“三权分置”下宅基地利益分配问题探析

李美娇

（河北经贸大学，河北 石家庄 050061）

为了深化农村土地制度改革，中共中央、国务院于2018年初，发布了《关于实施乡村振兴战略的意见》，提出探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。该政策主要是为了解决农村人口不断流入城市，致使大量农房闲置得不到有效利用的问题。通过对农村住房不再局限于住房保障功能，而是灵活放宽到流转和经营利用，以实现宅基地的经济价值，从而推动乡村振兴。在试点展开过程中，明显发现宅基地的灵活放开会带来财产上的收益，各个试点针对这部分财产增值收益的规定各不相同，因此有必要设计出一套恰当合理的利益分配方案。

1 “三权分置”下宅基地的利益来源

1.1 宅基地经营性利用

我国法律规定，农村宅基地使用权用于建造农民的住宅及其附属设施，由农民向所在村集体免费申请，无需缴纳金钱，以满足农民自身的居住，为基本生活条件提供保障。在实施“三权分置”之后，可以对宅基地进行经营性利用，在不转让给他人的情况下从事营利活动，满足生活需要。从事营利活动所带来的收益，就是该政策下宅基地带来的增值，形成土地增值收益。

1.2 宅基地使用权的流转

放活宅基地使用权的重要方式之一就是允许对宅基地使用权进行流转，但并不是任意的流转，是有条件的流转，一般转让主体限制于农村村集体成员之间，体现了宅基地作为用益物权的占有和使用权能。“三权分置”政策的实施，更进一步发挥了宅基地作为用益物权的收益权能，因为通过流转会带来土地增值的利益，流转的方式具体包括入股、转让、出租等多种方式。

农民可以通过用自己的宅基地作价出资，与合作方共同建造房屋，关于房产权利双方可以按照约定的份额享有，土地权利方面，合作方获得一定年限的建设用地使用权，农民享有约定拥有房产分摊土地部分的宅基地使用权，这种模式被称为“共建共享”模式。此种模式下，农民利用自己的宅基地使用权获取了入股的部分房屋所有权，这部分就是“三权分置”下宅基地所带来的利益。

农户可以将自己的宅基地在村集体成员之间进行转让，不得转让给城镇居民。“三权分置”政策下，试点地区不断推陈出新，不仅在自己原本的村集体成员之间进行转让，而且与别的外来村集体成员之间进行转让，从而获得宅基地流转利益。有的试点地区不仅可以转让给村集体成员，还可以向社会公众转让一定年限，期限届满之后再收回宅基地使用权。通过更宽泛的流转方式，使得农民在转让时获得一次性转让金，实现宅基地的利益增值。

在“三权分置”政策下，试点中的农户同样不仅通过将自己的房屋和宅基地出租给本农村集体经济中的成员，也有部分试点将其出租给其他集体经济组织成员或者社会公众，收取的租金部分也就是房屋的出租收入以及宅基地使用权的增值利益。

2 “三权分置”下宅基地的利益分配建议

“三权分置”宅基地制度改革过程，各个试点对宅基地增值利益的分配方式参差不齐。有的试点的宅基地增值利益对集体、政府没有任何规定和分配，全部默认归宅基地使用权人农户所有，有的试点规定了宅基地增值利益归集体和农户，但没有明确的分配比例和具体执行方案，较少的试点对宅基地增值利益进行了在农户、集体和政府之间详细的分配方案。我们应该总结试点过程中的经验，理顺各个主体之间的权利义务关系，建立统一的利益分配制度和机制，做到立法上的统一性。同时也应当注意遵循差异性原则，根据不同地区的环境、地理位置、村集体生产方式和生活方式，差异性的给与村集体一定的权力，允许村集体在统一规则的基础上适当调整分配比例和具体的数额。具体而言，可以细化为以下几点：

2.1 集体收益金的缴纳和使用

首先，集体收益金应当由农户向宅基地所在村集体缴纳，因为宅基地是农户从宅基地所有权人村集体无偿取得的，“三权分置”下农户因而获得了宅基地的收益权能，现在由宅基地上发生的收益金理应作为使用宅基地的对价交给所有权人。而承租或受让宅基地使用权的主体并没有直接从宅基地所有权人村集体处取得宅基地，因而无需向村集体缴纳收益金，但实际上，宅基地农户和受让人或者承租人等进行交易时应当缴纳的收益金通常已近转嫁给受让人或者承租人。

其次，应该尽快在立法上统一规定一个集体收益金占宅基地流转或经营性利用的收益比例，所有地区都应该在这个比例之统一框架内进行，当然也允许当地的村集体根据宅基地所在环境、地理差异、能带来收益大小等因素进行灵活调控。因为不同的地区宅基地能带来的增值利益是不同的，应该按照能产生利益的大小进行抽成，而不是像有的试点那样统一定价。此外，宅基地流转收益还应该明确宅基地的具体流转年限，前面所说的按一定比例计算的集体收益金只是合同约定的流转年限内收益权能的对价。如果超出该年限再次发生宅基地流转从而产生增值利益时，应当重新按一定的比例向村集体缴纳收益金，以换取再收益年限的收益权能。

