温州金融综合改革十周年的回顾与思考

周婷婷/中共温州市委党史研究室

金融是现代经济运行的命脉。邓小平明确指出：“金融搞好了，一着棋活，全盘皆活。”[1]从2010年底开始，由于宏观调控特别是抑制通货膨胀的需要，中国货币政策持续收紧，越来越多中小企业遭遇了更高的融资成本，为了维持正常运转，只得把主要融资渠道转向利率越来越高的民间借贷。不受约束的民间借贷因此越来越疯狂，其所催生的短暂经济繁荣最终破裂，导致2011年温州等地的民间借贷陷入危机。2012年3月，为解决民间资金多但投资难、中小企业多但融资难等问题，国务院第197次常务会议批复温州市设立全国首个金融综合改革试验区，批准实施《浙江省温州市金融综合改革试验区总体方案》，还确定了温州市金融综合改革的12项主要任务。经过整整10年的不懈探索，温州金融运行效率和服务实体经济能力有所提升，区域金融生态进一步改善。本文基于历史学研究视角，回顾温州地方金融改革的缘起，对金融综合改革的探索与成就进行梳理，并分析总结温州金融综合改革的经验启示，以期为后续研究提供借鉴参考。

1 温州金融综合改革的缘起

温州是改革开放的先行区，是中国民营经济的先发地。改革开放以来，温州个体私营经济快速发展，经济的发展带来了资金需求的增加，这给地方金融尤其是民间金融的生存和发展提供了机遇。然而，随着民间金融蓬勃发展，一些深层次的问题逐渐凸显，为了引导和规范民间金融行为，国家先后多次批准温州进行地方金融改革试点，使温州得以不断探索适合自己的金融发展之路。

改革开放伊始，温州便自发进行存贷款利率改革试点，试行“以贷定存、存贷利率浮动”的办法，取得明显成效。到1984年5月，利率改革试点由金乡农村信用社1家增至苍南、平阳、瑞安3县28家农村信用社[2]。农信社利率浮动试点以及“温州模式”逐渐形成，引起高层关注。1986年8月，温州被国家体改委和中国人民银行确定为第二批金融体制改革试点城市之一。针对各行社利率水平不一、利率运行秩序较乱的情况，1987年6月，中国人民银行温州市分行制定了《温州市利率改革试行方案》，以“区别对待、期限管理、适当上浮”为原则，对浮动利率的范围、幅度、审批权限和罚则等问题做了统一明确的规定。自此，温州市成为全国第一个实施利率浮动改革试点的城市。这一时期的金融体制改革试点，催生了全国首家民营股份制金融机构，建立了一批城市信用合作社，等等。这些改革试点，规范并不断深化温州金融早期自发的体制机制创新，也为全国的金融体制改革提供了宝贵经验。

20世纪90年代之后，温州延续此前利率改革，民间投资不断进入学校、医院等领域，城市信用合作社、农村金融服务社和农村合作基金会（简称“两社一会”）逐步发展壮大，尤其是1993年、1994年批设的农村金融服务社为温州独有，这促进了资金融通，缓解了私营企业、个体户资金紧缺状况。但由于当时金融监管不成熟，加上自身经营存在风险隐患等诸多问题，“两社一会”最终被清理整顿，温州地方金融改革进程也逐渐向国家统一的市场化靠拢。

进入21世纪，尽管温州经济先发优势减退，但民间金融对经济发展依然起着不可替代的作用。不过由于缺乏约束与监管，民间金融乱象丛生，中小企业面临扩大融资规模和降低金融服务成本的压力，地方金融领域的体制障碍慢慢凸显。为此，温州开启新一轮金融体制改革。2002年12月，浙江省政府和中国人民银行上海分行联合在温州召开深化金融体制改革工作会议，明确了各项金融体制改革任务。此后几年，在温州地方政府和各级人民银行的努力下，改革工作有序推进，在小额贷款试点、委托贷款开展、农村信用社改制和城市商业银行改造等方面均取得了一些成效。

