结构功能主义视角下档案主管部门与档案社会组织的关系演进研究

李海涛 杨 晗/中山大学信息管理学院

“政府与社会组织关系的合理化演进，是推进国家档案治理体系与治理能力现代化的重要驱动力、突破力和着力点”[1]。“现在和未来的选择都是由过去所形塑的，并且只有在制度演化的历史话语中，才能理解过去”[2]。长期以来，我国档案主管部门和档案社会组织互动过程中，档案主管部门实际扮演着合法性与资源供给的双重角色，档案社会组织尤其是档案学会、城建档案行业协会对档案主管部门存在较强的路径及资源依赖。为了激发市场活力，克服社会组织行政化倾向，政府部门出台一系列政策。当下和未来，档案主管部门和档案社会组织关系调整的主线之一便是去行政化、推进政会分开[3]。

社会组织有广义和狭义之分，广义上社会组织泛指社会中所有的政治、经济等组织，狭义的社会组织是指由各级民政部门作为登记管理机关，纳入登记管理范围的社会团体、民办非企业单位、基金会等三类社会组织。研究主要从狭义范畴探讨档案社会组织概念。自1980年我国第一个档案社会组织黑龙江省档案学会成立以来，近40年来我国档案社会组织分以“档案学会”“档案协会”“档案服务行业协会”“档案技术协会”等形式呈现，发展过程中与档案主管部门间保持了多元发展关系，既包括档案主管部门监管下的档案服务组织，又包括相对独立的指导行业发展的民间社团。目前关于档案社会组织的相关研究主要集中于档案学会的历史现状[4][5]、发展[6]、职能[7]、国内外档案学会对比[8]、档案学会的地位和作用[9]等方面。2015年中共中央办公厅、国务院办公厅出台了《行业协会商会与行政机关脱钩改革总体方案》，标志着社会组织与政府脱钩改革的试点工作开始。2019年，《关于全面推行行业协会商会与行政机关脱钩改革的实施意见》印发，要求2020年底前各行业社会组织与行政机关基本脱钩。在这一系列政策文件的指引下，我国档案社会组织进入政会分开、市场化发展的新阶段。而现有学术领域缺少对不同时期档案社会组织与档案主管部门关系的梳理与未来发展趋势的研究，这不利于体制改革背景下我国档案社会组织的发展，也使得档案主管部门与档案社会组织关系的调整缺乏理论指导，不利于确立档案社会组织在我国档案治理体系参与主体地位及发挥应有的作用。本研究拟将基于结构功能主义视角，系统梳理我国档案主管部门与档案社会组织关系发展脉络、双方关系历史变迁、各发展阶段双方结构功能的分化与整合的重心，并探讨双方关系演进模式和发展趋势，以期为我国全面深化改革阶段档案主管部门与档案社会组织关系调整提供参考。

1 运用结构功能主义视角研究的可行性和价值

1.1 结构功能主义视角研究的适用性

结构功能主义（Structural-functionalism）是现代西方社会科学研究的重要理论流派，代表性学者是美国现代社会学奠基者塔尔克特·帕森斯（Talcott Parsons），他主张用功能分析方法认识和说明整个社会体系和社会制度之间的关系[10]。作为一种研究视角，结构功能主义适用于分析我国档案主管部门与档案社会组织关系的演进，主要理由如下。一是系统性吻合。结构功能主义认为社会整体与部分是紧密联系的，各部分相互合作才能实现社会整体目标，社会各部分也只有在整体中才能实现其功能，二者相互依赖。在档案治理现代化背景下，档案管理主体的单一性向档案治理主体的多元化转变，档案社会组织在档案主管部门的主导下，广泛参与协同，双方对涉及档案及其相关的事务进行谋划、组织、协调和决策[11]，成为整合档案资源、动员社会的实际行动力量。档案主管部门和档案社会组织作为档案治理现代化的两个主体，即“二元”，都朝着为党管党、为国守史、为民服务的目标努力。二是动态性吻合。结构功能主义认为结构与功能是相互作用的，结构与功能会随着另一方的变化而改变，因此结构功能主义是一种动态的研究方法。而档案主管部门与档案社会组织关系不是一成不变的，而是围绕各阶段的社会目标不断调整其结构功能，通过分化与整合，维持“二元合一”关系的均衡。

