区位因素对流域城市群环境规制互动的影响研究*——以长江中游城市群为例

钟成林 胡雪萍

建设长江中游城市群是贯彻落实长江经济带发展战略、中西部地区崛起战略和新型城镇化发展战略的重要举措，自2015 年5 月26 日国务院批复同意《长江中游城市群发展规划》以来，长江中游城市群内的要素加速流动，一体化程度不断提升，新型城镇化建设步伐持续加快，截至2020 年，长江中游城市群总共有成员城市31 个（包括湖北的3 个县级市），总人口1.69 亿，占全国的12%，行政面积32.6 万平方公里，占全国的3.4%，经济总量11.092 万亿元，(1)数据来源于《中国城市统计年鉴2020 年》。占全国的11%（约为《规划》实施前夕2014 年的1.58 倍，年均增长6%，比同期全国平均水平高0.1 个百分点）。环境治理能力持续提升，2017 年长江中游城市群的环境监测用房面积达34.4 万平方米，约为2007 年的4 倍，年均增长14.0%，环境监测仪器设备29705 套，占全国的9.4%，约为2007 年的5.9 倍，年均增长21.8%。(2)数据来源于EPS 数据系统环境数据库。

但值得注意的是，长江中游城市群的环境治理能力存在“漏损”现象，强劲和持续增长的环境治理能力并未全部转化为当地良好的生态环境绩效，(3)李强：《正式与非正式环境规制的减排效应研究——以长江经济带为例》，《现代经济探讨》2018 年第5 期；董会忠、韩沅刚：《长江经济带城市群环境规制效率时空演变及影响因素》，《长江流域资源与环境》，2021 年第9 期。2019 年，长江中游城市群总氨氮排放量为8.015 万吨，重金属排放总量达2.399 万吨，分别占全国的17.3%和19.9%，分别比其经济份额高6.3和8.9 个百分点；一般环境事件发生次数高达51 次，约占全国一般环境事件总数的19.8%，比其经济份额高8.8%，生态环境信访量高达23459 人次，占全国的22.5%，比同年的经济份额约高一倍。同时，与内部地区相比，跨省域边界地区针对流动性污染物的环境规制相对宽松，2019 年，长江中游城市群的污水集中处理率平均为94.75%，但13 个跨省域边界城市的平均值仅为93.72%，比长江中游城市群总体的平均水平低1.03 个百分点。与此相反，非流动性污染物的环境规制则相对严格，2019 年，长江中游城市群一般固体废弃物的平均处理率为85.47%，但13 个跨省域边界城市的平均处理率却高达93.27% （江西省的吉安市甚至达到了100%），比长江中游城市群总体的平均水平高7.8 个百分点。

长江中游城市群较强的环境规制能力为何未能有效转为现实的环境绩效？环境规制互动在其中扮演了什么样的角色？流域和跨省域边界等典型和特殊区位因素对流域城市群的环境规制互动是否具有调节作用？如果有，其调节机理是怎样的？我们如何根据其调节机制来构建相应的政策支持体系，以引导长江中游城市群的环境规制互动转型？这一系列问题对于规范长江中游城市群的环境规制互动秩序，提升其环境规制实施绩效，改善长江中游城市群的生态环境状况，有效满足沿线居民的良好生态环境需求，实现长江中游城市群的绿色崛起，推进长江中游城市群环境规制治理体系和治理能力的现代化就具有重要的理论和现实意义。