然而，2011年受宏观政策环境、企业经营状况、银行信贷偏好等多重因素叠加的影响，温州爆发了民间借贷危机，这是改革开放以来温州最大的一次民间金融风暴，也是新中国成立以来温州最大的一次民间金融风暴。据统计，至2011年底，温州全市有214家企业、6家融资性担保公司出险，458名债务人失联[3]。随着企业倒闭，民间借贷风险迅速蔓延，并最终传导到银行体系。这场民间借贷风暴，让多年来好不容易建立起来的温州民间信用和民营企业信用瞬间崩塌。这一年10月，时任中共中央政治局常委、国务院总理温家宝率中国人民银行等国家部委负责人在温州调研中小微企业融资情况，浙江省和温州市政府提出设立温州金融综合改革试验区的设想。随后，温州市政府组织相关部门反复讨论，并多方征求经济领域专家意见，初步形成温州市金融综合改革试验区总体方案。2012年3月，温州市金融综合改革试验区获准设立。4月，时任中国人民银行行长周小川与时任浙江省委书记、省人大常委会主任赵洪祝到温州，宣布温州市金融综合改革试验区正式启动。

2 温州金融综合改革的10年探索及主要成就

国务院常务会议后，从浙江省委、省政府，中国人民银行，到省级各有关部门，再到温州市各级党委、政府，均高度重视、迅速行动，进行了卓有成效的探索和实践，取得了诸多成绩。

2.1 构建地方金融监管体系

地方金融监管体系是我国金融监管体系的重要组成部分，构建地方金融监管体系有利于推动温州金融综合改革。中央对温州金融综合改革高度重视，2012年至2013年，中央财经领导小组办公室、中国人民银行多次召开专题会议，协调讨论温州金融综合改革试验有关事项，分别对民间资本进入金融领域、温州信贷规模支持和政策倾斜以及开展民资发起设立自担风险的民营银行和市政债试点工作等方面提出意见，加强了中央对温州金融综合改革的统筹与指导。

温州金融综合改革试验区设立不久，浙江省政府、温州市委市政府便先后成立了工作领导小组和实施领导小组，以加强对温州金融综合改革试验区工作的组织领导和统筹协调。同时，在省、市领导小组下设工作组，确保省市联动协调。为加强城乡综合配套改革，温州市委、市政府将农村金融体制改革工作纳入全市金融综合改革试验区实施范畴，于2013年6月撤销一年前成立的温州市农村金融体制改革领导小组及其办公室，补充温州市金融综合改革试验区实施领导小组成员单位，在市发改委、市科技局、市金融办等33家单位的基础上，增加市民政局、市农合联（市供销社）。

温州探索地方金融监管的重要举措之一是成立金融监管机构。早在金融综合改革获批前夕，温州就设立全国首个地方金融管理局。与原金融工作办公室相比，金融管理局增加了检查、监管等方面的职能，填补了金融工作办公室侧重协调、难于监管的短板，增强了监管力度。2013年2月，温州出台《关于加强地方金融监管工作的实施意见》，制定了“1+6”地方金融监管体系。2014年3月，《温州市民间融资管理条例》《温州市民间融资管理条例实施细则》颁布实施，这是全国首部地方性金融法规和首部专门规范民间金融的法规，首次对温州市行政区域内的民间融资及其监督管理作出法律规定，对自然人、非金融企业和其他组织之间，通过民间借贷、定向债券融资或定向集合资金方式融通资金的行为进行制度突破和设计。

民间金融组织非现场监管是温州地方金融监管的另一种尝试。2012年12月，温州首创开发民间金融组织非现场监管系统，通过“数据采集平台”和“金融办监管工作平台”等，对涉及小额贷款公司、民间资本管理公司、典当行、农村资金互助会、融资性担保公司等9类民间金融组织的基本信息、业务信息和财务信息等进行汇总分析，辅以现场检查，及时发现风险点，使温州民间融资监管基本实现“信息化监管”“提前发现”“精细化监管”，实现对民间金融风险状况的持续监控和动态分析，极大提升了监管效能。

网格化管理是温州地方金融监管的又一项创新举措。2016年8月，温州实行“市—县—镇（街）—村（社区）”四级金融风险管控机制，以网格为单元，把监管层级下沉，以此有效掌握、上报网格内金融市场主体设立、理财宣传、金融维稳等信息。

