以专利、专有技术等科研成果投资创业时，按照留学人员回国创业的规定执行；二是其第28 条明确华侨投资的企业可以参加政府的招投标活动，同时在政府部门采购领域享有与内资企业的同等待遇。

3.就业权益

华侨是否可以回国参加工作？是否可以同国内居民享有同等的工作待遇？华侨作为定居在国外的中国公民，应当享有平等的就业权利和就业待遇。为保障华侨回国的就业权益，条例第18 条对此特别规定：一是明确华侨可以被录用或被聘任为国家工作人员；二是确认华侨平等地享有参加专业技术考试和专业技术资格评审的权利。同时其在境外从事的专业技术工作年限和相应成果可以作为评定专业技术资格的参考依据。

4.社会保障权益

社会保障权是现代社会公民享有的基本权利，全面落实社会保障权是法治国家、法治政府、法治社会建设的重要组成部分，是实现公民美好生活的重要方式③陈金钊、吴东兴：《正视社会保障权及其实现方法》，《北京联合大学学报（人文社会科学版）》2018 年第3 期。。社会保障权益的确认和实现，关涉华侨的切身利益，而且华侨作为中国公民，其社会保障权益理应受到国家法律的强有力保护。为落实对华侨社会保障权益的保护，条例对在闽华侨社会保障权益的享有和实现路径予以规定。一是其第19 条明确用人单位负有为与单位形成劳动关系的华侨办理社会保险手续的义务；二是其第20 条明确华侨领取养老保险金的条件以及社会保险部门应当履行的义务；三是其第21 条明确华侨回本省就医享有获得医疗或享受医疗保险待遇的权利以及行使该项权利所遵循的基本要求。

5.子女教育权益

长期以来，子女入学问题也是一些海归人士关心的问题，影响和制约很多华侨华人回国创业①杜黎明：《保护华侨权益也要坚持问题导向》，《中国人大》2018 年第11 期。。受教育权是学龄儿童享有的基本权利之一。为保障华侨子女正当的受教育权利，同时也为华侨回国提供安心和稳定的投资创业环境，解除其子女是否能够回国接受教育（含义务教育）的后顾隐忧，条例第16 条就华侨普遍关心的子女接受义务教育以及参加高考所享受的待遇等问题予以明确。接受义务教育时，华侨子女可以在监护人户籍所在地或其父母在闽工作所在地的学校就读，同当地居民子女享有同等待遇。参加高考时，华侨学生可以在其父母出国前户籍所在地或其尊亲属户籍所在地参加考试，并同当地考试享受同等待遇。

6.捐赠权益

改革开放以来，广大华侨关心家乡经济建设和社会发展，积极捐资捐物，为助力家乡建设做出巨大贡献。为保护广大华侨的捐赠利益，鼓励捐赠兴办公益事业，福建省曾在1990 年制定《福建省华侨捐赠兴办公益事业管理条例》，以规范对捐赠财产的有序管理。在此基础上，为加强对捐赠人利益的保护，条例又对此予以补充规定。根据其第30 条规定，一方面明确受赠单位或个人应负有妥善保管捐赠财产以及定期向捐赠华侨报告财产使用情况的义务，捐赠华侨对捐赠财产的使用享有知情权；另一方面明确加强对捐赠财产的管理措施，除受赠单位或个人对捐赠财产进行登记造册管理外，财产所在地的政府侨务主管部门应当加强捐赠财产项目数据库建设，并建立健全捐赠信息发布和查询制度。

7.农村土地权益

华侨出国定居前享有的农村土地权益应当受到法律保护，这不仅是对华侨作为中国公民所享有的财产权益的基本尊重，更是“凝侨心、汇侨力”的本质要求。为此，条例对华侨农村宅基地使用权和土地承包经营权等农村土地权益保护予以明确规定。一是明确华侨的宅基地使用权受法律保护。根据条例第23 条规定，华侨在宅基地使用权未发生变化的前提下，即使宅基地上房屋拆除或坍塌，亦可继续使用宅基地。在宅基地使用权发生变化的情形，华侨亦可另行申请宅基地。二是明确华侨的土地承包经营权受法律保护。根据条例第24 条规定，华侨与原集体经济组织成员享有同等权利。华侨可依其意愿自主决定是否交回承包经营权，无力耕种其承包土地的，可以依法流转土地承包经营权。另依条例第25 条规定，华侨回国定居后，享有在原籍地落户以及依法申请农村土地承包经营权和宅基地的权利。

