企业合规监管框架构想

庞敏英

河北政法职业学院，河北 石家庄 050000

在企业合规经营的大潮下，自2020年3月起，最高人民检察院在上海、江苏、山东、广东等地已经开展了第一期试点工作，最高人民检察院的企业合规不起诉改革试点工作取得了一定的成就，对规范企业合法经营起到了重要的作用。2021年4月，最高人民检察院下发了《关于开展企业合规改革试点工作的方案》，正式启动第二期企业合规改革试点工作。这对于企业发展而言很明显是个利好消息，国家出台这个政策，主要也是出于维护企业和经济稳定发展的考虑。但如果我们认为仅仅依靠刑事司法权限的行使来完成企业合规经营的任务是远远不够的。企业的运行程序复杂多样，经济形势千变万化，企业实现合规经营不仅需要法律的规范和制约，还需要发挥各相关职能部门的日常作用，各机关协同合作，多种方式互相配合，才能够达到实现市场经济主体有序长远发展目标［1］。

一、刑事监管——合规不起诉分析

刑事司法对企业合规经营的主要方式是通过刑事诉讼程序对犯罪的企业及其相关责任人追究刑事责任，定罪量刑，进行惩罚。近几年检察机关提出的合规不起诉制度是对企业违法犯罪的一种新的处理方式。合规不起诉是指检察机关对于办理的企业犯罪案件，如果企业有建立合规体系的意愿，可以责令其针对违法犯罪事实，提出专项合规整改计划，通过设定一定的考察期限，督促涉案企业履行合规承诺，积极整改落实，根据企业在考察期内的表现，结合办案实际，作出最终的起诉或不起诉决定。这样做，可以促进企业合规守法经营，减少和预防企业犯罪，实现司法办案政治效果、法律效果、社会效果的有机统一。合规不起诉的目的不是惩罚，而是希望通过不起诉这种从宽处罚的方式去掉企业的犯罪化标签，倒逼企业制定合规经营方案并遵守，激励企业自我管理，规范企业长期发展。其目的是挽救，着眼点在于矫正。矫正企业过往的不良经营行为习惯，甚至改变其经营理念，这需要一个长期的过程。在合规不起诉中，就是要注重企业在考察期内的表现，考察的结果直接决定和影响着企业的命运，所以考察期限长短的设置和由谁对企业进行监管考察并作出评估这两个问题极为重要。

（一）考察期限的设置问题

目前检察院对合规不起诉企业确定的考察期限受制于《刑事诉讼法》规定的检察机关办理刑事案件审查起诉期限的限制，一般为1-2年，大部分都不超过1年［2］。合规不起诉作为附条件不起诉的一种形式，是对案件一种暂时性的处理，案件仍然处于一种“悬而未决”的状态，最后是提起公诉继续追究企业的刑事责任还是作出不起诉决定终止诉讼，主要取决于犯罪企业在考察期内的表现是否达到检察院规定的合规要求。而企业运行复杂多样，生产经营活动往往有一定的周期性，一些生产制度和经营理念在生产经营中的效果需要较长的时间才能发挥实质性作用。所以即使企业制定了详尽的合规方案并着手实施，但要想看到明显的效果，还需要时间的检验。而要想达到长期稳定的效果，时间要求就更高。对于大部分企业来说，一年的时间是远远不够的。所以考察期限的设置非常关键，如果设置的考察期限过短，“雨过地皮湿”，难以考察合规效果的稳定性和持续性，达不到矫正违法、实现合规经营的目的，因此应当根据企业的规模、经营模式和经营范围来确定合适的考察期限。对于如何解决考察期限设置与《刑事诉讼法》规定的办案期限相冲突的问题，可以在《刑事诉讼法》中对这类案件的办案期限做出特别规定：合规不起诉的考察期限不计入检察机关的办案期限。

（二）谁来考察和评估的问题

对涉案企业提出合规整改计划由谁来促进、检查、落实，以实现涉案企业自我规范、守法合规经营，这是合规不起诉制度的重中之重。目前对涉案企业的考察模式有三种，检察机关主导监管模式、独立监管人模式和行政部门监管模式。

