固定污染源排污许可综合监管制度研究

何丽丽

（聊城市污染物总量控制中心，山东 聊城 252000）

十四五期间，改革排污许可制固定污染源综合监管制度体系、完善排污许可信息管理平台、严格排污许可制执法监管，至关重要。建设通过排污许可制为核心的综合监管环境治理体系，对排污单位进行综合管理和多污染物协同控制，进一步落实排污许可改革成效，深入打好十四五污染防治攻坚战，持续改善生态环境质量[1]。

1 探索构建以排污许可制为核心的固定污染源综合监管体系效果显著

十三五以来，全国生态环境系统积极推进排污许可制度改革，在“摸、排、分、清”和清理整顿的基础上，规范排污许可管理，提高排污许可证核发工作质量，已实现全国“建立覆盖所有固定污染源的企业排放许可制度”目标，初步实现了“一证式”管理，逐步实现以排污许可制为核心定污染源监管体系。2021年，《排污许可管理条例》颁布，全面规范了排污许可各方面管理、监督工作，推动企业持证排污、政府依证监管，社会共同监督，以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系建设进入了法治化阶段。2022年，《关于加强排污许可执法监管的指导意见》印发，其中明确指出：2025年年底，全面建立以排污许可制为核心的固定污染源执法监管体系[2]。

2 固定污染源排污许可制综合监管体系存在的短板和不足

2.1 实施保障固定污染源排污许可制综合监管的能力不足

排污许可证是实施固定污染源综合监管的基础和依据，数量和质量是排污许可证的两道“生命线”，是排污许可制度完善和数据应用的根本保障。目前来看，基层排污许可证“事前、事中、事后”监管技术、管理能力还不到位。

2.1.1 排污许可证核发技术保障能力不足

固定污染源排污许可证的核发、变更、延续涵盖内容广，技术专业性强，但基层人员技术力量和管理水平相对不足。按照《排污许可管理条例》规定，由市级生态环境部门负责排污许可证的核发、变更、延续环节，但据掌握的情况看，绝大多数企业排污许可证的核发、变更、延续都需要县、区级生态环境部门得配合支持[3]。大部分企业在申请过程中，碰到的技术规范、污染物排放核算等问题咨询都在县、区一级，企业行业涉及面广，每个行业技术规范要求也不尽相同，对工作人员业务能力要求比较高，压力比较大，且排污许可证管理专业性强，涵盖的内容很多，各种台账资料的核查、计算都比较复杂，市、县两级基层生态环境部门专业人才缺乏，固定污染源排污许可综合监管能力严重不足的问题。通过近期排污许可证后监管检查案例可知，部分地区由于发证审核时间仓促、经验不足等原因，核发的排污许可证存在一些问题。比如，许可排放量核定不精准，导致实际排污约束性降低；生产设施登记过全过细，导致制度执行难度增加；环境管理要求针对性差，导致相关措施难以落地等等，一定程度上影响了制度的执行效果。

2.1.2 排污许可证后监管执法能力不足

固定污染源排污许可证是对企业污染排放控制和各项环境管理要求的集成，涵盖了排污单位的生产设施、产品产能、原辅燃料、污染防治设施、产排污环节、排放口、污染物、许可限值、环境管理等环节，要求较为全面、复杂，专业技术性强。执法人员在进行执法时，如果完全对照排污许可证文本执法，容易出现执法的难度大、周期长，难于抓住重点等问题，从而增加了执法部门的监管压力[4]。基层生态环境行政部门还存在监测力量不足、队伍不全、装备不足等问题，而且缺乏专业化的技术，在执法时不能完全掌握执法监管重点和执法频次要求，难于在现场发现问题，难以适应排污许可综合监管的需要，导致执法效果差。

2.1.3 排污单位缺乏主体责任意识

全新的排污许可证制度正式实施以来，部分企业对排污许可制度意义了解不深，只是为了取得排污许可证，在填报排污许可证申请表时存在随意填报等情况，后续又频繁进行变更。取得排污许可证后，按证排污、按证管理意识不强。排污单位主体意识和责任感不足的表现，无形中增加了排污许可证核发和监管的工作难度。尤其小微企业，负责排污许可环保工作的人员不稳定，技术水平有限，缺乏专业知识，再加上对排污许可技术规范理解不到位，对相关的污染物排放标准也不很了解，对企业自身产排污情况掌握不全面，导致在排污许可填报、按证排污、执行报告填报等方面存在困难，合理性、准确性有待考量，排污许可制度执行不到位。