防范化解金融风险则是温州金融综合改革的根本性任务。为此，温州组建金融犯罪侦查支队、金融审判庭和仲裁院，并建立市纪律检查委员会派驻市人民政府金融工作办公室纪律检查组，还建立由法院、经信委、法制办、金融办（地方金融管理局）、人行、银监分局、保监分局等部门分管负责人组成的温州市金融监管与金融审判联席会议制度，以及成立由法院、检察院、金融办、人行、银监等部门组成的地方金融监管工作协调小组。

通过搭建地方金融监管组织框架，温州协调推进了地方金融风险排查、处置和监管工作，实现了金融审判与金融监管的良性互动，民间融资综合利率逐年回落，走出了一条民间融资规范化管理的新路子。

2.2 规范发展民间金融

改革开放以来，温州民间借贷一直很活跃。据中国人民银行温州市中心支行抽样调查，到2011年6月，温州民间借贷市场规模超过1100亿元，占全市银行贷款额的20%[4]。然而，民间金融的快速发展，其存在的问题也逐渐显露。随后暴发的区域性金融风波，使温州的金融秩序和社会稳定受到一定影响。为此，《浙江省温州市金融综合改革试验区总体方案》明确指出，要“探索与经济发展相适应的金融体制机制创新，引导民间融资规范发展，维护正常金融秩序，促进经济转型升级”[5]。2012年2月至3月，温州陆续挂牌成立3家民间资本管理公司，在一定区域范围内开展资本投资咨询、资本管理、项目投资等业务，拓宽了民间资本的投融资渠道。4月，温州在全国首创的新型民间借贷服务平台——温州市民间借贷登记服务中心正式开业，随后在苍南、平阳、乐清、永嘉、瑞安、文成等地也设立了民间借贷服务中心，这些机构为民间融资信息服务企业及民间借贷双方提供中介服务、备案管理服务和体系监测服务等，有利于推动民间资本阳光化、规范化。

为有效引导民间融资利率市场化，温州于2012年12月发布了全国首个民间借贷利率指数（即“温州指数”），并从2013年起每日定时发布，该指数基本涵盖了民间融资市场各类参与主体和各种借贷行为，进一步规范了民间资本定价。到2015年底，“温州指数”在全国46个城市共设有监测点600余个[6]，成为观察温州民间融资价格和民营经济发展的风向标。2019年，中国人民银行决定完善贷款市场报价利率形成机制，温州又率先推行利率市场化定价机制，进一步提升为实体经济降成本的空间。

在引导民间资本合理流动方面，温州亦作了许多探索。2012年9月，温州制定并颁布了《关于规范行业协会（商会）应急转贷资金运作的指导意见》，市区企业应急转贷专项资金和融资性担保公司应急转贷资金相继设立。2013年，温州成立首家应急转贷民营服务机构，解决了企业面临的转贷难困境。2012年12月起，根据“地方发、地方用、地方还”理念，温州发行了3期“幸福股份”和1期“蓝海股份”，累计募集资金43亿元[7]，用于市域铁路、围垦项目等建设。2013年1月，温州成立浙江省第一家农村资金互助会，按照“生产合作、供销合作、信用合作”三位一体的要求，积极调动“三农”资本，缓解农村农民、养殖户融资难的问题。

在开展小微企业金融服务方面，温州也进行了大胆创新。2014年3月，温州成为全国首批民营银行试点地区之一，并于2015年3月成立温州民商银行，在服务品质、行销模式、风险控制等方面进行了积极创新，有效助力小微企业、服务三农。成立仅一年，温州民商银行各项存款余额达12.96亿元，各项贷款余额达12.65亿元，累计发放贷款1084笔，其中205笔发放给小微企业、879笔发放给个体工商户及个人[8]，为后续民营银行设立提供了借鉴。2013年7月和2014年9月，温州先后发行了小额贷款公司定向债和优先股，成为服务小微企业和“三农”经济的又一个创新举措。2015年12月，温州设立光大金瓯资产管理公司，成为全国首个设立资产管理公司的地级市。

截至2020年底，温州共有地方法人金融机构24家，银行、证券、保险等金融机构204家，小额贷款公司、融资担保公司、商业保理公司、典当行、融资租赁公司、地方资产管理公司、农村资金互助会、交易场所和其他地方金融组织428家[9]。