第一种模式，检察机关主导监管模式。对合规不起诉企业的考察和评估权限应当属于检察院，这毋庸置疑，但如果由检察机关对企业是否履行合规承诺进行长期跟踪考察，对我们国家宝贵的司法资源是极大的浪费，更重要的是检察官们是法律专家而不是公司治理专家，要求他们对每一起案件中企业制定的专项合规计划是否有效实施进行识别并评估这是极不现实的，所以第一种模式不可取。

第二种模式，独立监管人模式。2020年深圳市宝安区司法局联合宝安区检察院创设刑事合规独立监控人制度。《深圳市宝安区司法局关于企业刑事合规独立监控人选任及管理规定（试行）》第二条规定：“本规定所称企业刑事合规独立监控人（以下简称‘独立监控人’），是指受犯罪嫌疑企业委托，对企业刑事合规情况进行调查、规划、监督的律师事务所。”同时该规定第十二条也明确了独立监控人的基本工作职责：“独立监控人应就企业刑事合规情况进行调查，协助犯罪嫌疑企业制定合规计划以及协助区人民检察院监督合规计划的执行，并针对其履职情况、企业刑事合规建设出具阶段性书面监控报告，作为区人民检察院作相应处理决定的参考。”独立监管人属于第三方组织，缺乏相关的制度约束，如果独立监管人不能独立履行职责，监管就流于形式。而且第三方组织一般都是营利性的，独立监管人员的报酬和费用是由被监管企业来支付的，这种实质上的雇佣关系，使独立监管人无法保持中立和客观，所以监管的效果可想而知。

第三种模式，行政部门监管模式。所谓行政部门监管模式，是指检察机关在审查起诉过程中，对于符合适用合规考察条件的企业，委托政府行政主管部门或者企业所在街道、乡镇政府部门担任考察机关。企业犯罪一般都是因为违反行政法规情节严重才被采取刑事措施，行政部门既熟悉企业，也熟悉相关的法规，同时作为主管单位对企业进行监管本身就是他们的业务范围。所以由行政部门进行监管考察不仅具有权威性，而且程序简便，节约费用，更具有可行性。

二、行政机关的监管——行政处罚和解制度分析

行政机关作为企业的管理部门，本身就有对企业经营活动进行监管的职能。我国行政机关对企业的合规监管方式主要有六种，即发布合规指引、推行行政指导、实施强制合规、确立预防性监管机制、推动合规宽大处罚机制与试行行政和解制度。这六种方式既有对企业违规的事前预防性常规监管方式也有对事后的处罚性监管方式。发布合规指引、推行行政指导、实施强制合规、确立预防性监管机制属于事前预防性方式，推动合规宽大处罚机制与试行行政和解制度属于事后的处罚方式［3］。

目前行政机关监管部门主要是通过对企业发布合规指引，进行合规培训、指导，引导和帮助企业建立合规管理体系。但行政机关的监管绝对不能仅仅止步于企业合规体系的建立，更重要的是推动和监督合规体系的实施。行政机关可以设立专门的合规监管巡视组，对企业合规体系的施行情况进行定期或不定期的检查，制定相应的奖惩机制，对制定了合规体系且合规体系施行情况达标且能够长期保持的企业，给予一定的奖励，而对合规体系不够完善或施行不到位、不达标的企业，进行必要的惩戒，并根据不达标企业的具体情况制定相应的帮扶措施，帮助督促其进行调整和改进，以达到长期效果。

如同法律无法消灭所有的犯罪一样，即使企业已经建立了合规体系，但依然阻止不了它在利益的诱惑下铤而走险，进行违规经营，一旦行政机关发现企业有违规经营行为，即可对其进行整改和处罚。《行政处罚法》规定的行政处罚种类主要有：警告、通报批评；罚款、没收违法所得、没收非法财物；暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件；限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业；行政拘留；法律、行政法规规定的其他行政处罚。对这些常规的行政处罚方法我们在这里不再解释。这里着重对行政执法中的行政处罚和解制度进行分析。

早在2015年，中国证监会第发布了《行政和解试点实施办法》。2021年11月29日，国务院发布的《证券期货行政执法当事人承诺制度实施办法》，以行政法规的形式，确立当事人履行承诺后证券监管部门终止案件调查新型行政执法方式——行政处罚和解。