（四）明确华侨权益受损时的救济及相关工作人员的法律责任

法谚云：“无救济，则无权利”。法律在赋予当事人享有相关权利的同时，还应明确当事人权利受到侵害时可以寻求的救济措施以及救济路径。华侨权益保护立法亦应遵循此项原则，惟其如此，保护华侨权益才能真正落到实处，不陷入“口惠而实不至”的窠臼。条例用两个条文分别从救助路径以及法律责任维度对华侨权益受损时的救济予以规定。一是明确华侨权益受到侵害时的救济路径。根据条例第31 条规定，华侨可以向各级人民政府及其部门或者向司法机关寻求救助。法律援助机构以及人民法院应对经济困难的华侨，依法提供援助或司法救助。二是明确国家工作人员在履职中导致华侨权益受到损害时应承担的法律责任。根据条例第32 条规定，国家工作人员因违反条例而侵害华侨权益时，负直接责任的单位主管人员和其他直接责任人员应依法接受处分，并视情节轻重，承担相应的刑事责任。

三、福建省华侨权益保护立法存在的问题：与其他省市的比较

（一）相关立法仍显分散亟待整合

迄今，福建省在华侨权益保护地方性立法方面，虽然经多年探索而渐趋形成地方性涉侨立法保护体系，但从法律适用的角度而言，华侨权益保护立法过于分散的实际情况，亦造成规范适用的窒碍难行。不仅不利于国家机关工作人员宣传、熟悉和适用法律，而且也不利于华侨知法、守法和用法，造成实践中出现虽有相应规范可供遵循，但因不知有其法，相关权益疏于伸张抑或被漠视的情形，法律实施效果不彰。比如，以华侨捐赠、住房租赁以及投资权益保护为例。福建省分别于1990 年、1997 年、1999 年制定《福建省华侨捐赠兴办公益事业管理条例》《福建省保护华侨房屋租赁权益的若干规定》《福建省保护华侨投资权益若干规定》，专门规定华侨在特定领域的法律保护。2016 年《福建省华侨权益保护条例》又对华侨捐赠、住房以及投资权益予以规定。同一法律事实，有不同法律规定时，该如何适用法律？依法理，上揭地方性法规皆由同一制定机构制定，是否可依照“新法优于旧法”原则，迳直适用新法？但在《福建省华侨权益保护条例》施行时，其余规定并未因此废止，仍然继续有效。这不仅影响法律实施，也一定程度上造成立法资源的浪费。

因此，从有利于法律适用的角度考虑，笔者建议对福建省华侨权益保护立法进行全面梳理、系统整合。对此，四川省的相关立法经验可以借鉴。四川省在2000 年即已出台《四川省华侨投资权益保护条例》，专门保护在川华侨的投资权益。2017 年，四川省制定《四川省华侨权益保护条例》。该条例不是“另起炉灶”，而是在《四川省华侨投资权益保护条例》的基础上，将散见的有关华侨权益保护的条文予以分类衔接、汇总整理。此种立法技术，一方面有利于制度延续，另一方面也便于华侨知法用法，同时一定程度上也降低立法成本、节约立法资源，殊值赞同。

（二）部分规定过于抽象可操作性不强

确定性是法律作为社会规范的重要特征，它要求法律规则所确立的主体与客体、权利与义务、行为与后果等，都必须是具体、明确而肯定的，由此才能保证法律的可操作性与可预测性①付子堂主编：《法理学初阶》（第二版），北京：法律出版社，2006 年版，第114 页。。作为地方性法规，基于《立法法》第73 条对地方性法规在国家立法中的地位以及职能的规定，其制定的有关规则更应是确定且具体的，惟其如此，社会公众才能因预先知晓行为后果，而理智地选择自己的行为方式。