一、文献综述

随着人类活动强度的不断提升以及生态环境问题的不断凸显，环境规制的直接生态绩效引发了国内外学者的激烈讨论。从研究现状来看，现有研究大多赞同环境规制有利于促进区域生态绩效增长的观点。从实现机制来看，主要有如下三个：绿色技术创新倒逼机制、区域产业结构转型机制和吸引外商直接投资机制。如韩超等人的研究表明，污染物总量控制制度的实施通过倒逼企业采取清洁生产技术和加大末端治理投入的方式有效地驱动了企业层面的污染物减排。(4)韩超、王震、田蕾：《环境规制驱动减排的机制：污染处理行为与资源再配置效应》，《世界经济》2021 年第8 期。孙慧等人的研究表明，环境规制强度的提升刺激了绿色技术创新并缓解了区域环境污染。(5)孙慧、扎恩哈尔· 杜曼：《异质性环境规制对城市环境污染的影响——基于静态和动态空间杜宾模型的研究》，《华东经济管理》2021 年第7 期。段一群等人的研究也指出，命令控制型环境规制引入了外部监督机制，加大了企业履行社会责任的成本，抑制了污染性企业投资的增长。(6)段一群、徐赛兰：《命令型环境规制与重污染企业投资：激励还是抑制？——基于新《环保法》的准自然实验》，《金融发展研究》2021 年第7 期。罗知等人和张家峰等人的研究则表明，环境规制能够倒逼区域产业结构转型升级，在阻碍高污染企业产值提升的同时，也促进了低污染企业产值的增长。(7)罗知、齐博成：《环境规制的产业转移升级效应与银行协同发展效应——来自长江流域水污染治理的证据》，《经济研究》2021 年第2 期；张家峰、毕苗：《长江经济带环境规制的产业结构效应研究》，《南京工业大学学报（社会科学版）》2021年第4 期。与此同时，不同类型的环境规制，其减排效应的实现渠道存在一定的差别，其中命令控制型环境规制主要通过吸引外商直接投资和推动产业转型升级两个渠道来促进污染物减排，而经济激励型环境规制则主要借助技术创新的中介作用来达到污染物减排的效果，公众参与型环境规制的污染减排效应则高度依赖外商直接投资和技术创新。(8)李国柱、张婷玉：《环境规制减轻了环境污染吗?——基于结构方程的实证研究》，《河北地质大学学报》2020 年第6 期。部分学者的研究还表明，不同层面环境规制的环境绩效存在显著的差异，对单一地区而言，其环境规制水平的提升将引发污染物的挤出效应，推动当地的产业结构转型升级，减少该地区的污染物排放，但对整个区域而言，其平均环境规制水平的提升将阻滞污染企业的跨区域转移，固化各地区的污染性产业结构，加剧污染集聚。此外，环境规制的直接环境绩效并非是线性的，而是会受到经济发展水平的调节，只有当经济发展水平适中时，环境规制的污染物减排效应才能得到有效的发挥。(9)梁睿、高明、吴雪萍：《环境规制与大气污染减排关系的进一步检验——基于经济增长的门槛效应分析》，《生态经济》2020年第9 期。

随着区域竞争的加剧，各地区之间的环境规制竞争与合作也日益频繁，环境规制互动开始成为影响环境规制及区域生态绩效的重要因素。根据均衡模式的不同，可将区域环境规制互动对区域环境绩效影响的观点分为三类：观点一认为，当前我国各地区的环境规制互动属于“逐底竞争”，并加剧了区域生态环境污染。自分税制以来，各地区都成为了一个拥有自身利益的独立实体，为了刺激区域经济增长，缓解当地财政压力，各地竞相降低环境规制水平以加大对资本的吸引能力，当一个地区降低环境规制水平时，临近地区也将采取类似的策略，这最终导致了区域环境规制互动的恶性“逐底竞争”，加剧了各地区的环境污染。(10)高正斌、倪志良：《财政压力、环境规制与污染》，《西南民族大学学报（人文社科版）》2019 年第10 期；林秀梅、关帅：《环境规制推动了产业结构转型升级吗?——基于地方政府环境规制执行的策略互动视角》，《南方经济》2020 年第11 期。观点二认为，当前我国各地区的环境规制互动属于良性的“竞相向上”模式，并有效改善了区域生态绩效。为了在激烈的“标尺竞争”中获胜，各地区倾向于相互模仿对手方的环境规制策略，当一个地区提升了其环境规制强度时，对手方地区也会跟随性地提升其环境规制水平，这将导致区域环境规制互动呈现出“竞相向上”的特点。(11)杨冕、晏兴红、李强谊：《环境规制对中国工业污染治理效率的影响研究》，《中国人口·资源与环境》2020 年第9 期。观点三则认为，环境规制策略性互动的类型是一个相机抉择的过程，其互动形态会依污染物的类型和地方政府考评体系结构的不同而表现出较大的差异，故其环境规制互动的生态绩效具有不确定性。有学者研究指出，废气和固体废弃物的环境规制互动带有微弱的“逐底竞争”特征，而废水环境规制则具有明显的“竞相向上”的“标尺竞争”特征。宋德勇等人(12)宋德勇、蔡星：《地区间环境规制的空间策略互动——基于地级市层面的实证研究》，《工业技术经济》2018 年第7 期。的研究也认为，与流动性强和边界责任模糊的污染物相比，以流动性较弱且边界责任较为清晰的污染物为规制对象的环境规制更容易陷入“逐底竞争”的陷阱。与此相对，张振波的研究则指出，地方政府的环境规制选择会依地方政府官员政绩考评体系结构的变化而波动，随着生态因素在地方政府官员政绩考评体系中重要性程度的不断提升，区域环境规制策略性互动也将从竞争性降低环境规制模式演变为竞相提高环境规制模式。(13)张振波：《从逐底竞争到策略性模仿——绩效考核生态化如何影响地方政府环境治理的竞争策略?》，《公共行政评论》2020年第6 期。郭建斌等人的研究也表明，地方政府在选择环境规制的执行策略时需要综合考虑环境规制的经济和生态效果，当实施低水平环境规制所带来的环境破坏较为严重时，地方政府将提高其环境规制水平，而当提高环境规制水准阻碍了经济赶超目标的实现时，其将降低其环境规制水平。(14)郭建斌、陈富良：《地方政府竞争、环境规制与城市群绿色发展》，《经济问题探索》2021 年第1 期。