最后，宅基地收益金由集体自行决定如何使用，法律不应该做过多的干涉，这也是我国实行村集体自治原则的体现。不同的村集体面临的问题与发展状况各不相同，村集体是最了解自身状况的人，把宅基地收益金交给集体自治，是最好的选择，而且宅基地收益金的所有权人本身就是村集体，由村集体进行分配也是对其财产权的正当保护。具体的用途可以将宅基地收益金直接公开透明分配集体成员，也可以存入集体管理的资产中心统一管理、统一调度和使用用于村集体建设活动，还可以用于村集体成员的社会保障、回购农户以及公共服务等，实现取之于民用之于民。虽然宅基地收益金如何使用的决定权在村集体，但是一定要确保公平、公正、公开，设计合理配套的监督程序，定期进行宅基地收益金审计，确保每个集体成员得到平等的收益分配。

2.2 调节金的缴纳和使用

首先，宅基地集体调节金不同于宅基地集体收益金，因为“三权分置”下宅基地的经营性利用和流转功能的增加，会为村集体带来公共服务负担的增加以及需要对宅基地规范流通提供便利的条件和手续。并且每一次流转，比如承租人从农户手中租赁，次承租人再从承租人手中租赁都需要集体进行手续上的流程，这个过程不像宅基地收益金那样只发生在集体和农户之间，而是发生在农户、集体和受让人三方之间，因此，宅基地使用权的每一次流转都应该向集体缴纳调节金，并且经营性自用工的农户和宅基地受让人都需要向集体缴纳宅基地调节金。

其次，关于集体调节金价格收取方式也不同于宅基地收益金，不应按照比例原则提取而是采取固定价格更具有合理性。因为宅基地调节金主要是因为集体为集体成员提供了公共服务而收取费用，与宅基地使用的收益没有任何关系，只与宅基地面积大小有关。因此，只需要按照每平方米的固定价格收取调节金就可以满足公共服务的需要。宅基地调节金应该用于村集体的公共服务，比如修路建桥，提供村庄路灯，提供公共垃圾桶等。调节金是应该用于基础性的建设、提供公共服务，而不是为了发展经济。

最后，无论是集体收益金和调节金，都应该在办理流转变更登记或备案前交给集体。具体而言，农户将宅基地进行出租的，应当在备案前缴纳集体收益金和调节金；农户将宅基地通过转让、入股等方式进行流转的，应当在办理农村宅基地使用权转移登记前缴纳集体收益金和调节金；农户自己进行经营性利用的，也应当在备案前缴纳。要求集体收益金和调节金在办理流转变更登记或备案前交给集体，有利于保障各方的权利义务得以保障，明确收益权归谁所有，还有利于保障集体的收取调节金和收益金的便利性。比如对于转让而言，登记是物权变动生效的要件，未经登记不会发生物权法上的转让效力，宅基地受让人为了是自己成为用益物权人，就会积极地缴纳调节金，不至于出现无权已经转让而受让人逃避缴纳调节金的情形。

2.3 政府税收的征收和管理

首先，政府应当征收土地增值税。随着农村经济的不断发展，“三权分置”下宅基地的经营性利用和流转越来越便利，那么宅基地在流转过程中产生的收益也应该像建设用地使用权转让时那样征收土地增值税。土地增值税以土地增值收益为计税基础，农村宅基地如果纳入土地增值税的征收范围，会增加国家财政收入，规范农村房地产交易运行机制。只有付出成本和代价，才会使交易双方有所顾忌，谨慎地进行交易行为，更好的为农村建设更好发展。

其次，土地增值税应当由宅基地使用权转出方缴纳。因为宅基地流转的增值收益是由政府对基础设施等进行了先前的投入，转让方得到了先前的来自政府受益而受让方并没有。政府计税基数应当是宅基地使用权增值收益，是相对于缴纳主体而言每次转出宅基地时获得的增值收益，即需要核减缴纳给集体的收益金或之前获得宅基地时对价后的增值部分。

最后，土地增值税也应该在流转登记前缴纳。土地增值税和调节金一样，都应该在每次宅基地使用权流转中有增值收益时缴纳。只有在办理登记前缴纳，才能保证纳税的积极性，保证国家财政税收的稳定。政府基于宅基地流转的土地增值税，应当专款用于农村建设的基础设施建设、环境保护等为农村提供公共服务，不应与城市土地增值税混同，实行城乡双税分别管理，两条腿走路。

3 结语

“三权分置”下宅基地流转与经营性利用越发灵活，随之带来了较大的利益，不同试点针对宅基地增值利益的分配方式各不相同，应当尽快制定出配套法律法规，深化土地所有制改革，平衡国家、集体和个人对宅基地增值利益的分配。