就华侨权益保护立法而言，因国家层面尚未出台相关立法，基于《立法法》第73 条有关“其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规”的授权性规定，各地方人大根据本地区实际开展华侨权益保护相关立法具有法律依据。然必须注意的是，其制定规则必须明确具体，具有可操作性，能够为华侨权益的实现提供准确的指引性规范，以备华侨在国内开展相关业务活动时遵循。然而，颇为遗憾的是，福建省华侨权益保护立法存在着部分规定因过于抽象而操作性不强的问题。以《福建省华侨权益保护条例》为例，该条例多处出现“有关规定”“按照国家和本省有关规定”的文字表述②参见《福建省华侨权益保护条例》第 13、16、21、22、23条之规定。。上揭表述在立法用语上存在一定的模糊和不确定性，“有关规定”是哪些规定呢？“有关规定”是否排除或限制了华侨基本权益的实现路径呢？作为该条例的适用者华侨而言，除该条例外，又应通过何种途径了解上揭“有关规定”呢？若不知晓“有关规定”，是否意味着基本权益不能够获得有效抑或不周全保护？依笔者之见，这些不明确的表述易造成理解上之歧义，宜删除或明确诸如“有关规定”的内容为妥，否则条例的法律权威及其可执行度将因此在一定程度上遭致贬损。另外，该条例第7 条在对兴办公益事业有突出贡献的华侨予以奖励的规定上也存在类似表述不明确问题。比如，该条所谓“县级以上人民政府应当给予表彰奖励”的表述，其中“表彰奖励”应如何理解？表彰的程序、方式以及办法如何？奖励是否单指物质奖励抑或精神奖励？诸如此类操作性问题悉数明确规定较妥。当然，横向比较而言，其他省市立法也存在类似问题。比如，2015 年《广东省华侨权益保护条例》中出现11 处“有关规定”的不确定性表述，2021 年《海南省华侨权益保护条例》亦出现15 处“有关规定”的表述。此类不确定性表述使条例的可操作性大打折扣。

（三）部分权益如何保护仍缺乏明确规定

1.华侨是否可以参加选举村（居）委会未予规定

条例第8 条对华侨参加原籍地、原居住地或现居住地的县、乡两级人民代表大会代表的选举予以明确规定，但对于是否能够参加原籍地、原居住地或现居住地的村（居）委会的选举未予规定。华侨是中国公民，应当享有选举权。参加村（居）委会的选举是其行使选举权的具体表现形式之一，作为全面保护华侨基本权益的地方立法而言，应明确规定是否可以行使以及行使的条件、内容和方式，显见条例存有制度疏漏。

从其他省市立法看，浙江、湖北对此有明确的法律规定，为全面保护华侨选举权益提供制度保障。《浙江省华侨权益保护条例》第9 条对华侨参加村（居）委会选举的条件、方式和程序予以明确规定。依其规定，华侨可以参加户籍地的村（居）委会选举，也可以参加经常居住地（离开户籍所在地居住满1 年以上）的村（居）委会选举。在经常居住地参加选举时，必须是本人申请，同时经过村（居）民会议或村（居）民代表会议同意。《湖北省华侨权益保护条例》第6 条第3 款亦明确华侨在国内且为村（居）委会选举期间，可以参加居住地选举，行使民主管理和监督的权利。

2.华侨生育问题缺乏明确规定

中国公民均有实行计划生育的义务，华侨作为中国公民亦应遵守此项义务，但因华侨定居国外，事实上如何履行此项义务有待明确。《福建省人口与计划生育条例》第10 条对归国华侨以及侨眷的生育问题予以规定①《福建省人口与计划生育条例》第10 条规定：“夫妻双方均为归国华侨，回国定居前所生子女在境外定居的，不计入本条例所称的生育子女数，可以按照本条例规定生育。在我省定居的华侨配偶适用前款规定。”，但对华侨是否遵守以及如何履行计划生育义务并无明文规定，《福建省华侨权益保护条例》亦付之阙如。生育作为自然人与生俱来的生理本能，与其人格利益密切关联，但鉴于生育与一定时期社会可承载的人口数量相关，生育不独为个人决定之私事，尚与国家和社会利益关联，受国家生育政策所调控。因此，生育问题既与个人利益相关，又关乎国家及社会利益。从这种意义上讲，华侨的生育问题应予明确规定。

