农村集体土地征收过程中失地农民权益保障问题研究

梁 芮

（河北经贸大学法学院，河北 石家庄 050061）

据2021年第七次全国人口普查结果显示，居住在城镇的人口为90199万人，占比63.89%；居住在乡村的人口为50979万人，占比36.11%。与2010年相比，城镇人口比重上升14.21个百分点。尽管我国工业化水平不断提高，城市化进程持续推进，但庞大的农民群体最为可靠的生活保障仍旧是农村土地。即便当下种植农作物已经不是农民的唯一经济来源，农村土地仍是农民最基本的生产资料。

科学的城镇化适应了当前我国工业化发展的需要，同时城镇化又为工业化发展创造了适宜的条件。城镇化已然成为社会发展的一个必然趋势，同时也是我国社会经济发展水平的重要象征，城市用地极为紧张，因此对农村集体土地的征收需求会不断增加，人地矛盾日益尖锐。对农村集体土地的持续征收，不可避免的产生大量的失地农民，新型城镇无法吸完全纳农村剩余劳动力，因而他们没有稳定的经济来源，而现有的社会保障提体系无法对其提供有效保障。这就导致失地农民无法真正融入到城镇生活，当下的城镇化是一种不完全的城镇化。失地农民的尴尬状态无疑是社会发展的不稳定因素，也会进一步激化社会矛盾。

1 失地农民问题产生的原因探析

1.1 持续推进的城镇化进程不可避免

城镇化是一个农村人口不断向城市迁移的过程，这是城镇化进程的重要表现。城市所具备的较高薪资待遇、丰富的就业资源、优质的公共服务和安全的生存环境等优势，能够吸纳更多的资金、技术、企业和劳动力，城镇化并不是失地农民问题产生的直接原因，但不可否认城镇化的确是一个极易产生失地农民的过程。

失地农民是指在社会的城镇化过程中失去部分或者全部土地所有权、使用权或者经营权的农民。当农民失去土地后，他们的职业和社会身份发生了重大变化。一部分农民走进城市，适应新的职业领域，成为新的城镇居民；一部分农民无法融入城镇生活，仍然是农民，可以说他们在被动的城镇化。我国人口的城镇化进程远远滞后于土地的城镇化，过度追求“城镇化率”，导致农民的土地被动城镇化，但农民本身并没有实现真正的城镇化。尽管在世界各国的城镇化过程中也都产生了失地农民问题，但当下中国的农民群体数量过于庞大，因此失地农民问题也愈加突出。对于中国农民而言，稳定的土地承包经营权生存的基本保障，在“牺牲小我，服务国家”为导向的制度逻辑下，农民对集体土地的征收往往都只能被动接受。农村土地承载着农民未来的生存保障和发展预期，农民失去的不仅仅是土地，也失去了附着在土地上的一切权利。

1.2 失地农民的多元化利益诉求未得到满足

城镇化把失地农民推到了一个由于利益均衡机制远未建立从而充满风险的未知的社会场域，造成大批失地农民最终被动地深陷生存困境，也把失地农民利益诉求问题推向了时代的前沿。由于失去了土地，农民的生活模式发生巨变，一直以来依赖土地所维持的低成本生活被无情打破，城镇化带来的“高品质”的生活成本与农民的低收入水平不相适应，大量失地农民的生活水平急剧下降。农民在土地被征收时所得到的补偿无法维持原有的生活水平，未来的生活如何继续也未可知。

农民在失去土地后，基本生活无法保障，他们自身的劳动力水平无法适应新的就业要求，失业是他们面临的最为严峻的挑战。在失去土地之前，农民所经营的土地在一定程度上承担了农村社会保障的职能。面临失地和失业的双重打击，失地农民群体年龄偏高，已经不适宜从事过于复杂或者强度较高的工作。当前征地补偿标准远不能满足失地农民的生存需求，很多家庭都靠征地补偿款来暂时的维持生计，但未来的生存成本从何而来还是未知数。不仅如此，失地子女的教育问题更为棘手，我国农村的养老保障制度尚未健全的情况下，子女的受教育状况是家庭未来生活的保障。因此，农民家庭子女的受教育状况对家庭未来的影响更大。很多家庭的正常生活已经面临挑战，再加上教育重担，这些家庭会陷入无法摆脱的窘境。

1.3 顶层设计的缺位致使制度供给不足

在新中国成立的初期，也就是土地改革阶段和农业合作化初级阶段，农民享有土地所有权，彼时的征地补偿与当时的社会经济发展水平相适应。在高级农业合作化阶段和人民公社化阶段，农民丧失了土地所有权和经营权，补偿安置等事宜呈现出随意性。在家庭联产承包责任制阶段，农民重新获得了土地的经营权，土地的所有权、处分权由集体占有。土地产权从农民流向集体，这种集体身份模糊了农村土地产权的性质。尽管在一定程度上来讲，正式这种模糊的产权制度，为农村集体土地国有化提供了便利。由于失去了土地所有权，农民丧失了在征地过程中最为重要的谈判砝码，致使农民的权益在征地过程中不断受到损害。