2.3 创新发展正规金融

温州地方金融的重要特征是正规金融和民间金融二元结构并存。正规金融是否良性发展，很大程度上影响到民间金融与正规金融关系的处理。金融综合改革以来，温州积极探索国有商业银行转型发展道路。农业银行温州分行形成“金钥匙”个人金融产品、“金光道”对公金融产品和“金益农”“三农”等金融产品系列，并围绕社区金融、消费金融、互联网金融等，创新推出微社区、微商城、微银行。工商银行温州分行启动全面转型，设立大客户服务中心、私人银行中心和不良贷款清收处置中心，同时推进网点转型和“轻质化”改造试点。

在改进流动资金还款方式方面，2012年，温州率先开展小微企业流动资金还款方式创新试点，陆续推出“增信式”“分段式”“年审式”等“无还本续贷”方式，有效降低了企业融资成本，缓解了小微企业续贷难问题。2013年，为解决银行同质化竞争激烈和过度授信、多头授信等问题，温州银监分局推出了授信总额联合管理机制。根据银行对企业的授信情况，确定1家银行为授信主办行，牵头组织各授信银行测算、核定银行对企业的授信总额及企业对外担保的总额。各授信银行在授信总额内对企业进行授信管理，引导企业合理控制对外融资担保总额，实现银企互动、共控风险。

温州农信系统积极吸纳有实力的民营企业参与增资扩股。为提高金融服务的覆盖率、可得性和满意度，先后出台《温州农信推进普惠金融工程三年行动计划（2013—2015年）》《温州农信落实“普惠金融提升工程五年行动计划（2016—2020年）”》，通过建立健全普惠金融可持续发展的长效机制，深耕农村、实体和数字金融三个领域，构建农村渠道、服务、产品、生态和平台五个体系，突出“农”字特色，精准聚焦“三农”和小微企业，注重县域及以下金融服务渗透，全面提高农村普惠金融质量，更好地服务地方经济社会发展。

2015年，为进一步提升金融精准服务“三农”能力，助力乡村振兴战略有效实施，温州启动了“农民资产授托代管融资”，首创将农民的生产、生活、经营等经济权益以资产授托的方式，授托给银行，突破银行“无抵押不贷、无担保保证不贷”的信贷方式，实现农村资产从“确权”到“确值”转变。2019年，率先实施首贷户扩面提升温州方案，明确提出首贷户拓展三年行动目标，着力破解民营小微企业融资难、融资贵问题。为进一步做大做强政府性融资担保，2020年温州以小微企业信用保证基金运行中心发起设立信保融资担保有限公司，并获国家融资担保基金首批股权投资，份额居全国地市级首位。经过不懈努力，小微企业首贷成为温州市优化营商环境和民营、小微企业融资畅通的重要抓手，写入2020年、2021年国务院政府工作报告，入选2021年国家发改委关于地方支持民营企业改革发展典型做法和2021年浙江省区域金融改革典型经验等。

2.4 打造健康金融生态环境

金融生态环境对于金融改革的顺利推进至关重要。金融综合改革以来，温州致力于营造健康有序的金融生态环境。

加强社会信用体系建设是温州金融改革的一项重要使命。2013年11月，中国人民银行温州征信分中心获批成为全国首家地级市分中心。同时启用的企业公共信用信息平台与之实现对接共享，完善了社会信用体系建设。2015年，温州申报创建社会信用体系建设示范城市获得国家发改委批复。2017年，温州荣获全国城市信用建设创新奖，并正式通过国家验收成为国家首批社会信用体系建设示范城市。与此同时，温州率先开展破产企业预重整、金融纠纷行政调解和破产重整企业信用修复。2019年，温州开展个人债务集中清理试点，办结全国首例具备个人破产实质功能和相当程序的个人债务集中清理案件，设立了浙江省首个破产法庭。温州通过金融风险处置工作与破产案件审判审理方式改革的有效对接，促进经济金融相关指标持续好转，进一步推动温州社会诚信体系建设。到2021年6月，温州城市信用综合指数在全国261个地级市中排名第9位，成为温州发展的一张金名片。

