丘陵浅山区土地流转政策推进困难问题研究

员岩杰

（河南科技大学经济学院，河南 洛阳 471000）

十三届全国人大常委会第七次会议对原有的农村土地承包法进行修改并表决通过，明确了我国土地“三权分置”，经营权流转的合法性。通过土地流转，可以实现土地的规模化经营，这是实现土地经营现代化的基础前提。因此，土地流转是我国为加快我国农村经济社会发展，解决三农问题，完成中华民族伟大复兴的民族夙愿而采取的重要的政策措施。土地流转在平原地区发展比较顺利，土地流转也促进了当地的社会经济的发展，提高了农业的生产效益。但是，在不少丘陵浅山区，土地少有人流转，而且有不少耕地还处于抛荒状态，而这种状况，造成了我国比较严重的土地资源的浪费。笔者的家乡就是一个丘陵地区，因此，对此问题有着比较切身的认识，也对此问题进行过深深的思考，基于此，笔者在此就对该问题产生的原因进行分析，并提出解决的办法，以为我国的三农问题的解决做出一丝贡献，为笔者家乡的土地流转政策的推进提供几点思路。

1 丘陵地区的农业出路在于土地流转

丘陵浅山区的土地是我国发展农业的重要的土地资源。我国拥有超过14亿的人口，居世界第一位，民以食为天，我国必须将自己的饭碗端在自己的手中，而土地是发展农业的基础，特别是粮食经济作物的种植业，而我国平原面积相对于我国在世界总人口中的比重，并不丰富。而我国拥有大面积的丘陵浅山区，这些地方的土地资源大多也是比较适合发展以种植业为主的农业的，因此，我国必须将这些农业土地资源利用起来，以保障我国粮食农业的安全。

丘陵浅山区农业的出路在于土地流转。随着社会经济的发展，我国已经融入全球化之中，我国在很大程度上已经对外开放了我国农业粮食市场，全国农业粮食也已经形成了全国统一市场。因此，农业生产存在着激烈的市场竞争，要在市场竞争中生存发展，就必须降低生产成本，提高生产效率，这就需要一定程度的规模化经营，分散的以家庭为单位的小农经营模式，特别是在旱涝频发的丘陵山区是没有竞争优势的。

2 丘陵浅山区少有土地流转

丘陵浅山区很少有土地流转。2019年修改后的《中华人民共和国农村土地承包法》对农村土地规定是：“农村土地是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。”我国有大面积的丘陵浅山区，这些地方的土地加以合理的改造，是比较适宜发展各种形式的农业经济，包括粮食种植业，是我国发展农业经济的重要的土地资源。笔者的家乡就是一个浅山丘陵区，据笔者在家乡的调查，在平原地区发展不错的土地流转，在家乡几乎没有发展。据笔者通过阅读相关资料和其他途径的调查，全国其他各地，比如陕西、山西黄土高原区，南方的江南丘陵地区，四川盆地的丘陵区，土地流转进行的都不好，甚至不少地方几乎就没有土地流转，有的也是，有人将自己的耕地送给亲朋邻居耕种，以保证土地不被撂荒。

丘陵地区的耕地撂荒严重，造成了严重的土地资源的浪费。我国丘陵地区的耕地抛荒最为严重，在笔者的家乡，山坡上的耕地成片成片抛荒，秋天荒草大高，有的即使种有大豆、红薯、玉米等农作物也是疏于管理，荒草已经淹埋了庄稼。耕地抛荒是严重的土地资源的浪费。

3 丘陵地区土地流转困难的原因

丘陵浅山地区土地流转困难，主要是由以下几个原因造成的。

第一，丘陵浅山区土地地貌比较破碎，难以被整合成为连片的可以规模化经营的土地。丘陵浅山区大多数地区土地地貌破碎，不利于连片经营。我国在上世纪的集体化阶段，曾经进行过集中的农田水利建设，丘陵浅山区的土地大多也被改造成为梯田。但是，由于当时的技术条件，这些梯田大多建设等级低，梯田是土埂，梯田宽度有限，还被各种大小的沟壑分割。实行家庭联产承包责任制后，集体的统筹进行集体性的农田水利建设的功能逐渐丧失，再加上土地承包三十年政策的推行，大规模的整修梯田这种农田水利建设要求对土地做整体的规划，因此，难以进行各种比较大规模的基本农田水利建设。自从农民大规模外出打工开始后，土地经营比较效益低下，农民对土地的投入越来越低，甚至将土地抛荒。当今，我国几乎所有的丘陵浅山区土地地块的破碎，要将其进行整治，以实现规模化，甚至是机械化的经营，难度很大。