集体土地所有权主体不明，造成土地征收过程中主体的缺位和虚化，早期的村民小组等村集体组织早已名存实亡，给后续的土地征收带来了一系列的问题。集体所有是指农民集体，但农民集体并不是法律上的概念，也很难作为民事法律关系的主体，更无法成为土地流转所需要的市场主体。那么农民的土地权益就无法得到有效保证，代表农民生存利益的土地缺少能够起作用的代言人。《土地管理法》第2条第4款规定，“国家为公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”那么“公共利益”如何界定，法律上没有明确规定，也没有规定有权认定“公共利益”的法律主体。因此，实践中，很多以营利为目的的经营性用地也都披上以公共利益为目的的外衣进行征地，农民所剩不多的土地权利进一步丧失。

2 解决失地农民权益受损问题的建议

2.1 科学有序推进城镇化

城镇化的发展同样需要遵循以人为本的科学发展观，背离以人为本的基本理念必然会造成城镇化的异化。城镇化不仅仅是一个简单的农村人口向城镇推移的过程，数量庞大的农村人口完全在教育、生活、社会等领域融入城镇生活绝非易事。

第一，我国的城镇化进程应当警惕速度与质量发展严重不协调。尤其需要警惕在发展过程中部分干部一味追求政绩，不顾经济发展的实际情况，假借城镇化之名肆意剥夺农民土地，加剧失地农民问题。第二，城镇化应当统筹城乡发展。科学的城镇化是城镇愈加繁荣农村摆脱贫困，当前城镇快速发展，农村建设滞后，城乡差距越来越大，贫富差距悬殊。应当在农业规模化发展的基础上有序推进城镇化，帮助农民主动从乡村走向城市。在更大的范围内实现资源和人口的有效流动和科学配置，激发农村巨大的市场潜力，整体提高我国的经济发展水平，摆脱固化的二元经济结构。第三，应当合理确定城镇化目标。一些地方政府出于各种因素的考虑，在城市规划和建设过程中，过度占用耕地，这就出现了地方企业没有经营实体业务而进行疯狂圈地最终导致土地闲置的现象。持续以牺牲农业为代价的城镇化是社会潜在的不稳定因素，这不仅仅是表面对失地农民的造成损害，也会影响城市的人文环境。

2.2 实现失地农民利益诉求的有效表达

失地农民一直以来都是作为农村集体土地征收过程种的被动接受方，对于征地过程中农民群体渴望表达自己的诉求，期待得到及时有效的反馈，这在程序上现有制度无法保障，加剧了地方政府和失地农民之间的矛盾。

第一，应当及时并全面的告知相关农民农村集体土地征收的有关情况。失地农民群体的受教育程度普遍较低，法律意识淡薄，在权利受到侵害时没有能力合法表达自己的利益诉求。相关责任人员要做好法律知识的宣传和普及工作，引导农民及时有效的通过正当的渠道向责任人表达自己的诉求，逐步帮助该群体建立起理性的权利意识。第二，要保证农民群体的诉求得到及时有效的回复。农村集体土地的征收多通过行政方式，农民不只是行政权力的被动接受方，他们有权在自己的权益受到不公正对待时表达自己的意见，也有权要求征收方提供合理的处置方案。以此来降低强制性征收的刚性，考虑到被征收人的意愿。地方政府权力理应受到监督和约束。当理性的表达方式无法得到及时有效的回应时，失地农民就很容易走向极端。第三，完善农民利益诉求表达机制。明确相关责任人，畅通失地农民表达的渠道，建立及时有效的反馈机制，推进服务型政府的构建。

2.3 完善农村集体土地征收制度

农民作为中国改革的牺牲者和推动者，理应成为改革的受益者。当下，失地农民在离开农村、走向城市中无法获得生存和发展的制度保障，那么他们很可能成为社会的边缘者和绝望者。对于任何一个社会来说，最可怕的莫过于存在一批绝望的人。我们应当建立起完善农村集体土地征收制度，在征地过程中坚持以人为本的基本理念，解决失地农民城市融入的“软着陆”问题。

首先，实现农村集体土地征收补偿的法治化。“错误的法治只能保持并扩大不平等”。我国对农村集体土地的征收出台了一系列法律法规，但目前并无成体系的法律体系，因此实践中容易出现各种规定相矛盾的问题。不仅如此基层行政机关在征地过程中的不规范行为还会导致法律规定屈从行政意志的现象。尤其是有关“公共利益”的界定问题，相关法律也为规定非公共利益性质的征地范围，这为地方政府滥用征地权力、运行土地财政和获取农民利益留下了法律制度空间。其次，以市场价格为基准确立土地征收标准。立法规定的“为公共利益的需要而征收的土地”在实践中相当一部分用于商业开发，而商业开发用地完全可以通过市场来满足用地需要。这种补偿原则已经与我国的社会主义市场经济体制目标相违背。尽管现行立法规定土地征收补偿要“维持原有生活水平不降低”，但实践中征地补偿明显偏低，低价征收是失地农民征地矛盾愈演愈烈的主要原因。具体的补偿金额必须以被征用土地或者类似土地使用用途的市场价值为标准。

3 结语

土地是推动人类经济社会赖以生存、促进经济增长的载体。我国作为一个传统的农业大国，土地资源是农业生产和发展的基础性资源，也是实现农村发展和农民生活的基本保障。土地制度的变迁集中体现了我国社会不同历史时期的基本矛盾。为了实现征地补偿机制能够真正适应城市发展需要，必须对当前的土地征收制度进一步完善。