从其他省市立法看，浙江、湖北、四川均对华侨生育问题予以明文规定。《浙江省华侨权益保护条例》第20 条对华侨生育是否受国家及浙江省生育规定根据不同情形予以区分规定。依其规定，凡夫妻双方户籍均在浙江且在国内生育的华侨，按国家及浙江省生育规定执行。凡夫妻一方户籍在浙江的华侨，其配偶为国内居民或户籍为非浙江省的华侨，在国内生育时，按有利于当事人利益原则，适用浙江省或外省的生育规定。《四川省华侨权益保护条例》第26 条有类似规定。相较而言，湖北省规定较为简约，依《湖北省华侨权益保护条例》第10 条规定，夫妻一方或双方为华侨申请生育，或已生育子女定居在国外再申请生育，按国家有关规定可以享受计划生育服务。上述三省有关华侨生育规定为华侨生育问题提供基本制度遵循，既体现坚持国家规定的公民实行计划生育的义务，又充分虑及华侨定居国外的现实情况，在生育国家利益与个人利益之间较好地实现衡平和统一。

3.华侨知识产权权益保护问题未予全面规定

知识产权是智慧财产，是财产权的表现形式之一②张玉敏主编：《民法》，北京：高等教育出版社2007 年版，第46 页。，受法律保护，华侨作为中国公民，其在国内获得的智慧成果，亦应受到同等保护。但囿于华侨定居国外，其对国内相关立法和政策缺乏足够了解，因此，有必要对华侨在国内获得的知识产权如何申请、行使以及保护等问题予以全面细致的规定。《福建省华侨权益保护条例》第17 条虽对华侨可以专利、专有技术等科研成果进行投资创业予以规定，《福建省保护华侨投资权益若干规定》第11 条对华侨的工业产权可以转让与继承予以明确，但是有关华侨对知识产权的取得、行使以及保护等其他问题尚缺乏全面规定，制度上存在疏漏，不利于华侨的知识产权权益保护，一定程度上降低华侨以知识产权进行投资的热情和动力。

从其他省市立法看，海南、浙江、湖北、四川等省对华侨知识产权权益的保护予以明确规定。《海南省华侨权益保护条例》第30 条明确规定鼓励和支持华侨及其投资企业设立相关研究开发机构，开展产学研用活动。第31 条明确规定华侨及其投资企业可以开展专利申请、商标注册以及著作权登记等有关知识产权申请和登记活动，同时还明确知识产权成果转化和利用的可能路径，不仅可以采用转让或作价入股方式，也可以进行投资创业，并享受相应优惠政策。浙江、湖北、四川三省华侨权益保护条例对华侨知识产权保护均有类似规定①参见《湖北省华侨权益保护条例》第28、29 条、《浙江省华侨权益保护条例》第15、16 条、《四川省华侨权益保护条例》第11、12、13 条的相关规定。。如此规定，一方面体现对华侨知识产权权益的同等保护，另一方面也可汇聚侨心侨智，进一步促进华侨及其投资企业加强技术创新、积极开展相关领域产学研用活动。

4.其他组织和个人侵犯华侨权益的法律责任缺乏规定

法律责任是当事人违反法律义务或约定义务所承担的不利后果，违法者因其行为在法律上必须受到的惩罚或必须做出的赔偿②蔡宏伟：《“法律责任”概念之澄清》，《法制与社会发展》2020 年第6 期。。就一项法律规则而言，明确行为的法律后果对于敦促义务主体及时履行法律义务、保护当事人正当的合法权益具有重要意义。《福建省华侨权益保护条例》第32 条明确了国家机关及其工作人员因怠于履职而致华侨权益受损时应承担行政责任或刑事责任，这对于敦促国家工作人员及时、全面、准确地依法依规履职，无疑具有鞭策效应。然而，对于其他组织和个人在造成华侨权益受到损害时是否应承担法律责任以及何种形式的责任，该条例并未明确，显有疏漏。事实而言，华侨权益受到侵害并非皆由国家工作人员怠于履职而致，亦可因其他组织和个人的加害行为而发生，且后者更为常见。