国内外学者从直接作用和环境规制互动角度对环境规制的环境绩效开展了系统的研究，取得了丰硕的成果，为后人继续从事环境规制环境效应的研究奠定了坚实的理论基础，提供了有益的方法论指导，但现有研究仍存在如下不足：一是，对环境规制互动环境绩效的研究主要集中在普通区域，很少有人探讨流域地区的环境规制互动及其环境绩效问题；二是，对环境规制互动的研究大多集中在互动框架本身，很少有人从环境规制互动体系的外部视角出发，探讨各种因素对环境规制互动均衡及环境绩效的影响，从区位因素视角出发的研究更是鲜见。但按照区域经济学的观点，区位因素将赋能各地区的环境规制策略，改变相应的环境规制选择的收益结构，调节各地区的环境规制选择，并影响最终的环境规制互动均衡，因此，在分析流域城市群环境规制互动的环境绩效时，很有必要将区位因素纳入流域城市群环境规制互动分析框架。(15)宋爽：《环境规制的空间外溢与中国污染产业投资区位转移》，《西部论坛》2019 年第2 期；李力、孙军卫、蒋晶晶：《评估中国各省对环境规制策略互动的敏感性》，《中国人口· 资源与环境》2021 年第7 期；金刚、沈坤荣：《以邻为壑还是以邻为伴?——环境规制执行互动与城市生产率增长》，《管理世界》2018 年第12 期。

有鉴于此，本文拟以公共选择学派和区域经济学的相关理论为指引，从区位因素视角出发，以长江中游城市群为例，对区位因素影响流域城市群环境规制互动均衡的问题进行深入探讨，着重考察流域和跨省域边界区位因素向流域城市群环境选择的赋能结构、对互动均衡的影响效果及影响机制。文章接下来的安排如下：首先，对流域和跨省域边界区位因素向流域城市群环境规制选择的赋能结构进行细致的分析；然后，将赋能结构纳入传统的区域环境规制互动框架，沿着“区位因素—赋能结构—环境规制选择收益结构—环境规制互动均衡”的分析范式，对流域和跨省域边界区位因素干扰流域城市群环境规制互动均衡的内在机制进行逻辑推演；其次，依据各区位因素影响流域城市群环境规制互动均衡的作用机理，结合长江中游城市群环境规制的治理现状，对阻碍长江中游城市群环境规制互动升级的障碍进行深入剖析，并据此提出针对性较强的对策建议。

二、流域和跨省域边界区位因素及其向流域城市群环境规制选择的赋能结构

流域和跨省域边界区位因素是流域城市群内各成员城市所面临的两类主要区位因素，流域和跨省域边界区位因素的内涵及其向流域城市群环境规制选择的赋能结构如下：

（一）流域和跨省域边界区位因素的内涵

对涉及多个省份的长江中游城市群（流域城市群）而言，其内部的部分（或所有）城市将享有如下典型（或非典型）区位优势：

一是流域区位因素，即因坐落于骨干性河系附近而给该区域带来的便利或优势。如位于河流的附近可提升该地区与流域内其他城市（或者是流域外其他地区）的连接性，降低该地区的交通成本，改善该地区的贸易条件，提升该地区企业的市场竞争力，扩大该地区的市场规模，刺激该地区的劳动分工，促进该地区的经济增长。流域是一个非典型的特殊区位因素，只有部分区域才濒临流域这种特殊的区位环境，并享有流域区位优势。与此同时流域也是一个普惠性的区位因素，濒临流域的所有城市均可天然地享有该区位优势。但流域区位因素给流域内各城市所带来的优势或便利仅仅是一种潜在的收益，只有当流域内的各城市将这种优势或便利与现实的生产过程结合起来，其对经济增长的促进作用才会得到有效的发挥。