2.2 生态环境治理能力亟待提高

目前，我国生态环境工作还存在缺陷，固定污染源排污许可证制度缺乏保障。第一，环境科学研究、技术开发及管理支撑队伍不足，专业技能水平不高，无法为生态环境保护工作提供有力支持。第二，生态环境保护工作专业性强，属于政治性工作[5]。部分企业没有精力、能力和主动意识从源头控制、过程清洁化、末端综合治理与利用的系统化方式解决问题。第三，排污许可综合监管障碍依然存在。在许可证核发阶段，在一定程度上存在审核时间过于仓促，或管理审核人员经验不足等原因，导致排污许可证存在一些问题。比如：在核定主要污染物许可排放量时存在不精准、不合理、不符合实际状态的情况；在落实地方环境管理要求时，又存在太笼统、缺乏针对性等问题，在一定程度上影响了管理人员执法监管，影响了排污许可制度的实施。目前生态环境领域还存在污染物排放数据“数出多门”的现象，排污许可制度形成的污染物排放数据，还没有作为环境统计、环境影响评价、主要污染物总量指标替代、环境税、污染物排放清单等所需数据的来源，实现“数出一门”，缺乏唯一性和权威性，在多套数据并行的情况下，容易造成企业重复填报、加重基层负担，给监管执法带来困难。

3 构建以排污许可制为核心的固定污染源综合监管体系的思考与建议

当前我国环境管理的核心是改善环境质量，减少污染物排放是实现环境质量改善的根本手段。我国污染物排放主要来源是固定污染源，固定污染源排污许可综合监管抓住了工业污染防治的重点难点和关键。

3.1 提高排污单位环保主体责任的认识

排污单位作为排污许可证的法律主体，排污许可证就如同单位的身份证，正本、副本载明了企业的基本信息、生产设施、主要原辅料、生产工艺流程、厂区平面布置图、产排污环节、污染防治措施、污染物排放浓度、排放量、自行监测要求、环境管理台账等，几乎涵盖企业生产全过程的内容，既有助于排污单位加强自身管理，也利于监管部门按证监管。排污单位必须健全内部环境管理制度，做到依法持证排污、按证排污，按照相关制度、规定，及时做好排污许可证的申领、变更和延续等工作；必须补充完善自身污染防治措施，确保生产期间，污染治理设施、监测设备等正常运行；确保申报材料、监测数据、排污许可证执行报告、环境管理台账记录等信息精准与完善，依法在全国排污许可证管理信息平台上进行环境信息公开，接受大众的监督，不得弄虚作假。

3.2 加强排污许可综合执法监督管理

3.2.1 夯实生态环境部门监督管理责任

一是树立排污许可证是对排污单位进行生态环境监管的主要依据的理念，确立排污许可制在固定污染源监管制度体系中核心地位。加强排污许可证动态跟踪监管，加大抽查指导力度。根据全国排污许可证管理信息平台排污许可证核发情况，检查现有排污许可证的核发质量，通过采取随机抽取、靶向核查，检查排污单位实际排污状况与排污许可证载明事项是否一致，是否存在违规降低管理级别、漏发漏登等、故意隐瞒和弄虚作假等情况，落实排污许可证提出的自行监测、环境管理、台账记录等要求[6]。二是实施清单式执法检查。以排污许可证载明事项为重点，加强排放口规范建设情况、载明污染物排放浓度、污染物排放量、污染物治理设施运行维护等情况的检查，同时抽查检查排污单位无组织排放控制、环境管理要求、执行报告、信息公开等要求的落实情况。对发现的问题，分级分类处置，依法依规变更，动态跟踪管理。根据执法结果，促进排污许可制与环境执法的全联动，引导排污单位严格持证排污、按证排污和落实排污许可管理要求。三是严厉查处违法排污行为。加强对排污单位的监管和威慑，让排污许可成为一个有“钢牙”的制度，依法严惩重罚，强化信用约束，构建责任追究更有力的监管机制。