为有效预防和及时控制金融突发公共事件，切实保护存款人、投资者、民间融资者及其他客户合法权益，2014年12月，温州出台金融突发公共事件应急预案，对于银行业机构、证券期货机构、保险机构等金融机构，支付结算体系等市场基础设施，包括但不限于小额贷款公司、融资性担保公司、非融资性担保公司、典当行等地方金融组织，以及其他纳入地方政府管理的市场主体突然发生的金融事件，根据性质、严重程度、可控性和影响范围等，分三个等级并采取相应的应急响应措施，最大限度地减少突发事件对社会造成的危害和损失，维护金融安全和社会稳定，保障金融综合改革顺利推进。

互联网金融作为金融领域的新生事物，是风险防控的重点业务之一。2016年，根据国务院和浙江省政府的要求，温州出台《互联网金融风险专项整治工作实施方案》和6个分领域子方案，坚决整治互联网金融活动中存在的风险，促进互联网金融规范、有序、健康发展。

随着新时代“两个健康”先行区建设和国家自主创新示范区建设的推进，温州先后印发《关于金融服务实体经济发展的实施意见》《温州国家自主创新示范区科技金融改革创新实施方案》《温州市财政支持深化民营和小微企业金融服务综合改革试点实施方案》，不断完善机制建设、强化政策支持、创新金融服务，助力加快打造新时代“两个健康”先行区，促进民营实体经济高质量发展。

新冠肺炎疫情暴发后，全国各地经济社会发展受到较大冲击。为最大限度减少影响，温州出台了《当前金融支持民营中小微企业和个体工商户复工复产复业的具体措施》及任务分解清单，下发了《关于完善国有金融资本管理的实施意见》，鼓励引导金融支持中小微企业复工复产和个体工商户复工复业，完善国有金融资本管理体制。2022年，又出台了《金融支持温州打造高质量发展建设共同富裕示范区市域样板行动计划》，强化金融对共同富裕示范区建设的支持。

2.5 加强金融人才队伍建设

作为金融综合改革试点项目的重要组成部分，温州首先开展了大范围、高规格的金融人才选聘工作，专门成立了面向全国竞争性选聘金融人才工作办公室。2012年4月，面向全国公开选聘市金融办副主任等108名金融人才。2013年至2015年，浙江省委组织部通过下派、上挂的形式，分别从省部属有关单位及温州市选派100名专业人才和干部到温州市及省部属有关单位进行挂职锻炼，参与温州金融综合改革。2017年12月，温州银行面向社会市场化选聘正职领导人选，职务包含董事长、行长和监事长。2019年9月，温州市金融办和浙江省金融人才协会签约，设立首个地市级长三角金融人才服务中心，重点与上海、杭州等地开展金融人才互动交流，推动“钱塘江金融港湾金融科技实验室”和“国家金融与发展实验室温州研究基地”互动，进一步改善温州金融人才就业环境，助力温州营造人才“引进来、留下来”的氛围。

除了引进人才外，温州加大本土金融人才培养力度。2017年12月起，温州开展地方金融人才培训，村镇银行、小额贷款公司、担保公司等各类金融市场主体人才分层次、分批次进行培训，实行持证上岗。温州印发了鼓励和支持金融业发展改革与创新业绩考核办法，通过考核考绩发挥金融单位领导班子和领导干部工作积极性，引导金融单位积极参与金融改革，不断提高服务地方经济能力，为促进全市经济协调健康发展提供优质的金融保障。在各方高度重视下，温州金融人才储备得到加强，人才队伍建设进一步夯实。到2020年底，温州金融业从业人员7.4万人[10]，比2010年的5万余人增加了2万人。

经过10年的探索与实践，温州金融运行效率和服务实体能力有所提升，区域金融生态环境进一步改善。截至2020年，温州实现金融业增加值472.9亿元，较2010年的273.9亿元增加了199亿元，占GDP比重6.9%，占第三产业增加值比重12.2%；金融业税收入库（不含个税）总计53.13亿元，占总税收的8.9%。到2021年底，温州金融机构本外币存款和贷款余额分别达到16535.5亿元和15825.2亿元，全市境内外上市公司累计达49家，全年证券交易额4.38万亿元、期货交易额3.16万亿元，民间融资综合年化率指数（简称“温州指数”）为14.4%[11]。温州金融生态不断趋好，不良率降至0.6%，比全省平均低0.14个百分点[12]。同时，贷款投放进一步向民营经济、制造业、小微企业等重点领域倾斜。