二是跨省域边界区位因素，即因坐落于不同省份的交界地带而给该地区带来的优势或便利。从当前我国的生态环境管理体制来看，虽然建立了从中央到地方的各级生态环境管理机构，但省级和省以下生态环境管理部门的管理体制存在显著的差别，其中省以下生态环境管理部门实行的是垂直管理体制，上级生态环境管理部门对下级生态环境管理部门拥有较大的管理权限，省级生态环境管理部门的意志在地级市层面可以得到较好的体现，一旦同一省份内部的一个城市采取了低水平环境规制策略，并将污染转移至临近地区，这种行为将很快为省级生态环境管理部门所识别并矫正，故同一省份内部的城市之间很少出现“以邻为壑”式的低水平同质竞争均衡。与此相对，国家生态环境管理部门对省级生态环境管理部门的管理则相对松散，主要以业务指导与监督为主，但这种业务指导与监督的约束较弱，无法对省级生态环境管理部门构成足够的威慑。与此相反，省级人民政府掌握了省级生态环境管理部门的财权和主要领导的人事任免权，这将对省级生态环境管理部门生态环境管理职能的执行构成实质性的制约，故在省级生态环境管理部门的日常运行过程中，其主要听命于省级人民政府，而不是国家生态环境部，其维护的更多的是省域层面的生态环境利益，而不是国家整体层面的生态环境利益。因此，可以认为，省域才是我国环境规制的基本单位，每个省份都是一个相对独立的生态环境利益实体，故此处所研究的边界区位因素主要是指因位于流域城市群的跨省域边界地区而给该城市带来的各种便利或优势。

与流域因素不同，跨省域因素是一种普通的区位因素，除了流域生态系统之外，平原和高原等其他自然生态系统中的边界城市也可坐拥该区位优势。与此同时，对流域城市群内的特定城市而言，跨省域边界区位因素是一种局部区位因素，只有少部分城市位于跨省域的边界并享有该区位优势。

（二）流域和边界区位因素对流域城市群环境规制选择的赋能结构

由于流域和边界区位因素的空间分布结构及其能给对应地区带来的潜在优势或便利存在较大的差别，这直接导致其向流域城市群环境规制选择的赋能结构也存在较大的差异。

1.流域因素对流域城市群环境规制选择的赋能结构。流域因素将赋予流域城市群在进行环境规制决策时以特殊的能力，且流域内的所有城市都将均等地获得该能力，流域因素的赋能内容如下：

一是提升上游地区采取低水平环境规制的意愿，增强所有城市的污染物转移能力，降低所有城市低水平环境规制的实施成本。流域的一个典型特征就是有河流或其他流势资源将流域城市群内的所有城市链接起来，这种链接特性一方面可以提升流域城市群的通达性，降低流域城市群内各城市间的交通成本，另一方面也为污染物的跨区域转移提供了便利，这有利于减少流域城市群内各节点城市实施低水平环境规制的成本，强化各城市采取低水平环境规制策略的内生冲动。

二是增进上游地区对低水平环境规制的选择能力。流域因素的加入将导致流域城市群内各城市环境规制的选择具有外部性，且这种外部性是非对称的，上游地区的环境规制选择可以对下游地区产生间接影响，但下游地区的环境规制选择却无法对上游地区的生态环境状况构成间接威胁，这提升了上游地区环境规制选择的优先级（这意味着上游地区可以根据自身条件自由选择环境规制策略，而下游地区则只能根据上游地区的环境规制选择被动地做出次优选择）。具体而言，当上游地区采取了低水平环境规制策略时，下游地区将被迫选择低水平环境规制策略，这主要是由于当上游地区采取高水平环境规制策略时，其将吸引大量的优质企业入驻，减少污染物排放，直接改善上游地区的生态环境状况，并间接提升下游地区的生态环境品质，为下游地区的环境规制选择创造良好的外部环境，此时无论其选择低水平还是高水平环境规制均可。但当上游地区采取低水平环境规制策略时，其将吸引大量的劣质企业流入并诱发大量的污染物排放，这些污染物不仅会对上游地区的生态环境状况产生直接影响，而且还会通过流域的中介作用对下游地区的生态环境构成间接威胁，恶化下游地区的生态环境状况，弱化其对优质企业的吸引能力，加大下游地区吸引优质企业的成本，破坏其实施高水平环境规制的条件，此时下游地区将不得不采取低水平环境规制策略。

2.边界区位因素对流域城市群环境规制选择的赋能结构。与流域因素相对，边界区位因素也会赋能边界城市对低水平环境规制的选择，这集中体现在边界因素可改善边界城市采取低水平环境规制策略的政治激励，增强其实施低水平环境规制的政治意愿。