1.2 结构功能主义视角研究的应用价值

从结构与功能以及二者的相互联系出发审视档案主管部门与档案社会组织间的政会关系，其价值主要如下。一是深入把握档案主管部门与档案社会组织的结构模式。档案主管部门与档案社会组织的结构是基于责任、权力、利益等结构关系形成的角色组合模式。二是系统梳理档案主管部门与档案社会组织的功能构成。档案主管部门与档案社会组织的功能是指二者间的功能输出和由上述功能整合而成的系统功能，包括双方各自承担社会作用而体现的“本功能”和二者经由结构形式而产生的“构功能”[12]。三是辨证把握档案主管部门与档案社会组织的结构与功能的互动。结构是功能发挥的基础，功能的发挥有赖于结构的组成部分[13]，不同的结构可能具有相同的功能。档案主管部门与档案社会组织的功能定位是调整二者结构的价值导向，功能演变的目标定位是两者结构调整的行动导向。四是动态把握档案主管部门与档案社会组织关系演进中的阶段性特征。二者关系特征在不同阶段的流变，体现了社会目标调整促使档案主管部门与档案社会组织体系的结构与功能相互调试，从而实现新的社会目标均衡变换。

2 我国档案主管部门与档案社会组织关系的历史演进

2.1 第一阶段：1981年至1987年的“总体性二元合一”关系

1949年后我国建立起以公有制和计划经济为特征的体制，“总体性社会”逐渐形成，即我国的政治中心、文化中心、经济中心合而为一，国家与社会合为一体，资源和权力高度集中，国家的动员与组织能力较高，但结构较为僵硬、凝滞[14]。这种强国家的社会结构是当时档案社会组织赖以发展的制度环境。

改革开放前我国社会组织管理主要依据的是《社会团体登记暂行办法》及《社会团体登记暂行办法实施细则》[15]，国务院下属的内务部和地方各级政府既是社会团体的登记机关也是管理机关。尽管20世纪70年代末期民政部成立，但社会组织管理权仍分散在政府各部门，采用政府业务对口部门管理对应社会组织的方式，履行社会组织审批审查及日常监管等职能[16]。在此背景下，1979年国家档案局开始筹备中国档案学会，并正式成立了中国档案学会筹备委员会。1980年黑龙江成立了我国第一个档案学会，随后河南、江西、河北、浙江等省市陆续成立了档案学会筹备委员会。该时期，档案学会是档案社会组织的主要形式。档案主管部门将档案社会组织纳入整个国家体系，档案社会组织协助档案主管部门整合、动员社会资源。档案主管部门与档案社会组织形成了“总体性二元合一”的结构功能关系。

档案主管部门在“总体性二元合一”体系中发挥支配性作用。首先，新中国成立后我国政府机关全面介入公共事务，管理大部分稀缺资源和结构性活动空间[17]，构成了一切社会组织生存和发展的“母体”。其次，档案主管部门主管档案学会日常活动，如中国档案学会在学会成立筹备委员会上规定“档案学会日常工作由同级档案业务部门协助进行，档案学会原则上暂不设专门的编制、机构”[18]。

在“总体性二元合一”体系中，档案社会组织体现为依附性。在职能设定上，学会创建旨在弥补档案主管部门的业务“短板”。以中国档案学会为例，由于人力物力有限，无法有效指导档案科研学术事业开展。经国家档案局批准后组建的中国档案学会，旨在适应党和政府档案工作需要，通过自上而下的建设，活跃档案学科研及学术，推动档案事业发展。在管理人员设定上，学会管理者多由档案主管部门领导兼任。为加强对各级各类档案学会管理，学会主要机构领导职位由档案主管部门领导兼任[19]。在运维经费上，各级各类档案学会主要依靠当地档案主管部门，如省档案学会运维经费主要来自省档案主管部门的国家档案事业费[20]，部分经费来自团体会费、个人会费，或由省社会科学联合会、科学技术协会等相关社团资助。

档案主管部门支配性与档案社会组织依附性，构成了“总体性二元合一”体系的“一体两面”。档案社会组织的依附性是由档案主管部门支配性派生的，二者之间结构同一性得以强化，即档案主管部门与档案社会组织之间“领导—协助”的责任结构、“指挥—服从”的权力结构以及“供养—依附”的利益结构，使得档案社会组织的内部结构受到档案主管部门的同质化塑造。而功能差异性减弱，即档案主管部门将档案社会组织统一合理地组织起来，档案学会是档案主管部门的附属，两者的活动形式与活动目的相似，其之间的关系结构与当时“快速整合社会以维护政权稳定”的社会目标高度契合。