3 温州金融综合改革探索实践的经验启示

温州金融综合改革虽然取得了积极效果，但总体成效与各界的期待和改革的初衷仍有一定差距，其积累的改革经验与教训，为未来发展提供了弥足珍贵的启示。

3.1 高度重视金融业发展的战略位置

金融是实体经济的血脉。习近平总书记强调：“金融活，经济活；金融稳，经济稳。”[13]金融业良性发展，对于地方融通资金、优化资源配置以及创造税收、吸纳就业、改进公共管理等有着至关重要的作用，对于转变区域经济发展方式也具有特别重要的意义。中外实践证明，谁占领了金融的制高点，谁就掌握了经济发展的主动权，而且经济越发展，经济金融的依存度就越高。金融综合改革以来，温州高度重视金融业的发展，2020年实现金融业增加值占第三产业的比重比2011年增长了2.5%，金融业在服务业中的地位稳固提升。今后一个时期，基于我国金融业发展的新形势和区域金融业发展的新趋势，要进一步提高对金融业发展的认识，提高驾驭金融业发展的能力和水平，真正把金融作为优先发展的重要战略性产业进行谋划和推动，不断营造金融业发展的良好体制机制环境。

3.2 不断推进金融要素市场建设

改革开放初期，温州人的创新精神和超前的金融意识，助推了民营经济快速崛起，厚植了金融改革发展的适宜土壤。金融综合改革以来，敢闯敢拼的温州人在金融市场建设、金融监管、金融风险处置等方面进行积极探索。经过大胆探索，目前已基本形成了以股权、知识技术产权、农村产权、文化金融产权等为中心的金融市场体系。但随着区域竞争日益激烈，温州金融的先发性优势不再明显，今后应加快完善市场功能，创新市场运行机制，充分发挥好金融市场平台的作用，重视“互联网+”的融合发展，合理引导资金流向、降低融资成本，通过新一轮金融改革创新激发金融业发展活力，形成与实体经济结构相适应、多层次、广覆盖的金融要素市场，进一步提升市场服务实体经济的能力和水平。

3.3 加大金融业发展的政策支持

对于金融业的发展，地方政府在组织协调、政策支持、监督管理等方面具有不可替代的作用。温州是东南沿海重要的商贸城市和区域中心城市，具有良好的经济基础，民间金融形式多样，但近几年推动金融业发展的成效不够明显。金融尽管不同于一般性商品资源，但也是各地招商引资争夺的重要资源。要提升金融业的竞争力，地方政府应该更加主动有为，积极引入各类金融机构尤其是大型金融机构入驻，加强组织领导，提供政策支持保障，强化工作措施，通过激励引导，推动国家、省、市政策部署在各金融组织和机构得到充分贯彻落实，达到用金融激活区域经济发展的最优效果。

3.4 大力引进和培养金融高端人才

习近平总书记指出，要大力培养、选拔、使用政治过硬、作风优良、业务精通的金融人才，特别是要注意培养金融高端人才，努力建设一支宏大的德才兼备的高素质金融人才队伍。近年来，为吸引金融机构和金融高端人才，全国各地纷纷出台各种优惠政策，展开激烈竞争。温州在引进金融机构、金融人才方面的政策相对比较弱，而且存在外来金融人才集聚难、留住难等问题。据2015年的调查，2015年距离2012年仅仅过了3年，温州市金融办面向全国竞争性选聘的4位副主任，只剩下1人；温州银行公开选聘的11名金融人才，5人已离岗，4人调整了岗位，仅2人还在原岗[14]。为此，应总结探索人才流动的经验教训，进一步完善现行人才选拔和应用机制，合理解决金融人才流动问题。一方面积极引进金融高端人才，另一方面加大本土金融人才培养力度，及时建立人才服务绿色通道，努力开创金融机构宽松发展、金融人才竞相聚集的良好局面，为区域经济发展提供丰富的金融资源和强劲的内需动力。