在现行生态环境管理体制下，省域是一个相对独立的生态环境管理单元，拥有自身的独立生态环境利益，为了使得自身的生态环境利益最大化，省级政府在充分利用自身生态环境容量的同时，还倾向于向其他地区争夺生态环境容量，而环境规制作为在社会公众与企业之间分配生态环境产权的重要制度工具，经常被地方政府用来向临近地区争抢生态环境空间。但与内部城市相比，流域城市群中的跨省域边界城市在向临近地区争夺生态环境容量方面拥有得天独厚的优势，为了充分利用这种便利条件，边界城市往往会被省级政府赋予“实施低水平环境规制”的隐性职能，在此情景下，边界城市只要采取低水平环境规制就会被认为服从命令，顾全大局，进而给省级政府留下好的印象，并在下一轮地方政府官员晋升中获得优先提拔。但若边界城市对省级政府的意图置若罔闻，那么边界城市政府将会被认为隐性违抗省级政府的命令，不顾全大局，并将在下一轮地方政府官员政治晋升中受到打压。故边界区位因素有效地改善了边界城市实施低水平环境规制的政治激励，强化了边界城市实施低水平环境规制的政治意愿。

三、区位因素对流域城市群环境规制互动的影响效果及实现机制

在中国现行地方政府官员政绩考评体系框架下，相对政绩的大小往往是其最大的关切。更进一步来看，地方政府官员的政绩具体包括经济政绩、生态政绩、政治政绩和其他政绩四个部分，环境规制作为招商引资，促进区域经济增长和调整产业结构，改善区域生态环境状况的重要途径，是地方政府官员获取政绩的重要抓手。在特定情境下，地方政府官员总是倾向于选择那些能够使得其总政绩最大化的环境规制策略，对流域城市群而言，当所有城市都选择了一个能使其总政绩最大化的环境规制策略时，区域环境规制博弈也就实现了均衡。

区位因素对区域环境规制互动均衡的影响机制如下：区位因素通过赋能地方政府环境规制选择，可有效改变特定环境规制策略（特别是低水平环境规制策略）的政绩收益结构，影响各地区的环境规制选择，并最终影响区域环境规制互动均衡。由于不同区位因素对地方政府环境规制选择的赋能结构存在较大的差异，这直接导致各区位因素对流域城市群环境规制互动的调节范围和调节机理也存在较大的差别。图1 区位因素影响环境规制互动的总体机制示意图（一）流域因素对流域城市群环境规制互动的影响效果及实现机制

流域因素将赋能污染物排放和上游地区对低水平环境规制的优先选择权，降低污染物的排放成本，强化上游地区采取低水平环境规制策略的内生冲动，并迫使下游地区采取跟随性方案，最终诱使区域环境规制策略性互动从“差异化竞争均衡”（或“低水平同质竞争均衡”）退化为“低水平同质竞争均衡” （或者水平更低的低水平同质竞争均衡），阻碍区域环境规制互动的转型。

具体而言，在不考虑区位因素的情况下，若两城市环境规制互动的初始均衡模式为低水平同质竞争均衡（即两个城市都采取低水平环境规制策略），那么流域因素的加入不仅不会引导各城市提高环境规制水平，反而会诱导其进一步降低环境规制标准，最终诱使区域环境规制策略性互动陷入水平更低的低水平同质竞争均衡陷阱。这主要是由于一方面，流域因素将赋能污染物排放，让污染物可以跨区域流动，这将降低污染物的排放成本，增进低水平环境规制策略的内生收益，当上游地区采取低水平环境规制策略时，其不仅不需要承担由此导致的全部生态恶果，而且还可以增强对资本的吸引能力，促进上游地区的经济增长，推动上游地区地方政府官员总政绩的提升。因此，为了使得自身的收益最大化，上游地区并不会主动提高其环境规制水平（在经济发展初期尤甚），而是倾向于延续低水平环境规制策略的传统。另一方面，流域因素将赋能上游地区对低水平环境规制策略的优先选择权，当上游地区选择低水平环境规制策略时，其将吸引大量的劣质企业流入，引发大量的污染物排放，并在流域因素的中介作用下进入下游地区，这将加大下游地区吸引优质企业的成本，恶化其采取高水平环境规制的条件，弱化其采取高水平环境规制策略的动力，迫使其维持低水平环境规制策略，最终诱使流域城市的环境规制策略性互动退化为水平更低的低水平同质竞争均衡。