从其他省市立法看，四川、湖北、海南等省除规定国家机关工作人员承担法律责任外，还对其他组织和个人在导致华侨权益受到侵害时承担的法律责任予以明确规定。就其立法而言，四川省的立法相对较为简约，仅在《四川省华侨权益保护条例》第37 条第2 款对其他组织和个人在侵害华侨权益时应承担法律责任予以概括性规定，而湖北、海南省的立法除明确承担责任形式外，尚对可能侵害华侨权益的情形予以例示性规定。依《湖北省华侨权益保护条例》第39 条规定，其他组织和个人存在非法截留、扣缴或者以其他方式侵占华侨土地承包经营权流转收益、继承或者接受遗赠和赠与获得的财产、非法侵占华侨投资和投资收益等加害行为，侵害华侨合法权益，依其情节轻重，承担民事、行政或刑事责任。《海南省华侨权益保护条例》第39 条亦有类似规定。相较而言，湖北、海南省的概括加例示的立法技术较为可取，一方面明确其他组织和个人承担法律责任的界限，即以侵害华侨权益为前提，另一方面又对生活中常见的侵害华侨权益的情形予以例示规定，有利于克服概括式立法过于抽象之弊，便于公众知法、懂法和用法。因此，湖北、海南省概括加例示式立法殊值借鉴。

四、完善福建省华侨权益保护立法的可能路径：对策与建议

（一）统合有关华侨权益保护的规范性文件

针对福建省华侨权益保护立法相对分散的不足，从便于华侨学法、懂法和用法的角度讲，宜借鉴四川省华侨权益保护立法经验，统合相关华侨权益保护的规范性文件，把涉及华侨权益保护的相关规定集中规范在一部条例中。具体而言，对目前仍行之有效的《福建省华侨捐赠兴办公益事业管理条例》《福建省保护华侨房屋租赁权益的若干规定》《福建省保护华侨投资权益若干规定》《福建省华侨权益保护条例》等进行制度整合，建议废止前三项与华侨捐赠、房屋租赁以及投资等具体权益保护的专门规定，将涉及具体权益的专门规定与《福建省华侨权益保护条例》中相关权益保护条款进行制度补充、修正和统合。一者，前三项立法较早，若干规定已不合时宜；二者，在《福建省华侨权益保护条例》中统一规定，不仅契合条例作为保护华侨权益基本依据的定位，而且便于华侨及相关工作人员找法用法，节约立法资源，提高法律适用效率。

（二）细化充实模糊性规定的立法条款

地方性立法的特色即在于，根据本地区社会经济发展实际情况，针对具体问题，在与上位法理念、原则与制度不相抵触的前提下，制定具有专门性、有用性、务实性的行为规范。鉴此，应针对《福建省华侨权益保护条例》中较为概括、抽象、宏观的具体条款，进行细化和充实，使其具备可操作性。具体而言，第一，细化“有关规定”的模糊性表述。遵循平等保护华侨权益的价值理念和立法精神，在不违背立法原意和国家政策的前提下，对涉及“有关规定”表述的条款，或删除“有关规定”，或细化充实“有关规定”。依此，条例第13、16、23 条中“有关规定”表述应予删除，删除后不影响立法原意的表达；第21、22 条中“有关规定”表述应予充实，除应指明是何规定外，还须明确其具体内容。第二，对部分条款不确定性规定予以补充细化。一是建议对条例第7 条有关表彰奖励的方式、程序、条件等具体规定予以增补规定，或者虑及各县（市、区）具体情况不同，奖励办法不宜整齐划一，亦建议增加规定，赋权给各县级人民政府，由其具体制定奖励办法。二是建议对条例第17 条有关华侨可以知识产权等科研成果进行投资的规定予以细化。首先，应明确华侨享有以专利、专有技术等科研成果回国投资创业的权利，其次，对于相关支持待遇、优惠措施等，鉴于政策性因素，可以作引致性规定，即参照留学人员回国创业的规定办理。

（三）补强华侨基本权益平等保护的有关规定

1.增补华侨可以参加村（居）委会选举的规定

参加村（居）委会的选举活动亦是华侨作为中国公民平等享有的政治权益之一，应当予以保护，但鉴于华侨长期定居国外的客观事实，对于如何行使该项政治权益应予务实考量。鉴此，建议借鉴浙江、湖北等省立法经验，明确规定华侨参加村（居）委会选举的条件和程序。建议规定，华侨在国内且为村（居）委会选举期间，可以参加户籍地的村（居）委会选举，也可以参加经常居住地（离开户籍所在地居住满1 年以上）的村（居）委会选举。必须是本人提出申请，同时经过村（居）民会议或村（居）民代表会议同意，可以行使民主管理和监督的权利。

