土壤污染防治视角下云南省湖泊革命对策研究— 以抚仙湖为例

曾沛艺，和淑娟，杨牧青

（云南省生态环境科学研究院，云南 昆明 650500）

1 背景意义

为贯彻落实习近平生态文明思想，努力成为生态文明建设排头兵，坚决扭转湖泊保护治理的严峻形势，保护好“高原明珠”[1]，云南省委省人民政府印发《关于“湖泊革命”攻坚战的实施意见》，自此，云南省全面打响“湖泊革命”攻坚战。玉溪市积极落实省委省政府要求，围绕“退、减、调、治、管”五字要求推进工作，努力把“三湖”流域打造为践行“两山”理论的示范区。抚仙湖作为我国蓄水量最大的深水型淡水湖泊，也是云南省水环境质量达到I类湖泊之一，其“湖泊革命”工作更是首当其冲。抚仙湖“湖泊革命”以来，全面推行“2+N”清河模式，有效控制内源污染负荷，“湖泊革命”成效显著。

在看到成效的同时，抚仙湖“湖泊革命”的问题依然存在，尤其是在土壤污染防治政策落实方面存在缺项。“湖泊革命”不仅是治水，同样也应治土。九大高原湖泊流域内产业状况不一，企业生产过程及农业投入品带来的土壤污染问题不容忽视，老百姓“吃、住”底线无法保障，将会一票否决“湖泊革命”成果。针对九大高原湖泊流域进行一场土壤污染防治“大排查”，落实防止耕地“非粮化”要求，做好耕地分类管理，严格建设用地准入管理，构建“水土共治”新格局，让“老百姓吃得放心，住得安心”；进一步探索建立土壤污染防治领域“双碳”试点，为“湖泊革命”成果添砖加瓦。

2 存在问题

2.1 未完全落实防止耕地“非粮化”要求

“湖泊革命”以来，抚仙湖流域农业产业结构不断优化，压缩大水大肥农作物种植面积，转变种植模式，共流转14.6万亩，流转率达66%，大幅减轻了农业面源污染。同时，在流转14.6万亩耕地中推行以烤烟、水稻、莲藕、鲜食蚕豆、菜用大豆、油菜、荞麦、藜麦、葵花、蓝莓等为主的正面准入种植作物。根据2020年11月17日国务院办公厅《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（国办发〔2020〕44号）要求：“严格控制耕地转为林地、园地等其它类型农用地……不得擅自调整粮食生产功能区……严禁违规占用永久基本农田种树挖塘”。抚仙湖流域耕地基本上属于永久基本农田，按照要求应重点种植稻谷、小麦、玉米三大谷物，而正面准入种植作物清单中，仅有水稻、荞麦、藜麦为谷物，其种植面积分别为4 000亩、3 000亩、200亩，仅占总面积13.74%，种植非粮食作物占比较大；蓝莓种植面积为11 000亩，占总面积20.99%，违规将永久基本农田转为了园地；莲藕种植面积为4 000亩，占总面积7.63%，违规占用永久基本农田挖塘。抚仙湖流域耕地流转工作虽走到了全省“湖泊革命”前列，但在耕地使用方面未能完全落实防止耕地“非粮化”要求，可能影响粮食安全省长责任制考核。

2.2 未执行农用地分类管理制度

为保障农产品质量安全，让“老百姓吃得放心”，《中华人民共和国土壤污染防治法》《云南省土壤污染防治条例》明确规定农用地分类管理制度，按照土壤污染程度和相关标准，将农用地划分为优先保护类、安全利用类和严格管控类。抚仙湖流域中存在一定的安全利用类和严格管控类耕地，但尚未完全按照不同类别耕地采取相应的措施，在流转的14.6万亩耕地中，没将土壤重金属污染情况纳入耕地流转因素进行统筹考虑，耕地流转后没有进行耕地分类管理。同时，在抚仙湖正面准入种植作物清单中，仅以氮肥、磷肥和钾肥的施用量为准入标准，未考虑肥料带来土壤重金属累积问题，没有结合土壤重金属污染情况，将作物重金属累积情况纳入正面准入种植清单准入条件。相关文献显示，目前抚仙湖流域准入清单中种植的10种农作物均存在重金属富集情况[2-4]，农产品质量安全存在一定风险。

2.3 未严格落实建设用地准入管理要求

为保障人居环境安全，让“老百姓住得放心”，《中华人民共和国土壤污染防治法》《云南省土壤污染防治条例》明确要求：“用途变更为住宅、公共管理与公共服务用地的，变更前应当按照规定进行土壤污染状况调查”。抚仙湖流域启动2万余人的生态移民搬迁安置工作；关停径流区25个采砂石场、3户水泥粉磨站、9户页岩砖厂；关闭搬迁1 090户规模养殖户（企业），关停搬迁工作成效显著，但没启动生态移民安置点土壤污染状况调查，工业及规模养殖户（企业）遗留场地没有进行土壤污染状况调查工作而直接流转，人居环境安全得不到保障，遗留土地后续也得不到安全利用。