与此相对，在不考虑流域因素的情况下，若两城市环境规制策略性互动的初始均衡模式为差异化竞争均衡（即上游地区采取高水平环境规制策略，下游地区选择低水平环境规制策略），那么，流域因素的加入将会诱使上游地区采用低水平环境规制策略，最终诱使两城市环境规制博弈均衡从差异化竞争均衡退化为低水平同质竞争均衡。这主要是由于在现行地方政府官员政绩考评体系框架下，地方政府官员能否获得提拔除了受绝对政绩的影响外，更重要的是与相对政绩的大小高度相关，故与绝对政绩相比，地方政府官员更关注的是其相对政绩的大小。为了不在激烈的区域竞争中落败，各地方政府将紧盯对手方的环境规制选择，并在给定对手方环境规制选择的情况下选择一个能使其总政绩最大化的环境规制策略。对上游地区而言，在流域因素加入后，若其依然坚守高水平环境规制策略，这虽然会给其带来一定的环境规制升级收益，但与此同时也可为下游地区实施低水平环境规制提供庇护，强化下游地区采取低水平环境规制策略的内生冲动，这将降低下游地区的招商引资门槛，提高下游地区对劣质资本的吸引能力，增进下游地区的投资密度，改善下游地区的经济增长环境，促进下游地区的区域经济增长，恶化上游地区的相对政绩。与此相反，若上游地区实施低水平环境规制策略，虽然其自身会遭受一定的规制降低损失，但与此同时也会给下游地区带来如下两方面的不利影响：一方面，引发大量的污染并在流域因素的作用下“传染”给下游地区，恶化下游地区的发展环境，加大其吸引优质企业的成本，迫使其维持低水平环境规制策略；另一方面，会加重整个区域的环境污染状况，加大下游地区被上级生态环境管理部门查处的概率，为了对冲查处风险，下游地区不得不适当提高其环境规制水准（仍属于低水平的范畴，但比上游地区的水平高），这将降低其对资本的吸引能力和投资密度，恶化其经济增长环境，抑制其经济增长，提高上游地区的相对政绩。两相比较之下，上游地区将实施低水平环境规制方案，而低水平环境规制策略也就成了下游地区的被迫选择，与此相对，差异化均衡最终将退化为低水平同质竞争均衡。

（二）边界区位因素对流域城市群环境规制互动的影响效果及实现机理

跨省域边界区位因素将赋予边界地区的环境规制选择以政治职能，直接驱使边界地区采取低水平环境规制方案，诱使跨省域边界城市间的环境博弈陷入“低水平同质竞争均衡”的陷阱。

由于当前我国实行的是以省域为主体的生态环境管理体制，每个省份都是一个相对独立的生态环境管理单元，拥有相对独立的生态环境利益，在激烈的区域政治晋升竞标赛的刺激下，为了使得本省的生态环境利益最大化，每个省级政府都倾向于通过各种手段向临近省份争夺更多的生态环境容量，而边界城市作为离临近省份最近的区域，其污染物的转移路径最短，转移成本最小，争夺优势最为明显。为了更好地执行生态环境容量争夺战略，省级地方政府将隐性赋予边界城市以“向临近地区转移污染物，争夺额外生态环境容量”的行政职能，默许（甚至是暗中鼓励）边界城市实施低水平环境规制策略，这将丰富边界城市环境规制选择的政绩内涵，赋予其政治职能。此时，若跨省域边界城市实施低水平环境规制策略，其不仅可以吸引污染企业入驻，提升区域投资密度，改善区域经济发展环境，促进区域经济增长，直接增加其经济政绩，而且还会被省级政府认为讲政治，有服从意识，顾全大局，并由此积累相应的政治政绩，且政治政绩将美化经济政绩。与此相反，若边界地区采取高水平环境规制，其虽然可以获得规制提升收益，积累相应的经济政绩，但与此同时也会被认为不讲政治，不顾全大局，这不仅会直接减损其政治政绩，而且还会侵蚀其经济政绩。在此背景下，为了获得经济政绩和政治政绩所带来的双重收益，流域城市群内所有省份的边界城市都将采取低水平环境规制策略，且当特定省份的边界地区降低其环境规制策略，吸引了更多的污染企业入驻，排放了大量的污染物，并向临近省份的边界城市转移，争夺了更多的生态环境容量时，临近省份的边界城市也会采取相同的措施予以反击，最终诱使区域环境规制互动陷入低水平同质竞争均衡的陷阱。