第二，丘陵浅山区的土地承包地块规模小，呈破碎状态。平原地区农民承包的土地面积比较规模化，平原地区土地质量比较均一，因此在进行土地承包分配土地时，大多是在一个村民组，也就是原来的基本经营单位——生产队——之内，一家一户分一块耕地，如果一个人能够分配2亩耕地，那么五口之家就可以分得10亩耕地，还有的兄弟几个合分一块地，兄弟几家有十几口人或更多，就可以分得几十亩的耕地，这本身在一定程度上实行规模化的经营。而在丘陵浅山区，不同区块的土地质量差异极大，因此，在分配土地前，在一个生产队之内，先将土地按照不同的质量，分成数种土地，每一同一质量的土地在按照家庭进行分配，即使有同家几个兄弟希望用一个分地号将承包地分到一块，由于土地的破碎，也难以实现。这种土地整体分布状态的破碎，必然给流转实现土地的规模化经营造成极大的困难。

第三，丘陵浅山区土地经营比较效益低，难有人愿意流转土地。丘陵浅山区要想实现规模化经营，土地的整治和经营的成本高，甚至是亏损。因此，更没有社会主体愿意流转丘陵浅山区的土地。

4 实现丘陵浅山区土地流转的措施

要实现丘陵浅山区农村的土地流转，应该从多方面入手，核心是政府为主导。

第一，政府主导，加强丘陵浅山区的土地的整治。丘陵浅山区大多数地方，土地破碎，农民懒于投入管理，沟壑不断发育，造成了土地的更加破碎。要使丘陵浅山区的农业能够走上规模化的现代经营之道，就必须投入一定的资源对土地进行整治。土地的整治有两个基本形式，政府都必须强有力的介入，否则根据现在农村农民的自我权利意识的不断强化，以及国家三十年承包权的政策，无论对农民整体怎么有利，总是有人基于各种理由进行土地的整治，甚至连一条像样的机耕路也别想修成。大多数丘陵浅山区的坡度并不大，十度到二十度的低缓山坡很多的，这些土地应该修成梯田，梯田田埂应该高些，达到三四米，用水泥浇灌，梯田田埂也不会垮塌和被侵蚀破坏，上面就可以形成十米到二十几米宽的梯田，并且这些梯田要与河川平行顺着河川的而倾斜，遇见小的沟壑要将填起来，大的不能填起来的要架上能够通水的渡槽，这样就可以比较便利地利用河川上游的水库进行浇灌了。如果真是太别陡的，比如达到40度，就应该退耕还林，或者种植花椒橘子等南北方适宜的水果经济乔灌木。这两种政府主导下的土地整治形式，一是在土地流转以前，政府主导进行土地整治，土地规模化、机械化的经营就比较容易，也有更多的经营主体愿意流转土地；二是，土地流转之后，政府支持土地流转主体进行土地的整治。这都需要政府的投入，并且投入比较大，但是，这种投入几乎是一劳永逸，对于我国农业粮食安全这个战略性的问题，还是值得的。

第二，政府要主导土地流转的过程。土地流转的核心目的在于使农业经营能够规模化，这是农业现代化的最基本的前提，中国的以家庭为单位的小农经营模式的现实已经严重阻碍着我国农业的现代化和三农问题的解决。如果，没有政府的主导，土地流转的目的很难实现，由于农村农民承包土地的碎片化，再加上我国2019年修改通过的《中华人民共和国农村土地承包法》明确规定，土地经营权流转要遵循“依法、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍土地经营权流转”的原则。总之，按照法律的规定，集体村民只要取得了土地的承包经营权，在承包经营权的合法期限之内，几乎没有谁有权利强迫其流转其经营权。因此，就有可能出现，一个社会经营者要流转一大块土地规模化经营，比如说是三百亩，就有可能出现数个基于各种原因目的的坚决拒绝流转土地，几块地点缀这块三百亩地的其中，从而使，流转土地规模化经营难以实现，在笔者的家乡就出现过这种现象。这就需要有权威、工作方法的政府的积极介入，解决这种问题。

第三，提高政府对农业发展的补贴力度。农业是国家的战略性产业，许多国家对农业实行大量的财政补贴，美国的农业具有强大的市场竟增力与此有很大的关系，随着我国社会经济的发展，我国也必须提高对农业的补贴，太别是缺乏市场经济力的丘陵浅山区的农业。

5 结语

我国是世界第一大人口大国，粮食农业的安全是我国的战略性安全，要实现我国粮食农业的安全，就必须成分利用起我国丘陵浅山区的土地资源，其根本的在于发展规模化的经营而现实其经营的现代化，这就需要我国政府发挥积极主导的作用，加大各种资源的投入。