2.2 第二阶段：1988年至今的“分化性二元合一”关系

改革开放后，中国实行体制改革，社会从总体性向分化性发生转变[21]。政府角色从管制型政府转向服务型政府，社会组织由体制性依赖转向自主式发展，政会关系发生历史性转变。相应地，档案主管部门与档案社会组织关系也面临着从“总体性二元合一”向“分化性二元合一”转变，即根据二者公共事务性质的差异、角色定位以及组织活动方式的不同，分化已经形成的结构—功能关系，使得档案主管部门、档案社会组织与国家当时的宏观政治经济社会制度环境转换相适应。具体表现如下。

2.2.1 培育与规范：基于责任结构整合的功能黏附

1988年至2012年，以党政分开为起点的政治体制改革和以政企分开为目的的市场经济体制改革，使政府和社会的职责开始明确，各种社会组织的独立性、自主性开始增强。档案主管部门对档案社会组织既培育发展又规范管理，秩序优先于活力的价值排序体现在制度安排中是该时期双方关系演进的阶段性特征[22]。

期间，档案主管部门对档案社会组织的培育发展表现为：档案社会组织接受档案主管部门管理，基于档案主管部门政策经费支持，档案学会承担档案主管部门让渡的部分承接科技评估、职称评审等职能[23]。此外，《关于社会团体开展经营性活动有关问题的通知》《关于党政机关领导干部不兼任社会团体领导职务的通知》等文件出台，为减少档案社会组织对档案主管部门依赖、解决档案社会组织行政化倾向等提供了政策依据。

档案主管部门对档案社会组织的规范管理主要表现在确立起社会组织双重分级管理模式，即社会组织由登记管理部门和业务主管单位双重分级管理。其中分级管理是指社会组织按照地域与级别相结合的办法，成立不同行政区域范围内的社会组织，均需报请相应的业务主管部门审查同意，并向民政部或民政局申请登记。当前在民政部登记的我国档案社会组织，包括中国档案学会、中国核工业档案学会、中国艺术档案学会和电子兵器船舶工业档案学会，其余档案学会均在地方民政局登记。双重管理原则是我国社会组织管理的核心原则，即社会组织接受登记机关和业务主管单位的双重管理。《社会团体管理条例》规定，登记机关负责对社会组织进行监督、检查、处罚，业务主管部门指导社会组织开展日常业务，社会组织通过业务主管单位审核后方能在登记机关登记注册。依照上述原则，我国档案社会组织完成了系列调整改革，形成了受科学技术协会、档案主管部门双重管理的模式。以中国档案学会为例，20世纪80年代末中国档案学会加入中国科协，并根据《条例》修改了《中国档案学会章程》，明确了其为群众学术团体及与中国科学技术协会的隶属关系；在实践中调整其与国家档案局的关系，即由起初挂靠国家档案局、业务活动及日常管理接受国家档案局指导，到档案局馆合并后行政上受国家档案局、中央档案馆领导和管理。2004年，中国档案学会根据《社会团体章程示范文本》重新修订了《中国档案学会章程》，进一步明确了其业务主管单位为中国科学技术协会，登记管理机关为中华人民共和国民政部，挂靠在国家档案局，接受中国科协和民政部的业务指导和监督管理。参照中国档案学会，各省市档案学会采取类似做法。

档案主管部门与档案社会组织之间形成的“培育—规范”结构，表现为档案主管部门与档案社会组织二者之间存在“功能黏附”。“功能黏附”包含三层面含义：一是二者功能的协作化，即以维持社会稳定、推动档案行业发展为基础，有明确主导依附关系的，相互协调、相互配合的协作性分工。二是档案社会组织对档案主管部门的功能依附，依赖档案主管部门提供的人财物以维持自身运作，依赖档案主管部门的权威资源以提升自身的社会认同，依赖档案主管部门的制度嵌入以完善自身的治理结构，档案社会组织内部活力严重不足。三是二者功能混淆。档案社会组织在配合档案主管部门监察和督察、保证档案企业合法有序运行的同时，忽视了主动、灵活、及时回应社会需求，在代表档案行业会员利益和充分发挥服务职能方面重视不足，在功能上呈现出明显的“行政化”倾向。