四、长江中游城市群环境规制策略性互动的转型障碍

根据流域和跨省域边界区位因素影响区域环境规制互动的作用机理，本文认为，阻碍长江中游城市群整体和边界地区环境规制互动转型升级的内在原因主要有两个：

一是，长江中游城市群的生态环境治理结构与流域因素的赋能结构严重错位。流域因素减少了上游地区采取低水平环境规制的生态政绩减损，强化了上游地区采取低水平环境规制的内生冲动。与此同时，流域因素还强化了上游地区对低水平环境规制的优先选择权，迫使下游地区在上游地区选择低水平环境规制时不得不选择低水平环境规制，两种因素叠加作用，最终加剧了流域城市群的环境规制互动向“低水平同质竞争均衡”退化的风险。但从长江中游城市群环境规制体系的发育现状来看，与流域因素对低水平环境规制选择的赋能结构严重错位：一方面，其一体化水平较低，各地区各自为政，尚未出台长江中游城市群层面的生态环境治理法律法规，没有设立长江中游城市群层面的生态环境治理机构；与此同时，治理水平较低，无论是上游的武汉城市圈、中游的环长株潭城市群，还是下游的环鄱阳湖生态经济区，其环境规制水平都有待进一步提升；此外，结构并不合理，最需要强化的武汉城市圈，环境治理却相对宽松，治理能力相对较弱，而处于下游地区的环鄱阳湖城市群，其环境规制却相对较高，治理能力较强。这不仅不能对冲流域因素的扭曲赋能结构，而且还强化了上游地区对低水平环境规制的选择意愿，固化了流域城市群环境规制互动的低水平竞争均衡，阻碍了流域环境规制互动向差异化竞争均衡和高水平竞争均衡的转型。

二是，省级层面和省以下生态环境管理机构的管理体制相互脱节。当前我国的生态环境管理体制并不统一，其中省以下实行的是垂直管理体制，而省级层面采取的是平行管理体制，这样的管理体制虽然强化了省级生态环境管理部门的权威，但与此同时也弱化了中央生态环境管理部门的威信，并致使我国的生态环境管理活动呈现为“以省为政”的特点，这为流域城市群跨省域争夺生态环境容量创设了条件，塑造了跨省域边界城市“向临近地区争夺生态环境容量，实施低水平环境规制”的行政职能，强化了跨省域边界城市采取低水平环境规制的内生冲动，诱发了跨省域边界城市间的低水平环境规制竞争。

五、研究结论及政策建议

（一）研究结论

本文以公共选择学派和区域经济的相关理论为指导，从区位因素视角出发，对流域和跨省域边界区位因素对流域城市群环境规制互动的影响进行了探讨，阐述了流域和跨省域边界区位因素对流域城市群环境规制选择的赋能结构，分析了流域和跨省域边界因素对流域城市群环境规制互动均衡的影响效果及影响机理，剖析了阻碍长江中游城市群环境规制互动转型升级的区位因素根源，研究结果表明：

1.区位因素将赋能流域城市群环境规制选择。但不同区位因素的赋能范围与赋能结构存在一定的差别，其中流域区位因素的赋能内容较为多样，且赋能结构并不均衡，一方面，流域因素会降低流域内所有城市的污染转嫁成本，减少其采取低水平环境规制的生态政绩减损，强化流域内所有城市对低水平环境规制选择的经济意愿；另一方面，流域因素还会赋予上游地区对低水平环境规制的优先选择权，提升上游地区对低水平环境规制的选择能力；与此相对，跨省域边界区位因素的赋能内容则相对薄弱，边界区位因素会赋予边界城市以“实施低水平环境规制，以向临近地区争夺额外生态环境产权空间”的政治职能，改善边界地区实施低水平环境规制的政治环境，提升边界城市实施低水平环境规制的经济政绩和政治政绩。

2.区位因素对流域城市群的环境规制互动具有重要的调节作用。无论是流域还是边界区位因素均加剧了其向低水平同质竞争均衡退化的风险，但不同的区位因素，其对区域环境规制互动升级的干扰机制存在一定的差别，其中流域因素主要借助其复杂的赋能结构来引导上游地区采取低水平环境规制策略，并凭借其对低水平环境规制的优先选择权迫使下游地区采取跟随性的环境规制方案，最终诱使长江中游城市群的环境规制互动退化为低水平同质竞争均衡；与此相对，边界区位因素则通过其单一的赋能内容和非均衡的赋能范围来改善边界地区采取低水平环境规制策略的政治激励，提高边界城市实施低水平环境规制的政治政绩，刺激边界地区采取低水平环境规制策略，最终使得边界地区的环境规制互动陷入低水平竞争均衡的陷阱。