行政处罚和解是指行政机关发现企业有违规行为，在对其进行行政执法调查过程中，企业可以和行政机关协商，提出申请并做出承诺后，行政机关中止调查程序，规定一定的考察期限，等考察期满时，根据被调查人履行承诺的情况，来决定是否终止或者恢复调查程序。这种行政处罚和解，不同于以往的行政复议和解和行政诉讼和解的事后处理机制，而是属于在行政执法过程中发生在行政机关与被调查的行政相对人之间的执法和解。这种和解的前提条件是，首先被调查人承认自己有违法违规经营行为并主动纠正，并采取措施弥补损失，消除损害或不良影响，缴纳和解金，积极配合调查。其次，行政机关在接受被调查人的申请后，中止调查程序，给被调查人改过自新的机会，在考察期内对被调查人履行承诺的情况进行监督、跟踪和考察，来决定是否终止行政执法调查程序。这也意味着，原本通过行政处罚实现的公益维护、市场秩序修复、损失补偿等监管目的能够以行政和解的方式实现，从这些方面来看，行政处罚和解制度完全可以成为行政处罚的替代性措施。

三、企业的自我监管现状及分析

无论是刑事合规不起诉还是行政处罚和解都属于外部监管，在市场经济下，企业要想走得更长更远，立于不败之地，就必须要自觉合规。目前我国只有极少一些企业制定了合规体系，设立了专门的合规机构，努力实现企业内部的自我监管，但大部分企业尚未建立完备的合规体系，主要是企业普遍缺乏自主建立合规体系的动力，因为企业的本质是要营利，而合规制度本身不能直接产生经济效益，甚至合规部门的设立会直接消耗企业利润。大部分企业的合规体系是迫于压力被动建立的，所以往往停留在书面文件上，流于形式，即使在合规考察期内和行政和解考察期内实施，也是为了应付监督考察，难以保持长期性，尤其是当具体的合规制度与企业的营利行为模式发生冲突的时候，企业的决策者或决策部门都难免会做出更倾向于后者的选择。所以仅仅依靠企业自身的力量要求其做到合规是比较难以实现的。

四、企业合规框架构想

通过以上分析我们可以看出，在刑事合规不起诉中，独立监管人员对企业进行监管不仅增加了检察机关的办案费用和企业的经济负担，达不到监管目的，甚至有时会起反作用，检察院对企业直接进行监管也存在较大的困难。合规不起诉制度的目的是挽救企业，去除企业的犯罪化标签，保护企业，我们完全可以通过在行政领域采取替代性解决机制，解决轻微的违法违规行为。

试行行政处罚和解制度与检察院的合规不起诉制度无论在适用条件、协商内容、考察过程和结果上均有重合之处，它们都属于企业违规之后处罚过程中的暂缓机制，并且合规不起诉案件往往是先经过行政程序处理后再进入司法程序的，也就是说在行政处罚过程中已经对其进行过合规考察，如果在刑事司法程序中再对企业进行合规考察，容易造成程序的拖沓和资源的浪费。对于此类违规违法案件，可以设置一个企业合规考察前置程序，把对企业的合规考察放在行政程序中进行。行政机关发现企业有违规违法行为时，先由行政部门与企业达成行政和解协议并提出实施合规计划的要求，如果企业在行政和解考察期内能够达到和解承诺的合规要求，就不必再移送刑事司法机关启动刑事程序，行政监管为第一道过滤网，通过这样的程序设置，分流一部分轻微的违规违法案件。只有对那些在和解考察期内没有达到和解承诺合规要求的企业，再移送刑事司法机关按照刑事司法程序追究其刑事责任即可，这样可以让刑事司法机关将力量集中到难度较大、危害较大的案件中，更能节约司法资源，提高办案效率，更符合当前市场的法治需求。

综上所述，无论是企业的自我监管，行政监管还是刑事监管，要想取得长远稳定的效果，都离不开行政机关的长期和日常性监督，所以在对企业的监管中，行政机关应当发挥主要作用。行政机关通过行使行政管理职能，引导帮助企业制定实施合规体系，通过常规监督检查，保证企业合规体系的长期有效实施，做好事前预防性监管工作；在发现企业违规违法经营后，通过事后的行政处罚性措施和刑事司法程序相衔接，不同的监管方式层次分明，轻重有度。所以对企业的合规监管工作应以行政机关事前监管预防为主，事后行政处罚承上启下，刑事处罚做后盾，形成一个内部监管与外部监管相结合、主动监管和被动监管相结合、事前预防和事后整改相结合的全方位、全覆盖的监管体系。