3.2.2 强化排污许可清单式执法检查

强化固定污染源排污许可清单式执法检查，建立固定污染源全过程运行监管体系，坚持全过程“把脉问诊”制度，研判企业在落实生态环境主体责任方面的短板和不足，通过综合监管梳理，建立固定污染源排污许可综合监管问题清单，形成排污许可执法检查案例。以案练兵，以案说法，既有效提升执法队伍发现问题的能力和办案水平；同时又督促排污单位履行主体责任，提升环境守法意识；在综合监管的过程中进一步加强指导与服务，有针对性地精准施策、精准帮扶，建立帮扶机制。对积极配合整改、主动落实整改的排污单位予以政策、技术和业务支持，逐步实现“检查一个行业，规范一个行业”。

3.2.3 加强固定污染源排污许可综合监管信息化建设

依托国家排污许可证管理信息平台，充分利用地方生态环境保护综合执法监管系统，通过补充、完善排污许可、执法监管、监测数据及公众参与等信息，促进信息共享，便于随时可查，推动监管方式向专业化、智能化转变。持续推进污染源自动监控设施建设，同时补充工况监控、电流监控、排污口视频监控等在线监控体系，逐步实现对排污单位生产和排污状态的智能化监控。将排污单位生产设备启停状态数据化、可视化，实现预警信息精细化推送、核实、处理、反馈闭环式运行，强化企业排污监管的精准度。以数字化建设为核心提升问题发现能力，在问题出现时迅速排查，及时联动，违法行为高效查处。对固定污染源实施综合管理，强化排污许可证执行报告质量审核，为环境统计、环境影响评价、主要污染物总量指标替代、环境税、污染物排放清单编制等工作提供统一、权威的污染物排放数据，也为精准治污、科学治污、依法治污奠定数据资料基础。

3.2.4 建立排污许可综合监管联动机制

厘清排污许可制度、生态环境执法、环境影响评价等监管制度的关系，促进排污许可制管理效能充分发挥。强化信息共享，线索移交及通报、反馈，强化行政审批、环境管理、环境监测、总量控制、环境执法、生态环境损害赔偿、法规宣传等之间的工作联动，构建发现问题、督促整改、问题销号的排污许可执法监管联动机制，打通固定污染源排污许可管理各个环节，优化固定污染源环境管理配置，全面提高环境管理水平，推动排污许可综合管理要求落地见效。

3.3 加强固定污染源排污许可信息公开和社会监督

3.3.1 加强固定污染源排污许可信息公开

按照相关制度、规定及管理要求，督促排污单位在全国排污许可证管理信息平台上进行生产信息、治理设施运行、污染物排放监测数据信息、及污染物产生、排放和处理处置等信息的公开；环境主管部门要加强执法队伍建设，将业务熟悉、综合能力强、作风硬的人员调配至执法一线，并及时将监管执法信息公开，比如公开存在无证排污或不按证排污行为的单位信息，公开执法人员重点查办的典型案例等，并将排污单位违法行为纳入与企业环境行为信用评价，借助广泛的宣传和报道，起到“查处一个、震慑一批、教育一片”的效果。另外，将相关的行政处罚信息通过企业信用信息公示系统进行公示。

3.3.2 加大宣传力度 加强社会监督

加大对排污许可制的宣传、培训力度。做好《排污许可管理条例》、核发技术规范等制度解读，充分利用环保管家服务平台，建立帮扶指导事项，完善排污许可常态问题专家答疑机制和渠道，及时回应社会关切，增强企事业单位持证排污意识，提高排污单位落实治污主体责任、模范遵守环保法规、规范生产经营的认识。鼓励社会各界参与排污许可制综合管理、治理工作监督，引导社会公众参与监督企事业单位排污行为，同时对综合治理后仍然违法的排污单位曝光，凝聚社会力量共同推进行业环境综合治理与排污许可管理，形成环境部门依证综合监督、企业依证守法、社会共同监督的良好氛围。

4 结语

随着生态环境监管制度体系和技术支撑体系的不断完善，排污许可制度将继续朝精细化、法治化、科学化与信息化的道路前进。