3.当前阻碍长江中游城市群环境规制互动转型的原因有二：一是长江中游城市群生态环境治理体系的内部结构与流域区位因素的扭曲赋能结构高度耦合，不仅无法矫正区位因素的不利影响，反而强化了上游地区对低水平环境规制的选择意愿，固化了流域城市群的低水平竞争均衡，阻碍了流域城市群环境规制互动的转型；二是省以上和省以下生态环境体制相互脱节，为边界区位因素的扭曲赋能创设了良好的前提条件，强化了边界城市采取低水平环境规制策略的政治激励，诱发了边界城市间的低水平环境规制竞争。

（二）区域环境规制策略性互动的优化路径

1.深化地方政府官员政绩考评体系改革，赋予生态绩效更高的政绩权重。重经济绩效而轻生态绩效是流域内各城市间的环境规制策略性互动陷入低水平同质竞争均衡陷阱的地方政府官员政绩考评体系根源，因此，应进一步深化地方政府官员政绩考评体制改革，持续提升生态环境绩效的政绩权重，逐步降低经济绩效在考评体系中的权重，优化低水平环境规制政策的政绩收益结构，加大低水平环境规制的生态政绩减损，降低低水平环境规制的经济政绩收益，激发流域城市群内的特定城市对高水平环境规制的采纳动力，推动区域环境规制策略性互动均衡向高水平同质竞争均衡的转型。

2.深化长江中游城市群生态环境治理机制改革，设立长江中游城市群生态环境管理委员会，建立健全城市群层面的统一的生态环境治理机制。流域因素不仅降低了上游地区采取低水平环境规制的成本，强化了上游地区采取低水平环境规制的内生冲动，而且也赋予了上游地区对低水平环境规制的优先选择权，迫使下游地区在上游地区选择低水平环境规制的情形下采取低水平环境规制方案，两种因素叠加作用，最终诱使流域城市群的环境规制互动从总体上退化为低水平竞争均衡。但从长江中游城市群的生态环境治理现状来看，呈低层级散乱治理之势，不仅没有出台统一的城市群层面的生态环境法律法规，以引导各地区分散开展流域城市群的生态环境治理工作，也未组建城市群层面的生态环境治理机构，以对长江中游城市群的生态环境开展全面治理，无法对冲流域因素引发的低水平环境规制选择能力的结构变迁，因此，应进一步深化长江中游城市群生态环境治理机制改革，提升长江中游城市群生态环境的治理层级，逐步形成体系统一、结构合理的长江中游城市群环境治理机制。为此，可由武汉市的生态环境管理部门牵头，组建包括长江中游城市群所有成员城市的生态环境管理部门在内的长江中游城市群生态环境管理委员会，由其负责制定长江中游城市群生态环境治理规划，调配长江中游城市群的环境治理资源，协助拟定长江中游城市群生态环境治理法律法规草案，通过统筹协调，不断提升长江中游城市群生态环境治理的一体化水平，持续优化长江中游城市群生态环境治理资源的配置结构，加大上游地区采取低水平环境规制的成本，弱化其采取低水平环境规制的内生冲动，对冲流域因素对低水平环境规制选择能力的不利扰动，推动长江中游城市群环境规制互动跳出低水平竞争均衡的陷阱，引导长江中游城市群环境规制互动向差异化均衡和高水平竞争均衡演进。

3.深化生态环境管理体制改革，实行长江中游城市群生态环境垂直管理体制。省际和省以下生态环境管理体制的不匹配是诱发区域生态利益主体省域化，进而边界城市的环境规制互动陷入低水平同质竞争均衡的环境管理体制根源。边界区位因素赋予了边界城市采取低水平环境规制特殊的政治利益，强化了边界城市采取低水平环境规制的内生冲动，当长江中游城市群特定省份的边界城市为了获得上述政治政绩而实施了低水平环境规制政策，吸引了污染企业入驻，排放了大量的污染物，并渗透至临近地区时，临近地区的边界城市将会采取相同的措施予以回击，且后动的边界城市，其污染物排放量将会更大，与此相对，先动的地区将进一步降低其环境规制水平，如此循环往复，最终将诱使区域环境规制互动陷入低水平同质竞争均衡的陷阱。因此，应进一步深化长江中游城市群生态环境垂直管理体制改革，建立长江中游城市群生态环境管理委员会，实行从城市群到各成员城市的垂直管理，强化长江中游城市群的生态环境利益，突破生态环境利益的省域归属，直接消除边界城市间低水平环境规制互动的外部条件，驱动长江中游城市群边界城市间环境规制互动的转型。