2.4 全省水土尚未形成联动监管机制

土壤是大气、水、固体等废弃物的最终受体，而土壤污染防治工作仅做了土壤-地下水协同管控工作，尚未与湖泊治理联合起来。云南省九大高原湖泊是我国唯一不冰冻的湖区，是云南不可多得的“高原明珠”，在高原湖泊保护上应高标准、高要求、做典型、做示范。在全省“湖泊革命”攻坚战行动中，未将土壤污染防治的相关要求进行衔接，未能将全省“湖泊革命”措施进行完善，抚仙湖“湖泊革命”也仅从水污染防治的角度进行磷矿山开采治理修复，未与土壤污染防治源头管理有机结合，未能形成“水土联治”的管理格局。同时，省级层面未形成土壤污染防治政策落实监管制度，存在“有法律规定、有政策、有要求，但未执行、慢实施”的情况。

3 对策建议

3.1 统筹协调 全面落实耕地“非粮化”要求

贯彻落实防治耕地“非粮化”要求，省、州（市）和县（区、市）三级统筹协调，切实稳定粮食生产，牢牢守住粮食安全的生命线。建议省自然资源厅主动与九大高原湖泊“湖泊革命”工作相衔接，将土地流转的地块板块叠加至永久基本农田“一张图”管理，明确全省耕地“非粮化”情况，制定整改方案，并争取能将耕地“非粮化”整改工作范围在全省执行；“湖泊革命”所在区域确需非粮食作物种植的地块的，应主动与自然资源主管部门进行对接，提前进行永久基本农田调整。土地流转的“湖泊革命”指挥部在制定正面准入种植作物时，应充分将永久基本农田因素考虑在内，严格执行耕地“非粮化”相关要求，在永久基本农田上，重点考虑粮食作物种植；尚未进行或者正在进行土地流转的“湖泊革命”指挥部，应提前分析涉及永久基本农田地块情况，充分考虑耕地“非粮化”因素后，再行进行土地流转。

3.2 分类管理 确保农产品质量安全

进一步强化耕地分类管理制度的落实，严格安全利用类和严格管控类耕地措施，强化九大高原湖泊流域内产出农产品质量监管。农业农村主管部门应主动将红黄板区域与九大高原湖泊流域进行叠加分析，确定流域内红黄版分布情况；聚焦九大高原湖泊流域耕地土壤超筛选值区域，对耕地土壤和农产品加密协同监测，并根据监测结果，动态调整耕地土壤环境质量类别；加强农业投入品质量监管，从严查处向农田施用不达标肥料等农业投入品的行为；推广应用品种替代、水肥调控、生理阻隔、土壤调理等安全利用技术，加强严格管控类耕地风险管控；结合正面准入种植作物清单，建立九大高原湖泊流域农作物种植推荐清单。粮食和物资储备主管部门，应加强九大高原湖泊流域粮食收储和流通监管，杜绝重金属超标粮食进入口粮市场。

3.3 严格准入 确保人居环境安全

严格建设用地准入管理，强化九大高原湖泊流域内建设用地流转程序。自然资源和生态环境主管部门，应积极落实建设用地联动监管机制，针对九大高原湖泊流域内已搬迁或者即将搬迁的畜禽养殖场、采砂石场或可能对土壤造成污染的企业及其周边，进行土壤污染状况调查。根据调查结果再进入用地程序。针对移民搬迁安置区，已完成移民搬迁的区域，应补充土壤污染状况调查程序；未进行移民搬迁工作的区域，自然资源主管部门应提前确定移民搬迁区，因地制宜适当提前土壤污染状况调查。确定有土壤污染且有风险的地块，应尽快采取土壤污染风险管控或修复措施，不得建设与风险管控、修复无关的项目，确保人居环境安全。

3.4 联防联控 全面推进“水土共治”新格局

“湖泊革命”涉及区域，应在政策贯彻落实上高标准、高要求，主动推进“水土共治”管理制度。九大高原湖泊指挥部应协调生态环境、自然资源、农业农村等土壤污染防治主管部门，在“湖泊革命”现有要求的基础上，主动与《中华人民共和国土壤污染防治法》《云南省土壤污染防治条例》等法律法规进行衔接，分析流域内土壤环境质量现状，以及存在的主要问题，提前将土壤污染防治工作融入到“湖泊革命”中，丰富“湖泊革命”成果。

3.5 试点先行 探索建立土壤污染防治领域“双碳”试点

生物炭作为良好的土壤污染物修复的固碳技术材料[8]，不仅可以提高抚仙湖耕地流转区农业废弃物综合利用率，还可以有效地降低土壤重金属活性[6]，提升土壤肥力，同时，可以将农作物中已固定的“碳”进行更长久时间的固定，为土壤污染防治领域“双碳”提供有力支撑[7]。抚仙湖流域已完成14.6万亩耕地流转，耕地围绕抚仙湖分布，较为集中，土地使用权人统一，较好地起到农业产业示范作用。在抚仙湖耕地流转区加强农业废弃物循环利用，分析现有农业废弃物类型，全面推广生物炭制备及利用，探索建立基于生物炭的农业废弃物循环利用区，打造土壤污染防治领域“双碳”试点。