2.2.2 激活与共益：基于全面结构整合的政会功能分化与耦合

2013年至今，是档案主管部门与档案社会组织关系演进的激活和共益阶段。“一地一会”“双重分级管理”的模式在科学管控档案社会组织准入、保证其正确的政治方向上体现出一定优势，但也在一定程度上限制了我国档案社会组织的发展，表现为准入门槛过高、过程监管松懈、政府干预随意等[24]。随着政企、政资、政事、政府与市场中介组织分开，以及减少干预微观经济运行等市场经济激活措施的深入，档案社会组织在行业发展和政会协商中与档案主管部门相互独立，基于全面结构整合的二者功能分化与耦合初步形成。

该时期，档案主管部门激活档案社会组织活力的措施具体包括：一是放松双重管理模式，档案社会组织依登记注册成立。参照《国务院机构改革和职能转变方案》的要求，档案社会组织如档案服务行业协会等可不经档案主管部门审查，在民政部门登记注册即可成立，该举措加速了档案社会组织去行政化进程。二是推进档案主管部门与档案社会组织脱钩。2015年，依据国务院办公厅《行业协会商会与行政机关脱钩的总体方案》的要求任务和措施、主体与范围，各级各类档案学会实行“五分离”的举措，与档案主管部门逐步脱钩，档案主管部门与档案社会组织的脱钩改革进入实质性推进阶段。

档案主管部门所采取的激活措施，有力推动了二者结构关系的共益性演进。档案主管部门与档案社会组织形成的共益型关系是二者依附关系的优化，是将“党委领导、政府负责”与“社会协同”结合起来，实现二者的根本利益一致、功能耦合和沟通顺畅[25]。在共益型关系模式下，档案社会组织的独立人格和决策权将会增强以追求档案行业整体利益，又可以发挥公共治理功能。档案社会组织共益性角色的强化以及关系的共益型演进，实质是基于全面结构整合的二者功能的分化与耦合，即档案主管部门与档案社会组织在向社会提供档案公共服务的过程中，二者基于各自功能产出的差异性和互补性而形成一种协同治理关系。原有的微观“主管”、直接“主办”、机械“包办”的管理方式，被宏观性定位、间接化运作和柔性化运行所取代。

3 我国档案主管部门与档案社会组织关系演进研究结论

3.1 演进模式

结构功能主义视角下档案主管部门和档案社会组织的关系演进，是从总体性二元合一走向分化性二元合一，从而解决二者结构—功能的分化与耦合两个方面问题。纵观整个演进历程，政府所实施的一套环环相扣的整体性制度安排，“去行政化”和“政会分开”始终是调整档案主管部门与档案社会组织关系的主线之一。二者关系的演进不是一个盲目、自发的进化过程，而是档案主管部门基于一定功能演变目标对二者结构及功能予以理性建构的过程，是在政府主导下多元主体及其权力、职能、资源等要素交织互构的场域中进行的，其历史演进也必然受到国家宏观政治、经济、社会组织环境转换的影响。

档案主管部门的主导地位和作用贯穿了二者关系演进的整个历程。在各个演进阶段，档案主管部门所采取的“规范”“培育”“激活”等举措，不仅主导了二者结构—功能分化与耦合的重心选择，而且主导了二者结构—功能分化与耦合的路径设计。在主导二者关系演进进程中，档案主管部门运用理性思维，在各个方面合理分配各主体的权力责任结构，使得二者功能调整符合当时社会发展目标，既需要放权给档案社会组织，又需要在正确把握档案社会组织自律程度基础上，施以合理的规制。

3.2 演进趋向

展望未来，分化性二元合一档案主管部门与档案社会组织关系的发展和完善，需要按照现代国家治理的要求，进一步消除二者结构模糊、功能紊乱的负面因素，充分考虑二者关系深层次的平衡，增强双方良性互动的持续性和稳定性，打造共建、共治和共享的结构功能系统[26]。档案主管部门和档案社会组织共建是指二者有着共同的价值取向和功能目标，档案主管部门占据主导地位，协调各方利益关系、统领全局；而档案社会组织则是参与档案治理现代化的主体力量，共同促进我国档案事业健康发展。档案主管部门和档案社会组织共治是指二者形式耦合，即档案主管部门的规划、监管等功能形式与档案社会组织的中介、服务等功能形式相互补充，构成共益型功能网络，共同致力于“善治”的实质。档案主管部门和档案社会组织共享是二者之间的功能输出具有互益性，二者是共同发展、共同进步的合作共赢关系，而不是双方治理功能、能力的此消彼长。