2.增补有关华侨生育权益保护的规定

生育问题既关乎个人利益，又涉及国家和社会利益，华侨如何行使生育权益以及履行计划生育义务，亦应有章可循。建议借鉴浙江、湖北、四川等省相关经验，对华侨生育问题予以明确规定。建议规定，凡夫妻双方户籍均在福建且在国内生育的华侨，按国家及福建省生育规定执行。凡夫妻一方户籍在福建的华侨，其配偶为国内居民或户籍为非福建省的华侨，在国内生育时，按有利于当事人利益的原则，适用福建省或外省的生育规定。

3.增补华侨知识产权权益全面保护的规定

加强对华侨知识产权权益的全面保护，不仅有利于调动华侨从事智力创造和科技研发的积极性，而且也能够一定程度上提升华侨利用知识产权回国投资创业的信心和热情。鉴此，建议借鉴海南、浙江、湖北、四川等省立法经验，建立健全鼓励华侨及其投资企业从知识产权研发、申请、行权到权利救济的全方位保护机制。具体而言，在既有规定的基础上，建议增加规定，鼓励和支持华侨及其投资企业设立相关研究开发机构，或者与国内其他企业、科研院所合作，开展产学研用活动。华侨及其投资企业可以开展专利申请、商标注册以及著作权登记等有关知识产权申请和登记活动。明确规定华侨知识产权成果转化和利用的可能路径，不仅可以采用转让或作价入股方式，也可以进行投资创业，并享受当地政府给予的相应优惠政策。

4.增补其他组织和个人侵犯华侨权益时的法律责任的规定

明确行为人的法律责任，是依法加强对权利人合法权益保护的关键环节，因此，从强化华侨权益保护的角度讲，应借鉴四川、湖北、海南等省的规定，明确其他组织和个人侵犯华侨权益时承担的法律责任的规定。建议在既有规定的基础上，增加有关其他组织和个人侵犯华侨权益的具体情形以及承担的法律责任的规定。就其他组织和个人侵犯华侨权益的具体情形而言，宜采概括加例示式的立法技术，一方面将实践中司空见惯的加害行为予以明示，另一方面虑及生活繁复，例示性规定恐难以穷尽全部侵权情形，故以概括性规定加以统摄，以增加条例适用的灵活性。就法律责任而言，宜明确规定，依其情节轻重，承担民事、行政或刑事责任。具体而言，建议规定，其他组织和个人存在非法截留、扣缴或者以其他方式侵占华侨土地承包经营权流转收益、继承或者接受遗赠和赠与获得的财产、非法侵占华侨投资和投资收益等加害行为，侵害华侨合法权益的，依其情节轻重，承担民事、行政或刑事责任。

五、结语

福建省是侨务大省，为保护在闽华侨基本权益，涵养侨务资源，相继出台系列地方性法规、政府规章以及部门规范性文件，逐渐形成较为健全的地方性涉侨权益保护法规体系。《福建省华侨权益保护条例》是福建省地方性华侨权益保护立法的“集大成者”，呈现出较多的立法亮点和创新。不仅建立健全华侨权益保障协调机制，进一步明确华侨办理国内事务时护照的身份证明效力，而且对华侨在政治、投资、教育、就业、社会保障、捐赠、农村土地等方面的基本权益予以确认和保护。当然，随着社会经济的发展，福建省有关华侨权益保护立法也存在着相关立法仍显分散而亟待整合、部分规定因过于抽象而可操作性不强以及部分权益如何保护仍缺乏明确规定等方面的不足。应结合国家相关政策和福建省实际，并借鉴其他省市立法经验，对相关立法予以调整、补充和修正。一是统合有关华侨权益保护的规范性文件，二是细化和充实部分模糊性规定的立法条款，三是根据华侨权益保护的实际需要，补强华侨基本权益平等保护的相关规定。通过立法，为华侨权益全面保护保驾护航，进一步凝聚侨心，发挥侨力，助推福建省地方社会经济蓬勃发展。